民主的绩效：基于四川民主创新的实绩考察，本文主要内容关键词为：民主论文,实绩论文,绩效论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262；D6 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2009)05-0031-10
民主是个亘古而长青的议题。尽管民主定义五彩纷呈，但其基本观念早已深入人心，其实践更是风靡全球。正如美国学者威亚尔达所言：“民主化正在成为一个全球现象。在从右的方面席卷了权威主义——法团主义政权、从左的方面冲击了马克思——列宁主义政权之后，民主现已成为唯一具有普遍正当性的政府形式。”①“20世纪是个民主经常失败的时代……但20世纪又是民主取得异乎寻常成功的时代，在它临近结束之际，已经进入了一个民主的凯旋时代。各种民主观念、制度和实践，它们的范围和影响已经遍及全世界，这使得本世纪成为人类民主史上最为光辉的时代。”②自党的十二大以来，中国政府就反复强调要持续推进民主政治建设。《中国的民主政治建设》白皮书更是暗示：“推进民主也是政绩，而且在某种意义上是一种更重要的政绩。”③至此，民主政治也就成为衡量执政质量或执政绩效的重要参数。然而，民主制度的持续发展有赖于民主绩效的充分发挥。更何况，“一个制度的好坏不可能仅靠抽象的理论来衡量。它是否在实践中产生了良好结果这一点必须成为我们据以判断的重要依据”④。因此结合四川民主创新的实绩，从“善”与“恶”的角度来检审民主的绩效，极具理论价值和现实意义。
一、民主之“善”与民主之“恶”
任何事物都不是绝对的，都有其两面性。民主也是如此，它既有积极的一面，也有消极的一面；既有善的一面，也有恶的一面。对此，著名政治学者俞可平在强调“民主是个好东西”的同时指出：“民主是个好东西，不是说民主什么都好。民主决不是十全十美的，它有许多内在的不足。”⑤历史中的民主从来都是一把“双刃剑”。
（一）民主之“善”：民主的正当性
在西方的民主学者看来，民主应被优先视为政治的善的概念，因为它至少在理论上提供了一种以公平和正义的方式调解价值和价值争议的政治和生活的方式。英国学者戴维·赫尔德强调：“民主是唯一的‘最高’或‘总体的’表述，它可以合法地限定现代的各种相互竞争的表述。”“把民主定义为政治的善，即按照‘自由和平等’ 的政治约束来定义‘美好生活’。……它为捍卫涉及一般事务的公共对话和决策过程提供了良好基础，并为它的发展提供了制度途径。”⑥联合国开发计划署指出：“民主是惟一的一种政治机制，它能够保证政治自由和公民自由以及参与权——以使民主统治本身成为一种善举。”“只有当对全体人民完全负责的治理体制建立起来、全体人民都能够参与影响其生活的讨论和决策时，世界各国才能够在促进人类发展方面大有作为。”⑦对此，联合国前秘书长科非·安南也强调说，“善治也许是消除贫困和促进发展惟一最重要的因素”⑧。从人类发展的角度看，“善治”本身即是一种民主治理机制，促进人类的发展要求治理无论在形式还是实质上都必须是民主的，即民享和民治的。从执政系统的角度而言，民主的优化作用更是不言而喻。不论政府的作为是大是小，民主本身总能作出宏大的创举：通过使人摆脱社会的各种束缚和控制，赋予其自由运用才智和创造力追求更美好生活的环境，推动社会长足发展。政治哲学家卡尔·波普尔强调，“我们所以是民主主义者，……是因为民主传统是我们所知道的弊病最少的传统”⑨。托克维尔也对民主赞不绝口：“民主并不给予人民以最精明能干的政府，但能提供最精明能干的政府往往不能创造出来的东西：使整个社会洋溢持久的积极性，具有充沛的活力，充满离开它就不能存在和不论环境如何不利都能创造出奇迹的精力。