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摘要 西北地区自然资源丰富，但也是全国经济实力最弱的地区，与东部地区的差距呈扩大趋势。西北经济发展应构建以资源输出与原料初级加工为主体，利用对东部发达地区经济的依附性，微观生产与组织系统的非市场化同宏观对外交流的市场化并存的体制框架，并解决好市场经济转轨过程中完善民族政策、东西部协调发展的产业配置等问题。
关键词 西北经济 体制框架 发展模式
目前普遍提倡的观点是：振兴中国西部经济，必须以政策的优惠为基本前提。但实践证明，这种“政策优惠论”至少对前15年改革所造成的“东西部体制差异的刚性”和西部经济的现实特征缺少准确的认识。政策优惠产生效益的根本前提是政策的使用者首先具有打破传统体制的能力，而西部地区最薄弱的环节恰恰是缺少自我创新的能力，以至于以往的政策优惠大都在“输血与造血、致富与治贫”混为一体的恶性循环中失去应有的作用和效果。因此，制定西部地区特别是西北地区经济发展与体制改革的战略，必须突破传统的方式，在充分把握西部经济发展特征的基础上，研究与之相适应的政策内容和实施手段。
一、西北经济发展的基本特征
从资源特征看，西北自然资源丰富，在国土开发上属于资源开发主导型地区。目前最具有优势的资源主要是矿产、光热水土、电力和旅游资源。仅新疆已发现的矿种就有9大类，129种，其中有76种已探明储量，有43个矿种储量居全国前10位。西北是中国唯一还有大面积可开垦土地的省区，其中，在新疆24.9亿亩土地面积中，农牧林可直接利用的土地10.28亿亩，占全国农牧林宜用地的1／10以上；宜牧草原面积8.03亿亩，其中可利用面积7.22亿亩；耕地面积4.67亿亩，后备耕地资源总数近1亿亩。
从经济发展水平看，西北仍属于全国经济实力最弱的地区。1993年农村人均纯收入658.08元，比全国平均水平低262.92元。除陕西省外，西北工业整体水平还较差，尽管门类齐全，但骨干型企业和高效益企业很少，1993年西北工业总产值2072.14亿元，仅占全国的3.93%。
从经济实力和效益看，西北与东部地区的差距正呈进一步扩大的趋势。表现在：一是总体经济实力的差距，西北的经济规模比较小，与东部相比，人均国民生产总值的差距已扩大到423.8元。二是经济增长速度的差距，近几年虽然同自己比发展较快，但其工业的增长速度多数年份仍低于全国平均增长水平。如1978～1992年，新疆与东部人均工业产值的差距由379.37元扩大到3056.38元，扩大了7倍；三是经济结构的差距，由于工业比例不高，1994年新疆的工业增加值只占国民生产总值的31.3%，比全国平均水平低10个百分点。从产业结构看，现代工业比重小，轻工业比重较大，而且80%以上都是以农产品为原料的粗加工工业。在所有制结构中非国有工业比重低。1993年在西北的工业产值中，国有企业产值接近80%，比全国高出30多个百分点；集体工业产值占15%左右，比全国低20个百分点；其他类型的工业产值仅占5%，比全国低10个百分点。四是经济效益的差距，1994年西北独立核算工业企业经济效益综合指数只有70%左右，比全国平均水平低25个百分点；资金利税率不到5%，比全国平均水平低1倍。五是居民收入的差距，新疆的职工平均工资1990年比全国平均水平高149元，而1994年变成低429元，在全国的位次由第5位降到第11位。
从地方财政收支看，西北是我国最主要的吃中央财政补贴的地方。近几年财政收入远远低于财政支出，职工工资不能正常发放，正常的事业发展经费得不到供应，地方建设资金缺少来源，使经济发展严重受阻。更为严峻的是一些贫困县为发工资和维持机关的办公，挪用大量国家支援的专项资金，使过去的“吃饭财政”在恶性循环中演变为“吃专款财政”。
二、西北经济发展的硬约束与软约束
