低碳经济的全球博弈和中国的政策演化，本文主要内容关键词为：中国论文,政策论文,经济论文,全球论文,低碳论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F120 ［文献标识码］A ［文章编号］1004－6623（2009）05－0015－05
一、低碳经济的全球利益博弈
低碳经济领域始终面临着全球公共利益和国家利益之间的博弈，而国家内部也存在诸多利益集团的博弈。
（一）全球公共利益面临公共资源稀缺性与产权无主性的矛盾
人类活动对全球碳循环的影响体现在三方面：一是人为增加碳源，如化石燃料的燃烧。二是人为减少碳汇，如土地利用方式的改变。三是气候变暖的反馈作用，如冰川减少、海平面上升、植被带迁移等。三方面作用使温室气体的环境容量这一公共资源越来越稀缺。《斯特恩报告：气候变化的经济学》提出“应当把目标设定为将温室气体含量稳定在450～550ppm（百万分之一）
（二氧化碳当量）的范围之内，如果目标高于上述范围，就会大幅度地增加带来严重危害的风险”。如果按照2008年全球
浓度为380ppm计，则人类还有70～170ppm可使用的温室气体排放额度。
减少全球碳排放首先要面对的是环境经济学的一个基本问题，即全球温室气体的环境容量是无主的，正是这种所有权的缺位，才导致各国在没有外界压力时对其视而不见乃至过度使用。在这种情况下，包括政府间气候变化专门委员会（IPCC）这样的国际机构和一些国家政府及非政府组织就充当起全球温室气体环境容量代理人的角色，意欲制定规则，创造碳排放配额的市场，从而能使各种经济规律运行其间，以达到遏制碳排放量增加的目的。从《京都议定书》2005年生效以来，三机制［JI（共同履约）、ET（排放交易）、CDM（清洁发展）］近五年的实践看，这一构想存在监管成本和交易成本高等问题，一个覆盖全球所有国家的配额方案的提出尚待时日。
（二）主权国家利益与全球公共利益在短时间尺度上存在矛盾
碳减排涉及各国的具体利益，当碳减排目标与国家利益存在重大矛盾时，碳排放配额的约束力也相当有限，因此碳减排过程是一个多方利益博弈均衡的过程。
1.发展中国家排放空间受限
以中国为例。中国目前是世界第二大、发展中国家第一大排放国，在2005年全球排放总量（约281.9亿吨）中，占到约18.9％（53.2亿吨），仅次于美国的21.1％（59.6亿吨）水平。2005年中国GDP总量为18.3万亿元，单位GDP的排放强度2.91吨／万元。按照学者预测，2020年中国GDP总量将达到51.9万亿元。如果维持目前的经济技术水平（即目前的排放强度），到2020年中国需要约151亿吨排放空间。而按照欧盟的减排目标（550ppm），2020年全球排放必须控制在400亿吨，中国所能获得的最大配额104亿吨，占全球的26％，存在47亿吨的排放缺口，因此必须靠国际谈判增加排放空间、靠节能减排和排放权贸易来减少碳排放。
因此，对中国的排放总量必须有一个清醒的认识。气候变化既是环境问题，也是发展问题。排放空间，说到底是国家未来的发展空间。中国所遇到的问题，也是很多发展中国家同样面临的问题。
2.发达国家对待低碳经济态度有异
英国能源白皮书《我们的能源未来：创建低碳经济》（2003年2月）指出：英国能源发展的总体目标是，到2050年，从根本上把英国变成一个低碳经济的国家；着力于发展、应用和输出先进技术，创造新的商机和就业机会；在支持世界各国经济朝着有益环境、可持续的、可靠的和有竞争性的能源市场发展方面，英国将成为欧洲乃至世界的先导。
当减排目标与国家目标或集团利益冲突尖锐时，主权国家的拒绝毫不吝啬。布什政府就以减排将“损害美国经济”为由，拒绝签署《京都议定书》，不愿在国内实施强制减排措施。而美国现任总统奥巴马则认为，应对气候变化将对经济产生积极长远影响，其着眼点在于清洁能源在创造就业方面明显拥有巨大潜力，并主张在危机过后，寻找一个可持续的发展模式，因此，在减排方面采取了积极态度。