这就是民主的真正好处。”⑩“持久”、“充沛”、“奇迹”都是对民主的优化作用的最好诠释。就“善”的层面来说，民主毫无疑问具有众多的优点和好处。对此，科恩、达尔、亨廷顿等西方民主理论家都作了程度不同的探讨和思考。归纳起来，他们均是从民主的内在（自身原则）和外在（工具尺度）两个维度来论述民主的合理性。其中，民主的内在维度主要包括权利的回归性、组织的优化性、主体的责任性三个指标；外在维度则包括政治的合法性、政策的科学性、社会的发展性和冲突的调适性四个方面。正是这些光环诱使无数的民主主义者为之奋斗终生，牵引民主的理念成为人们追求的普世价值并成为我们今天检视民主发展程度与质量的基本指标。正是因为有这些合理性的存在，民主的发展才由涓涓细流汇成洪波巨浪，掀起世界波澜壮阔的民主化大浪。
（二）民主之“恶”：民主的风险性
尽管民主政治是人类追求的价值目标，但是如果我们对民主抱有过于浪漫的理想主义，既不符合民主的历史面目，也不符合民主的本质。这是因为，无论是作为价值的民主，还是作为政治技术的民主，都不是完美的，都是有缺陷的，甚至都可能导致民主的失败。在西方，对民主的批判与民主一样源远流长。早期的民主概念充满了愚昧、混乱、低下的内涵，并非一个褒义词。据拉菲尔·雪利考证，“民主”一词可能是雅典政治的那些批评者所造(11)。美国法学家孙斯坦说道：“民主遭遇失败是非常普遍的事情。”(12)民主思想家熊彼特也坦然地指出：“再也没有比罗列一份给人印象深刻的民主方法的失败事例的清单更容易的事了。”(13)自由主义大师哈耶克更是罗列了民主政治的四大罪状：“腐败、无法律、软弱和不民主。”(14)民主所具有的这些自身难以克服的难题，使民主政治在运作中含有内在的风险。一是民主导致多数暴政。哈耶克认为，“多数意志的强行实施所具有的强制品格、垄断品格以及排他品格，完全摧毁了其内在的种种自我纠错的力量”(15)，长此以往，民主就会走向自己的反面——成为暴政。法国思想家古斯塔夫·勒庞也曾这样说过：“民主的暴政所导致的无政府状态、独裁、扩张以及最终独立的丧失，不只是在古希腊才会发生。个人的暴政常常产生于集体的暴政。”(16)这是因为大众易被操纵(17)，从而形成多数人的暴政。二是民主引发内在冲突。民主本身存在一个悖论：民主需要冲突，但不能太多；竞争是必要的，但必须在严格限定和一致接受的范围内。分歧必须通过认同来节制(18)。杜兰指出：“民主政治——在此系指由百姓治理的政府——与寡头政治同样危险，因为它是斗争中以穷人在权力上暂时战胜有钱人的胜利为基础，必然导致自杀性的混乱。”(19)“自杀性的混乱”正是冲突的明显表征。三是民主趋于低度效能。就字面意义而言，民主意味着“由人民进行统治”，或至少得到被统治者同意的统治。所有人都想拥有只有通过他们的同意方可统治和让他们的统治者下台的权利。当选者总想迎合大众而使政治运作常归于低效。“事实上，民主需要同意。同意需要合法性。合法性需要有效率的运作。但是，效率可能因为同意而被牺牲。当选的领导人，将总是不愿意去追求不受欢迎的政策，不管这些政策是多么明智，还是多么必要。”(20)总之，没有任何一个严肃的评论家会认为，我们任何一项制度都完全是民主的；或者认为，纯粹的民主是可能或者是可行的。事实上，纯粹的民主既可能放纵国家权力，又容易侵犯个人权利，这不但是思想史发展的结论，同时也为历史上曾经出现的民主失败所证实(21)。
二、基于四川民主创新的实绩考察
