摘要：在梳理改革开放40余年国土整治领域重要政策文件基础上，总结了国土整治历程中的发展经验、主要问题以及新趋势，并提出了新时代国土整治新构想。新时代国土整治目标将牢牢结合生态文明战略，以期实现空间、资源、生态环境优化，打造以人为本高品质国土空间。新时代国土整治是通过“承载力”“适宜性”评价机制，结合综合研判、归因分析划分“国土整治”功能分区开展重大工程，多措并举处置国土开发利用过程中“负外部性”问题，修复国土功能，以实现空间结构优化调整、资源高效利用、生态保护修复、灾害污染治理，以期提升国土空间承载力、适宜性、美丽度、安全性，提升国土可持续发展能力的综合治理活动。
关键词：改革开放；国土整治；发展历程；新构想
引言
按照新一轮机构改革方案，自然资源部新增国土空间生态修复职能，统筹国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸线和海岛修复等工作。在新的历史时期，如何统筹做好国土整治与生态修复工作，是当前土地整治转型发展的重点。本文通过梳理近4０年来我国土地整治发展历程及所取得的经验，对新时期我国国土整治历程回顾与新构想进行了叙述。
1改革开放以来我国国土整治历程回顾
1.11999年以前：土地开发、土地整理、土地复垦都处于探索阶段，3个概念独立存在上世纪80年代，随着各地对土地整治的探索不断深化，国家层面加强了顶层设计和宏观引导。1987年1月1日起施行的《土地管理法》，对国有荒山荒地滩涂开发和生产建设损毁土地复垦做出原则性规定。1987年7月，在辽宁省本溪市组织召开的全国首次土地开发典型经验交流会，号召加强土地开发以保持全国耕地面积相对稳定。1988年2月，德国汉斯•赛德尔基金会在山东省青州市南张楼村启动了我国土地整治领域第一个国际合作项目——“土地整理与村庄革新”试验，也称“巴伐利亚试验”“城乡等值化试验”。1988年11月，国务院发布《土地复垦规定》，土地复垦工作进入法制化轨道。1997年2月，中共中央政治局召开常委会，充分肯定了一些地区开展土地整理的经验，指出土地整理潜力很大，是解决中国耕地不足的有效途径，事关国家长远大计。1997年4月，中共中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），明确“实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策”，提出“积极推进土地整理，搞好土地建设”。这一阶段为土地整治的起步阶段，主要是借鉴海外经验，在实践中探索土地整治的实施途径。
1.2市场经济初确立：整治割裂、统筹难调（1998-2017年）国土整治“五位一体”搁浅后，作为“国土整治”实施方案的“国土规划”职能伴随机构改革从国家计划委员会转到国土资源部，2001年“国土整治”再次出现在政策文件中，原国土资源部制定了国土资源“十五”计划纲要，纲要提出国土综合整治的主要预期目标是：逐步开展国土整治，促进陆地、海洋生态建设和环境保护。但是全国统一的国土综合整治工作一直在探索阶段，统一部署和管理尚未形成。此外，国土资源部的职能不能涵盖国土综合整治的目标，水利、林业等各部门开展分属部门领域的专项国土整治活动，本文将国土整治归纳为早期国土综合整治、生态保护建设、灾害污染治理三方面，以回顾此时期分散的专项国土整治。
1.3 2008年至今：以“土地整治”概念更新为统领，土地整治事业进入多元融合、综合发展新阶段。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆2008年10月，十七届三中全会《决定》提出“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进”，这是党的全会首次对土地整治工作进行总体部署，开启了土地整治发展的新纪元；珠三角地区开始探索以“三旧”改造为主要内容的城镇工矿建设用地整理，进一步丰富和拓展了土地整治的内涵和功能；原国土资源部、财政部联合推进土地整治重大工程实施和示范省建设，成为推动全国土地整治工作的重要抓手；城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用等试点工作不断深化。这一阶段是土地整治的综合发展阶段，土地整治目标的多元化、实施模式的多样化、内容和效益的综合性等特点越来越鲜明，土地整治已经上升为国家层面的重要战略部署，成为落实最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度的重要手段。
2改革开放以来我国国土整治发展的问题与新构想
2.1改革开放以来我国国土整治的主要问题
2.1.1国土空间开发格局总体欠佳，综合整治任务艰巨
长期以来，高强度无约束的国土开发利用活动为我国经济社会的快速发展提供了近三十年的支撑，同时也给国土空间和资源环境造成了巨大破坏。并且，由于缺乏总体统筹规划，可以支撑更大规模经济增长的资源环境空间几乎耗尽，国土自然基础与经济社会总量之间的失衡态势日益严重。根据原国土部和环保部2014年联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总的点位超标率为16.1%。全国水土流失面积约占陆地国土面积的40%，荒漠化土地面积占比接近30%。截至2010年底，全国因采矿形成的采空区面积约为134.9万公顷，采矿活动占用或破坏的土地面积约238.3万公顷，恢复治理成效较差，推进资源节约、修复生态环境、减少环境负荷、优化国土空间开发格局等国土综合整治任务较重。
2.1.2国土综合整治机制不健全
国土综合整治是对所有国土空间中各类自然要素的系统修复治理，涉及多方面、多层次，需要统筹安排和实施。从整治内容上看，国土综合整治涵盖了自然资源重组、生态环境治理、海岸带与海岛利用保护和城乡挂钩精准扶贫四大类。从整治方式上看，国土综合整治存在农业开发、矿产资源集中开发、林业草原保护工程、小流域综合治理、土地整治工程、高标准农田建设等形式。在实施的过程中会涉及国土、财政、林业、农业、环保、水利、交通、住建等多个行政部门。当前，这些部门各自拥有并遵循各自的规划体系，各部门之间缺少有机的衔接，没有形成统一的综合机制。如在同一项目区，存在部分项目由不同部门审批重复立项的问题，造成了人力、物力、财力等资源的浪费，不利于国土综合整治的全面推进。
2.2新时代国土综合整治的新构想
国土综合整治的战略目标应牢牢结合生态文明建设，以空间结构调整优化国土空间功能、以资源高效利用提升国土空间质量、以灾害污染治理保障国土空间安全、以生态系统保护修复打造美丽国土、以整治修复制度体系建设筑牢美丽国土根基，五方面相互联结相互补充，以期提升国土空间的适宜度、美丽度和安全性，拓宽国土空间功能和承载力，打造以人为本的高品质国土空间，提升国土可持续发展能力。
结语
新时代的国土整治将成为处理我国快速发展带来的空间、资源、生态环境等问题的抓手，成为防范未来国土空间风险的举措，成为打造以人为本高品质国土空间的重要手段，成为提升国土空间承载力、适宜性、美丽度、安全性以提升国土可持续发展能力的重要平台。
参考文献：
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[3]吴传钧.国土开发整治区划与生产布局[J].经济地理，1984（4）：243-246.
论文作者:王慧娟
论文发表刊物:《基层建设》2019年第32期
论文发表时间:2020/4/7
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