虽然在中国的整体经济实力划块中，西北三省两区被列入同一区域，但就其内部而言，发展水平是有显著差异的。从经济发展的差别看，陕西的整体实力特别是工业发展水平明显高于其他省区；新疆的农业生产能力，尤其是粮、棉、畜产品的商品化程度在国内也已排在前列，相对而言，宁夏、甘肃、青海的经济实力最弱。从社会发展结构看，除陕西省外，其他省区均为少数民族居住区，不同的宗教信仰，不同的文化背景和不同的社会发展水平，使大西北的社会结构比中国大陆任何一个区域都更具有复杂性。从自然条件看，大西北占据中国1／6以上的土地面积，其中绝大部分地区属于荒山、沙漠、戈壁和雪域高原。因此，在制定西北经济与社会的发展对策之前，首先应准确地划分出发展的硬约束与软约束。
1.发展的硬约束
（1）生存条件恶劣，生态环境失衡，使资源开发与经济建设的硬成本远远高于其他地区。时至今日，西北的生态环境仍呈继续恶化的趋势，人类生存的空间日趋狭小，开发新资源的成本不断提高。因此，自然生态环境的改善以及相关的投入已不是一个单纯的经济问题，不能用“投入—产出”效益作为资源开发的衡量依据。西北生态环境的改善问题首先是生存问题，其次是生产问题，最后才可能去谈盈利问题。
（2）恶劣的生存环境和复杂的地质地貌使交通发展严重滞后，封闭的社会环境切断了外部地区与贫困落后地区的联系，限制了资源的开发与流动。
（3）农业生产对自然条件的绝对依赖性和边际效益约束。封闭的社会环境，游牧与分散居住的生存方式，使西北一些贫困地区的农牧业生产仍处于原始落后的生产状态。在南疆、甘南和青南地区，40年来牧业生产条件改变不大，管理粗放，围栏和种草面积极小。特别是近年来草场退化异常严重，抗御自然灾害能力极低，缺少最基本的生产管理，草场建设和投资严重不足，仍有一部分牧民过着游牧生活。在种植业生产中，农田缺少整治，对土地的投入严重不足，取大于给，基本上仍是原始的、掠夺式的经营方式，现代化农具极少使用，传统习惯根深蒂固，对先进技术与种植方式的排斥力极强。
2.发展的软约束
（1）政府行为改变与创新的难度大于全国的任何一个地区。从表层看，西北地区的政府管理体制依然不能突破传统的指令性管理方式，政府机构庞大，部门雷同，改革的被动性大于主动性。从深层次原因看，西北经济改革的环境与东部地区有质的不同。表现有三：一是政府所承担的责任与东部有很大差异，西北地区特别是“老、少、边”区的政府，必须把解决温饱、稳定边疆，协调民族关系、抓好安定团结做为政府职能改革的基本前提；二是西北的地方经济实力在改革初期就与东部地区处在不同的档次上，加上可开拓的市场空间远远小于内地，所以，即便能够在改革进度上与内地同步，也不可能取得同样的效果；三是改革所选择的突破口不同，东部的经济体制改革基本都是从市场要素最活跃的领域开始的，如乡镇企业、经济特区、股份制、民营经济等，最后才对国有企业实行改造，因此政府对改革的承受力有一个适应和过渡期，而西北的改革别无选择，从一开始就只能拿国有经济开刀。由于东西部的体制差异越来越大，使得相互间的经济合作和商品交流越来越难以协调，并使国家整体性的改革政策难以在全国范围内贯彻实施；政府行为的差异，使东部和国外的投资者必须同时面对“两种市场运作方式”，从而严重制约了西北的对外开放和经济发展。
（2）投资体制落后，至今仍在“等、靠、要”的传统模式中徘徊。最新的统计资料表明，在社会总产出中，国有经济占70%以上的省份全部集中在西部地区，而国有经济低于30%的省份全部集中在东南沿海。至1994年，全国国有经济的亏损面已达40%，其中西北省份的亏损面接近60%，远远高于全国平均水平。面对亏损问题，东部与西部所处的环境完全不同。东部国有经济的亏损可以通过非国有经济的高速发展予以弥补，国有经济的亏损与社会经济的增长并存，从而并未影响东部省份综合实力的提高。相对而言，西部的国有经济缺少其他经济类型的支持，迫使当地政府在财力严重不足的情况下，只能对国有经济部门采取竭泽而渔的方式，越亏越要，越要越亏，导致西北工业的自我发展能力日趋脆弱。西北国有企业的发展需要创造一种崭新的运作机制，但要创造和取得突破性效益则首先要改变传统的“等、靠、要”观念。就中国市场经济体制的框架看，西部的发展在相当一段时期不可能摆脱资源输出为主体的模式，市场价格信号的传递仍然会因资源紧缺所导致的国家干预而出现断点，东西部不平等的交换只有在国家转移支付制度完全建立起来后才会得到根本性的解决。在这个大背景下，西北单纯地等待国家给予优惠政策和资金扶持，会因市场切块和回报差别的约束而难度不断加大。