我党自十二大以来，始终把发展基层民主作为一项重大任务来部署和落实。经过二十几年的摸索，基层民主政治建设迄今在全国各地得到了蓬勃发展。被誉为“中国基层民主试验田”(22)的四川，更是走在了时代的最前沿，其所自创的干部任用选拔、集体决策、民主评议等制度先后被中央认可并推而广之。作为这些制度具体表现的公推公（直）选、党代会常任制等民主的新型形式，让民众现实地享受到了政治参与带来的积极效用，党和政府的执政能力得到了显著提升。然而，或者是因为缺乏相应的配套机制、或者是因为制度本身的不完善，抑或是经济文化的不够发达，民主创新制度并没有完全达到人民所期望的目标，甚至还带来了一系列的消极效用。
（一）四川民主创新的积极效用
1、公民政治权利的回归。现代社会，民主的实质是体现多数人的意志，民众权利实现得越充分，民主化的程度就越高，党和政府执政的有效性就越大。作为与公民切身利益密切相关的民主实践是公民直接运用民主权利实现自治的过程，更加要求民主权利的行使得到充分保障，实现公民权利的回归。党员是党的主人，是党内生活的主体。党员民主权利的实现程度，是党内民主建设成效的重要标志。充分保障党员权利对于党内民主建设和提高执政有效性无疑具有基础性作用。四川的一系列党内民主创新实践正是对党员权利保障的典范展现。以成都和雅安为例。通过基层党组织书记公推直选，成都市解决了基层党组织书记的权力来源问题，重塑了普通党员群众的选举权与被选举权。数据显示，自2003年新都区木兰镇党委书记的公推直选开始截至2006年，成都郊区所有乡镇领导干部均实现了公推直选，基层党组织书记的产生方式实现了合法性的彻底扭转。党员群众对其的称呼由“你们的书记”改为“我们的书记”，即是对公推直选效果的最佳肯定。通过推行党代会常任制(23)的试点，雅安市给予党代表和党员民主权利以制度保障。雨城区第二届党代表大会通过的《中共雅安市雨城区代表大会工作办法》，明确规定了代表评议、联系群众、学习培训、考核、报告、述职等各种制度和程序，以党内文件的形式保障党员和党代表的选举权、知情权、参与权、监督权以及党代表的调查权、审议权、评议权、咨询权、决策权，使党员权利的行使规范化、制度化，充分实现了公民政治权利的回归(24)。
2、政党组织结构的优化。在我国，政党属于传统的金字塔型组织，这种组织形式存在着严重的弊病：党内活力不足，党员的政治热情和执政党意识乃至对党的认同感、归属感都因党员权利的虚置而弱化和淡化，党组织的凝聚力、竞争力不断下降。不改革这种状况就难以提升党的执政能力。四川基层民主政治建设的一系列制度创新，正是对这些要求的照应，客观上增强了党组织在基层的感召力、凝聚力和战斗力。据四川省委组织部的调查数据显示：1998至1999年四川公选产生干部2193名，其中93.3%是中共党员，70%是继任干部或后备干部；平均年龄41岁，其中党政正职年龄平均38.9岁，分别比公选前下降了4.3岁和5岁；95%的人学历在高中和中专以上，其中大专以上学历占80%，同比上升近50%(25)。据跟踪调查发现，雅安市进行的党代会常任制试点，引入了参与机制、责任机制和制衡机制，使党代会的构成得以改善，实现了党员队伍的多元化和代表的广泛性，党代表的基本素质有较大提高，党组织的竞争力从整体上得到增强。成都市通过2003年底以来公推直选镇党委书记、差额直选村（社区）党支部书记、民主测评党政领导干部、“三会”开放以及党代表述职评议等一系列基层民主制度的创新探索，使得全市的党员发展、党员队伍结构与全省相比，在性别、学历和职业构成上更趋于合理，党组织结构得到优化和提升。数据显示：2005年成都市女性党员占23.52%、明显高于全省的17.98%；高中以上学历占52.70%，高于全省的45.89%；管理人员和专业技术人员占19.8%，高于全省的15.81%。事实上，基层民主的制度创新冲破了党内民主被压制的传统格局，党员权利在四川得到了充分保障，整个四川正营造着浓烈的民主氛围。