3.碳减排成熟模式尚未形成
目前全球只有环保组织力量非常强势，在能源、环境问题上行动最早的北欧国家走上了低碳发展道路（1990～2006年，瑞典的经济增长了44％，但其排放减少了9％）。包括加拿大、澳大利亚、美国、日本等国在内的发达国家尽管伴随经济增长出现了排放量不同程度的下降，但目前并未完成其承诺的减排指标。这说明发展低碳经济还面临技术、成本的诸多制约。
（三）利益集团存在矛盾
以美国为例，在碳排放方面，集团利益之间的关系也非常微妙。
首先是国会两院之间观点相左。2009年6月，美国众议院以微弱优势通过了涉及30多个领域的《清洁能源安全法案》。其中，最重要的两个领域：一是排放权指标交易；二是为可再生能源发展，设定可再生能源发电量占电力公司发电量的比例。参议院则认为该法案涉及的内容和行业太广，不应该对全部碳污染行业都设定碳排放总量上限，而应该只针对火电厂设限。目前参议院仍在就该法案进行争论。
其次是州政府与联邦环境保护署之间存在利益冲突。美国各州有权利选择遵从联邦政府标准或者加州标准。自加州于2002年出台全美第一个对汽车尾气排放进行严格限制的法案后，已有纽约、缅因、新泽西、佛蒙特、马萨诸塞、俄勒冈、华盛顿、罗德岛、康涅狄格、宾夕法尼亚10个州拟采用加州标准。但此行动遭到了联邦环境保护署的反对，认为加州无权自行制定汽车尾气排放标准。直至2009年6月，联邦环境保护署才批准了加州的标准。
二、世界各国碳减排政策比较
（一）关于五大减排基准
减排必须有基准，通常有五种考虑的减排基准。一是以国家、地区或行业部门的碳排放总量为基数，IPCC气候评估报告的情景分析属于此类。二是以过去某一时点的排放量为基数，《京都议定书》制定的各国减排目标即采用该基准。三是以现实人均排放为基数，强调逐渐缩小人均排放差距，确定未来某一时点的均衡。四是以个人发展潜力为出发点，该基准认为从个人发展潜力来看，排放需求应该是有限的。五是以碳排放配额的经济价值为出发点，该基准以碳排放配额经济价值最大化为取向，认为碳排放额度是一种稀缺的经济资源，其单位使用量应获得最大经济产出。
（二）关于五大减排方案
1.“紧缩趋同”方案。由英国全球公共资源研究所（GCI）提出，其倡议人奥布里·梅耶（Aubrey Meyer）于2005年10月17日被《新政治家》评为“10位能够改变世界的人”之一。该方案设想发达国家与发展中国家从现实出发，逐步向人均排放目标趋同，从而在未来某个时点上实现全球人均一致。这种方案从公平角度看，默认了历史、现实以及未来相当长时期内实现趋同过程中的不公平。虽然符合发达国家占用全球温室气体排放容量完成工业化进程后向低碳经济回归的发展规律，但对仍处于工业化发展阶段中的发展中国家的排放空间构成严重制约，客观上并不公平。
2.历史责任方案。该方案由巴西提出，强调由于温室气体在大气中有一定的寿命期，今天的全球气候变化主要是发达国家自工业革命以来200多年间温室气体排放的累积效应造成的。因此，在考虑现实排放责任的同时，追溯历史责任，才能更好地体现公平。该方案原只针对发达国家，后来发达国家学者将这一方案扩展到发展中国家。但是，这种基于历史责任的减排义务分担方法，只考虑国家的排放总量，而不考虑人均排放；只强调污染者要为历史排放付费，而没有考虑处于不同发展阶段的各国当前及未来发展需求，从公平角度看存在偏颇。
3.基于发展权的温室气体排放（GDR）方案。由瑞典斯德哥尔摩环境研究所（SEI）提出。该方案认为只有富人才有责任和能力减排，通过设置发展阈值，保障低于发展阈值的穷人的发展需求。该方法采用超过发展阈值的人口的总能力（经购买力平价调整的GDP）和总责任（累积历史排放）两个指标，对实现全球升温不超过2℃目标所需要的全球减排量进行减排义务分配。但是，该方法只考虑各国排放的历史责任，不考虑未来排放需求。而且，发展阈值的假设，累积历史排放的计算，以及所需统计数据的来源等问题也存在争议。