（3）教育发展严重滞后。西北教育事业发展缓慢的主要原因在于投资不足、师资力量薄弱和观念陈旧。近年来由于地方财政日趋紧张，国家拨付的教育经费连保证教师工资和公用费用都很困难，使得学校无力对教学条件进行改造。一些县乡仅教师的工资就占据了全部教育经费的95%，有的学校的办公费每学期不到10元，教室的危房率高达50%。
三、西北经济发展的体制架构
1.西北地区以资源输出和原料初级加工为经济主体的发展模式，至少在2000年以前很难取得实质性的突破。不论从经济运行的比较效益以及区域间产业的合理布局出发，还是从提高国家整体经济的综合实力来看，单纯地为缩小东西部差距而打破这一发展模式，对国家和不同区域的协调发展都将是事倍功半。但从2000年中国东西部经济的平衡发展与资源的合理利用来看，必须从现在开始有计划地为今后打破西北传统的“以资源输出和原料初级加工为经济主体”的运行模式做一些铺垫工作，特别是在产业发展政策中，有重点地将部分深度加工工业向西北地区迁移；在投资政策中，对西北发展加工工业给予一定的优惠和资金支持，力争在10～15年的时间内使西北地区发展成为“原料生产与加工并举”的加工工业区。
2.西北三省两区的经济运行，在近期内不可能、也无必要改变对东部发达地区的依附性。依附型的要素流动与互补是东西部利益平衡的基础，也是资源有效转换的客观条件。但在未来几年中，东西部间利益平衡与转换的公平性会有所改善，其根本动因在于东部资源的严重短缺和西部以农产品、石油资源、矿山资源为主体的竞争替代格局已经形成，特别是棉花和糖料商品基地的建立，使得今后在资源流动上不论通过市场化交易，还是采取指令性调控，都必须重新认识现实的产业格局，并因此使西北的依附型经济足以凭借资源存量与输出量的优势，换取东部地区的合理回报。
3.微观生产与组织系统的非市场化同宏观对外交流的市场化并存，仍将是西北经济运行的主要特征。由于西北地区许多基本生产单位的生产与购销活动还保留着浓厚的计划经济色彩，使其一方面在很大程度上隔断了单个经济实体与市场的有效衔接，另一方面又为当地的经济活动提供了较低的非竞争性运作成本，如地方政府对农产品的低价收购，对生产安排的指令性控制以及在农田水利建设和防洪抗涝工程中大量使用农民义务工等。因为西北地区的大部分县乡处在交通落后、信息闭塞、通讯不畅的封闭状态，所以在微观生产领域充分利用计划来抑制小农经济的“盲目行为和随心所欲”，利用集体经济抗御各种天灾人祸，比全面推行市场化更适合现实的经济基础。与此同时，作为区域经济的主体——省、区政府则必须以市场化行为来面对东部产品的倾入和本地物资的输出，必须尽可能地谋求市场交易的公平性。西北地区这种微观与宏观两大层面对市场的不同反应，虽然可以通过中央政府的财力支持予以局部调节，但在短期内总体状况能有实质改变的可能性较低。
四、西北经济体制调整应把握的几个问题
由于西北地区的特殊性，使得其经济发展与体制改革单靠自身的力量是难以走出困境的，特别是因为一些障碍性因素是历史积累形成的，所以对下述几个问题必须引起重视。