3、领导责任意识的增强。世界各国议会联盟把“责任”看作是民主的核心原则和概念(26)。英国政治学者安德鲁·海伍德认为，责任表示的是“回应或答理”(27)。事实上，作为民主核心原则的人民主权原则，要求政府因其权力源于人民的授予而必须对人民负责。因而，“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在”(28)。“责任性”理应成为评价民主治理的基本指标。现有的制度设计中有无责任机制、其运作的成效如何，将极大地影响民主运行的成效和政党执政的效果。四川基层民主制度的实践有力地践行了民众的问责性与政府的回应性。就民众的问责而言，四川通过采取直接选举（公推直选）、平等选举（一人一票）、竞争性选举（差额选举）等新举措，引入质询、调查、不信任投票、弹劾、罢免等一系列民主机制，确立了人民群众的评判主体地位，赋予民众问责的权利、手段与渠道，使民众的问责真正有了制度的保障而能落到实处。通过民众问责制度的建设与创新，干部再也不能无视民众要求。昔日的那种“唯上、唯书、不唯实”的价值偏向得以扭转，以群众满意为价值向度、对上负责与对下负责有机结合的工作机制和责任机制开始形成。发展经济学也认为，基层民主确实会增加地方政府对选民的回应(29)。Kennedy、Scott和Yao对陕西的一项研究也发现，和政府指定候选人的选举相比，更有竞争性的选举——即候选人由村民提名的选举——产生的村干部……对村民更负责任(30)。四川基层民主创新绩效的调查结果更是证明，四川基层民主机制的不断推陈出新，已经使相关领导的责任意识、回应意识和压力意识明显增强，很多干部已经变“要我干”为“我要干”；因为不干好不仅无法向领导交代，更无法向群众交代。这恰好印证了赵树凯研究员的判断，“真正选出来的人在工作当中，从实际情况来看是比较认真的，也是比较负责的”(31)。
4、民众政治认同的强化。“历史和现实反复证明，任何政党的兴衰存亡，归根结底取决于它在推动历史前进中的作用，取决于人民群众对这种作用的认可程度。”(32)缺乏民众的政治认同，任何政党和政府的存在都不能长久。因而，持续地影响公民并使之形成有利于自己的政治认同，在任何时候都是执政者的重要课题。而在此方面，民主无疑具有重要作用，它能促成民众养成现实的政治认同。四川基层民主的创新实践就充分实现了民主政治强化民众政治认同的重大任务。党代会常任制的施行使得长期被搁置的党员被选举权落到了实处，激发了党员对党组织的归属感和认同感；公推公选（直选）、民主评议等民主实践方式的运行，增强了党员参与的政治热情(33)，既坚定了民众的政治期待，又强化了民众的政治认同，使得民众对党和政府的政治信任得以极大地增强。遂宁的民主实践调查显示(34)：绝大多数被调查者对农村能否实现民主以及民主与现行体制是否相适应持乐观态度。坚信在农村基层能真正实现民主和实现的可能性较大的占被调查者的77.47%；认为目前农村基层民主与经济发展状况“相适应”的占49.29%，认为与现行体制“基本相适应”的高达51.37%。这些数据表明，遂宁的这些民主实践极大地坚定了民众对社会主义民主政治的信心和期待，一定程度上强化了民众对党和政府的政治认同。2007年7月3日至9日，成都市举行的民主评议乡镇党委书记的结果显示，全市220名乡镇党委书记，民众满意率在90%以上的高达180名，占总数的85.9%；民众满意率在80%-90%的有25名，占总数的11.8%；民众满意率在70%-80%的有5名，占2.4%；满意率低于70%的只有2名，仅占总数的0.9%。总之，整个四川基层民主政治制度的实践，都在客观上实现了民众政治认同的强化、党和政府执政的合法性和有效性的提升。