4.碳预算方案。由中国社会科学院城市发展与环境研究中心提出。该方案突出了以人为单位的公平，指出排放权也是一种人权。从人的基本需求的有限性和地球系统承载能力的有限性公理出发，强调国际气候制度应保障优先满足人的基本需求，促进低碳发展，遏制奢侈浪费，同时满足公平分担减排义务和保护全球气候的双重目标。
5.国家排放账户方案。由中国国务院发展研究中心提出。该方案力图克服《京都议定书》的缺陷，同时又保留其优点。通过明确界定各国排放权来为各国建立起“国家排放账户”，将温室气体超额排放国家模糊不清的“历史责任”，明确转化为其国家排放账户的赤字，欠排国家的排放账户余额则表现为排放盈余。每个国家排放账户上的余额，明确代表各国的“历史责任”或权利，使“共同但有区别的责任”得以明确化。
（三）关于三大政策工具
从全球范围看，欧、美、日、澳政策体系各具特点。美国政府更倾向于发放许可证（特别是自由分配的，免受新制度限制的许可证），而欧洲国家更喜欢征税。这或许反映了人权方面的基本信念，如美国的优先占有理论，欧洲作为社会利益代表的仁慈和家长作风。在国家政策的发展过程中，似乎存在大量的“路径依赖”现象，一旦一个国家开始使用某种政策，就会导致某种固定模式的政策导向、学习效应及未来接受政策工具的经验。各国现有的应对气候变化的政策措施如下：
1.管制手段。主要通过排放限额、用能／排放标准、供电配额等方式对排放或能源利用水平进行直接控制。例如，欧盟的限排制度对能源、钢铁、水泥、造纸、制砖等产业实行排放限额，对超额企业罚款；日本对耗能过多的单位限期进行整改，整改后仍不达标者进行曝光、罚款等处理；美国、欧盟等对供电商实行了可再生能源发电配额制（RPS）；各国还纷纷出台了针对设备、交通工具、建筑物的能效／排放标准等。
2.财政手段。包括各种与能源环境相关的税收、补贴和资助等。按照庇古税的原理，旨在减少排放的各项税收可以使不同企业根据各自的控制成本来选择控制量，较之排放标准、罚款等其他手段，在同样的排放控制量下成本相对要低。芬兰在1990年最早开始征收碳税，此后，瑞典、挪威、荷兰和丹麦也相继开征；法国从1999年开始开征生态税；英国2001年引入以煤炭、天然气和电能的使用量为税基的“气候变化税”；2007年1月起，日本也对石油、煤炭、天然气等化石能源中的碳含量征收环境税。这些税收手段不仅能通过价格杠杆引导低能耗、低排放的生产和生产方式，还起到了增加政府收入，从而为其他节能减排活动筹措资金的作用。
在征税环节上，芬兰和荷兰没有对生产部门实行任何税收优惠政策，而瑞典、挪威和丹麦都考虑了对生产部门尤其是能源密集型部门的税收宽免。在碳税利用方式上，瑞典、挪威、芬兰和荷兰没有对碳税收入规定特别的用途，而是将其全部归入政府的一般性预算收入；丹麦则将各非免税部门所缴纳的碳税全部用于补贴该部门的劳动投入或节能投资。
从实施效果看，对能源密集型部门免征碳税或返还税收的“丹麦模式”相对较优。该方案将碳税收入用于降低生产间接税率，能完全消除征税对GDP、就业和总消费的负面影响，在拉动总投资、改善能源结构上比其他方案具有明显优势。但该方案的一个主要缺陷是会大大削弱免税部门的减排力度。从部门削减量的角度看，该方案下免税部门的排放量可能不减反增。
3.排放权交易。在排放限额的基础上进行的直接管制与经济激励相结合的减排手段，一般也称为“限额－交易”（cap- and- trade）制度。限额规定了各企业的最大允许排放量，在没有排放权交易时，企业必须独立承担设备改造、超额罚款等成本，交易通过允许排放超过限额的企业向排放低于限额的企业购买排放额度，可以降低全社会的减排成本。目前，欧盟、美国、日本等都建立或试行了碳排放交易市场。