1.在向市场经济转轨过程中如何完善民族政策。市场经济规律是优胜劣汰，不照顾落后。这一规律在企业、行业竞争中发挥作用，有利于资源的合理配置，但在处理地区关系中不能简单地套用。这就需要国家对市场的这种缺陷进行宏观调节。西北的现实充分说明有效的民族政策在市场经济条件下更为重要。从具体情况看，过去国家支援民族地区经济发展的一些政策已逐渐取消，或者随着经济条件的变化失去作用。如从1987年开始国家取消对民族地区财政补贴10%递增的政策，同时按财政支出10%借款，这已成为西北民族地区财政困难日趋加剧的重要原因。国家在投资、资金、民贸及人才等方面扶持政策也有很大变化。在投资项目上，由于西北有些项目的规模标准达不到开发银行的最低标准，不少项目得不到贷款扶持；资金上的支持政策则由于近几年大量资金的外流而使其作用减弱和被抵消；民贸、民族用品生产企业的价格、原材料的保护政策也基本失去作用；在分配问题上，“效率优先，兼顾公平”的原则是对的，但要鼓励人才向边远、贫困地区流动，就需要采取特殊政策。这些年，人才支边政策由于收入差距拉大而不起作用，出现了大量人才东流；对口支援政策也几乎流于形式；扶贫政策由于资金不能及时到位，也未能很好落实。因此在新的条件下如何完善民族政策，是需要引起中央关注的大问题。
2.东西部协调发展的产业配置问题。东西部协调发展的核心是资源转换的效率问题。由于目前东西部的经济水平和市场发育进程客观存在着巨大差距，资源的转换应以中部地区做为衔接带。“九五”期间在产业布局、投资体制、市场要素的转换等方面，对以往的梯度战略做出重大的调整，使东西部的经济实力梯 度改变为产业分工的梯度，以资源的合理配置和产业的有效组合，逐步打破东西部资源和产成品的不合理交换状况，力争在2000年以后建立起市场化的资源互补关系。在梯度产业的功能划分上，东部地区在近五年内仍将以技术先导型产业为发展的主体，大力发展外向型经济，优化产品结构，形成一批具有与国际同行业竞争实力的企业集团和高新产业开发区。中部地区的发展，要从三个方面入手：一是由中央财政和地方财政共同支持，重点对一批大中型国有企业进行技术改造和产品开发，金融部门也应对中部地区的企业改造列有专项贷款指标，通过调整一批大型国有企业的产品结构和生产基础，带动与之配套的相关企业进行结构调整；二是扩大对外开放的程度，把引进外资、产权流动、股份制改造、所有制结构调整作为拓宽资金渠道、打开生存与发展空间的主要手段；三是保证农业的稳定发展，提高对农业的科技投入，重点发展商品粮基地，保证粮食产量和商品率的稳定增长。西部地区的发展首先要靠国家的政策支持和产业倾斜，在功能上，要使现有能源和原料生产企业向规模化和集团化转变。“九五”期间，西部的电力、石油、矿山开采、交通运输业的发展，应提高资源补偿式开发的比例，谁使用谁投资。对基础产业的引进外资，允许以一定量初级产品做为还款手段。由于东西部“体制差异”的刚性，“九五”期间西部的市场体制建立不可能采取突进的方式，因此，东西部地区之间公平的资源转换关系，只有在更长一段时间后才可能真正建立起来。
3.国家制定政策及宏观调控应避免一刀切。东西部经济的差距，特别是西北这样的边远少数民族地区，经济上有明显的特殊性，国家在出台重大政策时如果缺乏区别对待会产生很不利的影响。在产业政策上，西北工业以原材料燃料开采及加工为主，产品附加值低，由于地域广大，产品平均运距是全国的7倍，运费在成本中占的比重大，盈利率低，与东部地区比客观上存在着级差效益。如果国家在银行贷款政策上不能给予区别对待，势必造成企业不敢贷款或资金的外流；在外贸政策上，西北有向西开放的地缘优势，粮食、食糖、牲畜及部分油品可向西出口，但国家在制定外贸政策上的一刀切，禁止食糖等通过边贸出口，这对西北边贸和财政收入的增长以及农民收入增长都产生了很不利的影响。新财税金融改革政策出台后，原来一些优惠政策被取消，给西北的经济发展带来了困难；在改革上，国家的重大改革试验，如特区、开发区、股份制、证券市场、产权改革及目前的城市综合试点等，多数集中在东部地区，西北在这些改革中得到的机遇及优惠政策不多，或给了政策，有了机遇，刚刚起步就赶上国家整顿紧缩，重大改革举措无法取得持续成效，这也是影响西北改革发展滞后的重要原因。
4.“输血”与“造血”的关系问题。目前，国家对西北的贫困地区，一方面要继续加大扶贫的力度，但更重要的是通过经济手段，增强西北地区的自我发展能力，将救济式扶贫变为开发式扶贫，变无偿投入为共担风险的有偿投入，以此打破贫困地区“等救济、吃救济”的传统观念。