5、政策运作系统的有效。广泛的民主参与是确保决策正当性的最终依据。随着民主制度的建设和民主程序的普及，越来越多的政策的出炉都不再取决于少数官员，而是必须通过民意咨询、问卷调查、听证会乃至政策辩论才能最终决定。正是如此，“人民判断一个政策是否具有正当性，往往会看受到政策影响的相关人是否参与决策过程而定，这是其他政体无法比拟的”(35)。通过赋权、创制、搭台的诸多民主的制度性建设，四川基层民主实践促进了决策的科学性和有效性。从党代表常任制试点的雅安来看，自试点以来，党代表在执政活动中作用增大，扭转了以前简单的吃饭——举手——投票的一次性动作，决策前要进行详细的调研并提出有价值的议案，决策后要及时宣传决策的内容并督促当地党组织和政府贯彻执行。这样，既提高了党员代表参政的积极性，又增加了决策的科学性，有助于提高党的决策的民主性和权威性，使党的决策在广大党员和群众中具有强烈的影响力和号召力，更容易得到贯彻执行，进而提高了执政的有效性。2005年荥经县党代表对2004年的5件议案和56件建议、意见和批评的办理情况进行了测评，结果显示党代表对此的满意率达91.67%。对县委、县纪委班子及其委员所作的测评显示，党代表的满意率高达98.6%、93.1%。雨城区党代表对113件提案和意见、建议办理的满意率达100%(36)。如此高的满意度证明了党和政府的执政有效性得到了大大提升。成都民主实践中的开放“三会”、“三联系”以及“民主评议”活动，也让普通群众有机会参与决策；同时，又让政府更加了解民意，决策更加符合民意要求(37)。所有这些都证明，民主活动的推行推进了政策运作系统的有效运转。
6、社会发展能力的提高。四川基层民主政治的实践在实现经济社会的发展和公共服务能力的提升上成绩卓越。党代表常任制的施行，促使党代表真正成为了党员群众和执政机关之间的桥梁和纽带，使社情民意、群众之所急所难能迅速为执政机关知晓和解决。如2004年，眉山市通过建立“三联系”制度，全市党代表共联系党员群众343名，帮助解决群众生产生活中的具体困难问题672个，协调发展资金234.67万元，落实发展项目471个。通过党代表的努力，当地经济社会获得了迅速的发展。乡镇党委班子公推直选，铲除了乡镇领导干部任用上的腐败土壤，解决了权责利的均衡问题，即遵循“权力来源于哪里，就向哪里负责”的权责路径，调整权力来源方向以促使乡镇领导更加关注党员群众的要求，实现了领导干部对上与对下负责的结合。正是由于权力来源的变化，民选的乡镇领导普遍感到自己身上的责任更重、压力更大，想方设法把工作重心转移到为民办实事和带领群众致富奔小康上来。在调查中，党员群众普遍反映，直选出来的干部更加关注民情、关注民生、关心群众切身利益，决策更加民主科学，行为更加自律谨慎，公共事务的治理效率因此而明显提升。对此，遂宁市步云乡前乡长谭晓秋表示，自己是被选举上任的，在选举中村民对自己投了支持票，因此上台后时刻不敢忘了选民，不敢欺骗选民，不敢忘了对选民的承诺。正是由于这种压力自觉地变为持续工作的动力，农村各项事业得到了迅速的发展，党和政府的执政活动也因此而成效显著。直选的乡镇，很快找到了经济发展的新路子，实现了产业结构的调整和基础设施的改善(38)。基层民主的创新，已不单单是推动了农村经济的发展，更是带动了整个农村社会发展能力的迅速提升。国务院赵树凯研究员对此总结道：“我们可以肯定地说，民主政治可以为经济持续稳定的健康发展提供基础性保障，可以直接地促进社会和谐。这已经被中国农村的基层民主实践所证明。民主政治对于社会进步与和谐，是一个关键的影响因素，它是协调权利关系、实现社会和谐的基本途径。”(39)