按照《京都议定书》，目前国际上有两种交易体系，一种是基于配额的碳交易，为完成规定的温室气体减排目标，在“限额－交易”（cap-and- trade ）体系下购买由管理者制定、分配（或拍卖）的减排配额，包括《京都议定书》中的分配额度（AAU）、欧盟排放贸易系统（EUETS）下的欧盟配额（EUAs）等，主要在附件一国家间进行。另一种是基于项目的碳交易，包括JI、CDM项目，其中，CDM项目主要在附件一国家（主要是发达国家）和非附件一国家（主要是发展中国家）之间进行。
2008年1月1日至2012年12月31日，欧盟气候交易所将交易范围扩展到欧洲以外的国家，CERs（CDM项目下的确认减排额度）允许在市场上自由交易。
三、中国的低碳经济政策演化
《京都议定书》从制定到生效的十多年，关于“生存排放”和“奢侈排放”的争论一直没有停止过。从人均排放角度看，到2030年左右，中国很可能达到世界平均水平。中国对全球气候变化的贡献呈现较快增加的趋势，未来20～30年内，中国必然会成为世界头号排放大国，而人均排放低的优势将逐渐丧失。因此我们在强调以消除贫困为主旨的生存权、发展权的同时，还必须内外兼修，对外争取更大的排放空间、技术和资金支持，对内扎扎实实地推进减排工作。
（一）中国碳政策经历了三个转变、四个阶段
1.三个转变。从1991年到2009年的19年间，中国在国际气候变化谈判中的立场稳中有变，比过去灵活、更合作，但坚持不承担量化减排的义务。第一，在对待三个灵活机制方面，尤其是清洁发展机制（CDM）方面，由过去的怀疑转变为现在的支持；第二，在资金和技术方面，由过去一味强调发达国家必须向发展中国家提供资金和技术援助，转向呼吁建立双赢的技术推广机制和互利技术合作；第三，从过去专注于《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》，转向对其他形式的国际气候合作机制持开放态度。
2.四个阶段。中国碳减排将经历从易到难的四个阶段：第一阶段——自愿承诺相对减排；第二阶段——有条件强制性相对减排；第三阶段——有条件自愿承诺绝对减排；第四阶段——强制性绝对减排。所谓自愿承诺相对减排是指中国按照自己选择的某种方式进行不具约束力的相对减排，逐步降低排放增加的速度，如逐步降低中国的单位GDP碳排放强度。第二步，随着国际压力的增加，可考虑在满足中国提出的一定条件（如资金、技术支持）下承担有约束力的相对减排。第三步，如果国际压力进一步增加，中国可以考虑在一定条件下进行不具约束力的绝对减排。最后，在中国发展到一定阶段后，加入到发达国家的有约束力的绝对减排行列。
（二）哥本哈根会议（COP15）中国立场明确
中国政府关于COP15的立场已经明确，力图争取未来较大的排放空间：第一，“共同但有区别的责任”原则。发达国家要对其历史排放和当前的高人均排放负责，发展中国家在发展经济、消除贫困的过程中，采取积极的适应和减缓气候变化的措施。第二，可持续发展原则。应当在可持续发展的框架下，统筹考虑经济发展、消除贫困、保护气候，实现发展和应对气候变化的双赢，确保发展中国家发展权的实现。第三，减缓、适应、技术转让和资金支持同举并重原则。减缓是一项相对长期、艰巨的任务，而适应则更为现实、紧迫，对发展中国家尤为重要。资金和技术是实现减缓和适应气候变化必不可少的手段，发达国家应切实兑现向发展中国家提供资金、技术转让和能力建设支持。
（三）减排政策由环保领域向其他领域延伸
中国的减排政策是以环保部门为主体建立起来的，20世纪70年代末以来，环保政策逐渐由“老三项”（排污收费、环境影响评价、环保设施与主体工程“三同时”）、“新五项”（城市环境综合整治定量考核制度、环境保护目标责任制、排污申报登记与排污许可证制度、污染集中控制制度、污染限期治理制度）向“环境经济新政”（绿色税收、环境收费、绿色资本市场、生态补偿、排污权交易市场、绿色贸易、绿色保险）延伸，其他部门的参与度不断加强，呈现如下特点：
1.投资补贴和消费补贴相结合。对投资者补贴的优点是可以调动投资者的积极性，增加生产能力，扩大产业规模，缺点是与企业生产经营状况无关，不能起到刺激更新技术、降低成本的作用。中国对地方小水电建设的投资即属于此类。对消费者进行补贴在中国新能源领域广泛采用。理论上，通过刺激消费达到扩大市场需求的效果，带动生产能力的扩大，但实践证明这一目标的实现具有很大的不确定性。中国在推广太阳能设备、微型风力发电设备、农村户用沼气池、高效率柴灶和其他生物质能技术试点示范中广泛采用。
2.税收优惠和税收强制相结合。由于大多数税种不进入生产成本（关税例外），因而税收优惠政策对鼓励企业改进生产制造技术，提高效率，降低成本没有直接的作用。此政策包括：减免关税、减免形成固定资产税，减免增值税和所得税等。强制性税收政策，尤其是高标准、高强度的收费政策，不仅能起到鼓励开发利用这类资源的作用，还能促进企业采用先进技术，提高技术水平的作用，是一种不可或缺的刺激措施。污染者付费原则等即属此类。
3.价格优惠政策。价格优惠是一项非常有效的激励措施，该措施涉及两个关键性问题，一是差价补贴的资金来源。中国和其他国家通常的办法是，政府、电力公司和用户共同承担，或全部由用户承担，如通过电费加价来筹集资金。二是价格优惠对象的选择标准问题。目前有两个特点：一是只就项目类型（如风力发电上网电价）制订优惠的政策，未覆盖所有可再生能源领域，二是层次较低，很多优惠政策未经过国务院和人大常委会的审议批准，仅为部委批准实施的计划。
（四）低碳经济试点工作即将展开
国家发改委正在研究制订《关于发展低碳经济的指导意见》，拟从我国国情和实际出发，开展低碳经济试点示范，试行碳排放强度考核制度，探索控制排放的体制机制，在特定区域或行业探索性地开展碳排放交易。
四、探索低碳经济的中国道路
1.建立应对气候变化的法律体系。从法律层面确立应对气候变化的地位，开展“应对气候变化法”的立法工作，在相关法规修订过程中，增加应对气候变化的有关条款，逐步制定、完善应对气候变化的法律体系。
2.改进碳排放统计体系。从对能源及排放结构的了解，到发现改进的机会，到确定目标和制定政策以及监督计划的实施，可靠的数据在每一个阶段都至关重要。中国应通过对现有统计体系进行改进、强化，加强收集碳排放数据，制定温室气体排放清单以及预测排放趋势的能力，这将有利于为2012年气候协议开展的行动进行测量、报告及核实。在条件合适时应进行全国温室气体源与汇普查工作，得出一个完整和准确的国家排放清单。中国目前为止向联合国气候变化框架公约（UNFCCC）提供的唯一一份国家排放清单报告是2000年提交的，引用的是1994年的数据，这是很不够的。
3.建立低碳经济示范区。一些城市已经在做，但主要是三方面力量在推动，一是地方政府，二是非政府组织（NGO），三是英国政府战略方案基金（SPF）气候变化项目。来自中央政府的力量不强，全国还没有一个统筹性的安排。建议统筹考虑资源、地质、经济结构、技术水平等，在“低碳经济特区”的框架下，进行低碳经济示范，促进低碳产业的发展，并鼓励能源生产和消费的高效模式以及有效的环保管理和执法，使之能成为更大规模低碳经济发展的试验基地。
4.开展积极有效的对外合作首先。探索与美、欧、日之间的领导人合作机制。建立领导人峰会、高层领导委员会、技术工作组三个层次的合作体系。其次，确定可通过公共资金支持促进其商业化技术转让的关键技术，促进关键技术转让。第三，确定可产生共享知识产权的战略领域，对处在商业化前期的低碳能源技术进行合作研发。第四，确定降低关税与非关税壁垒的环保产品和服务领域，简化优先技术的进出口程序。
收稿日期：2009－09－25
标签：碳排放论文; 低碳经济论文; 中国的能源状况与政策论文; 全球气候变化论文; 发展中国家论文; 国家经济论文; 环境保护论文; 经济学论文; 发达国家论文;