（二）四川民主创新的消极效用
1、制度缺陷下的民主专制。民主的多数统治往往威胁着个人权利，造成对少数人的暴政而使自己陷于危险境地。然而，单一的民主制度的创设和运行，更可能使这种民主的专制暴露无遗。在四川的民主制度创新实践中，新都的所谓“书记提名组阁制”就备受关注。在广泛推行“公推直选”乡镇党委书记的基础上，乡镇党委书记提名推荐党委领导班子成员、人大常委会、政府、政协以及群众团体的主要负责人，然后交上一级党委审批；若没有原则性的问题，基本上都同意。如此一来，只要经过程序选出乡镇党委书记后，其书记的权力就会无限膨胀，在其内部系统运作中就形成了事实上的绝对权威。我们的调查证实了这一判断，包括乡镇长在内的大多数成员都依附于书记，向他负责，其工作职责也服从于书记个人的整体安排和具体考量。这种做法事实上违背了现行的相关条例、法律和章程，严重弱化了包括乡镇长以及其他成员的职权，削减着乡镇人大、政府、人民团体等机构的权力。由于没有相应的民主监督制度的配套，书记的权力在运行过程中没有必要的约束机制，他只会迎合下一轮的选票。这种制度设计上的缺陷必然导致权力的滥用，民主的专制似乎不可避免。由此观之，此种类型的新型民主制度势必走向民主的反面——民主专制，即“51%的暴政”。
2、竞争角逐下的矛盾冲突。就其基本性质而言，民主是一种为权力而竞争的制度化体制。没有竞争和冲突，就没有民主政治。而任何认可政治冲突的国家都冒着这样的风险：社会变得如此紧张、充满矛盾和冲突，以至于社会的和平和政治的稳定都将陷于危境。事实上，矛盾和冲突在民主制度创新中是或明或暗地广泛存在着。对此，有学者颇有感触地说道：“从步云直选到巴中等地党委书记公推公选到雅安党代会常任制的推行，直至新都经验全省范围内推广，四川不缺少制度创新。这种渐进式改革最大的好处是可以有选择地避开一时无法解决的矛盾，选择执政党和政府能够承受的路径进行，但最大的不足，又恰恰是因为对一些尖锐矛盾有所回避，使得改革在局部停滞不前。”(40)其“尖锐矛盾有所回避”无疑会酝酿更深层次的矛盾和冲突，成为社会不稳定的根源。这种应急式的民主无意于根本问题的解决。据2003年遂宁市统计，在选举领域，该市受宗族势力、黑恶势力干扰明显或较明显的村占10%左右。问卷调查中，有20.45%的人认为，在推进农村基层民主过程中，宗族势力、黑恶势力等与农民群众的利益冲突集中在“选举权”上。同时，宗族势力、黑恶势力还借选举之机对乡镇政权进行渗透，在一些民主的选举、决策、监督、管理中，甚至导致恶性的刑事案件发生。据四川省2000年的调查(41)，当时村两委关系不协调的村仅占5%左右。而3年后对遂宁市的调查显示，约有29.5%的村两委关系不协调。近年来因两委利益冲突引发的恶性案件或群体性事件时有发生。极端的例子如四川省宜宾市珙县珙泉镇下坝村村委会主任胡明军，为摆脱村党支部对村级财务收支的管理与监督，达到侵占集体资产的目的，竟雇凶杀害村党支部书记周加富。这类典型案例在全国是屡见不鲜(42)。
3、同意掣肘下的低度效能。政治学理论普遍认为，民主政治并不能保证产生最好、最有效率的决策，也不必然带来令人满意的结果。“许多人以为民主程序既然是目前最合理的程序，那么根据民主程序所得到的结果应该也是最好的结果。譬如，在普选制度及自由竞争之下，我们期待选出一个最孚众望、最有才干的领袖，但我们几乎注定会失望的。”(43)据调查(44)，2005年遂宁船山区光明村公推直选党支部书记，由于光明村有一条高速公路的阻隔，使得村民们出行很不方便，因此，村民们急切需要解决这一难题。在公选时，年仅23岁的退伍军人李健迎合了村民们的愿望，许诺“如若他当选，将在溪河上架一座桥”，结果当选了。而仅凭他的能力和巨大的资金需求缺口，他是不可能兑现诺言的。事实上正是如此。我们调查发现，村民们对此很不满意。乡镇党委书记的选拔任用中，由于缺乏一套严密科学而又切实可行的程序设计，因此很难选出德才兼备的干部来。从新都区公推直选木兰镇党委书记的过程可以看出，从2003年11月26日，由新都区委组织部开始向上级党委呈报公推直选木兰镇党委书记的请示，到12月7日产生全国第一位公推直选书记，历时12天。从整个过程来看，只用12天的时间就完成如此复杂的程序，能否保证选出一位好书记是困难的。从调查中所接触到的一些其他乡镇的参选者反映的意见看，也确实存在着这样的问题：比如外地的候选人很难用两天时间就摸清当地的基本情况并提出科学合理又切实可行的施政方案；又比如在选举的过程中，没有候选人之间的竞选和辩论，普通党员群众对候选人的选择实际上是通过候选人的就职演讲来确定的。事实上，单凭一个演讲并不能把最适合的人选出来。从眉山市党代会常任制试点运行工作情况看，常任制代表数量偏多，耗费较大，效能低下(45)。就决策而言，以公民亲自参与决策为基础的直接民主，只能导致效率低下、成本高昂和权威贬值的政治后果。而民主如果要求每个人都平等地、全心全意地参与政治事务，又势必造成政治肥大症，导致社会生活结构的失衡(46)。由于民主政治不能保证产生良好的政治领袖与公共政策，许多人对民主感到失望。
4、程序锁链下的伴生成本。民主的实现，往往需要复杂的程序，动用大量的人力、物力和财力。近年来，我们在对四川省成都、遂宁、南充、巴中等地进行公推直选乡镇党委书记试点的调研过程中，发现这一选举过程不同程度地导致了成本增加和经费紧张的问题。以平昌公推直选乡镇党委领导班子为例，按照试点实施意见，一次选举的完成要经过公开宣传、公开报名、资格审查、公推候选人、召开党员大会直选等诸多环节。9个乡镇有2901名正式党员参加了党员大会选举，平均每个乡镇的参会正式党员为322人，同时，在此之前的推荐会由全体党员和部分群众代表（不超过参会党员人数的30%）组成，如此一来，两次会的参会人数约为1000人次，这样耗时废财。据调查，平昌县在进行乡镇党委班子公推直选时，县财政拨付每个试点乡镇2万元作为选举经费，各乡镇自己还要再筹集一些经费。一次乡镇的直选大约要花费4万元经费(47)。这对于经济发展水平低下、负债难以还清的欠发达地区的乡镇来讲，似乎难以支撑民主制度创新所具有的合法性。最近我们在遂宁的一个乡村调查时了解到，一个村支部书记公选也要花费5000元左右(48)。从整个四川的调查发现，由于各种民主制度的有效运行都需要一定的人数比例，因此，很多的选举活动或评议活动为了保证参选率或到会率，一般都要给到场者5到10元不等的经济补助。加上人力资源的浪费，民主所伴生的有形和无形成本就显得更为巨大。萨斯认为：“公共部门提供的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高35%-95%。”(49)在实现民主政治建设中，为了单方面追求绩效，不按照成本—效益的量化标准分析，加大了民主制度创新所带来的机会成本和边际成本。
总之，作为一种程序，民主绩效的基本标准需要通过“程序可能产生的结果的正义性”来检查，无论是罗尔斯还是哈贝马斯，他们都相信多数统治的合法性力量来自于“不完美”但“纯粹”的程序合理性(50)。正如达尔指出的那样，“即使你相信民主程序是正义的，你还是可能会合情合理地声称，一个完全由民主程序决定的决策有时可能在实质上是非正义的”(51)。在基层民主政治的发展中，缺乏整体联动的任何单一举措，更可能带来一定的负面效用和消极影响。
三、民主的前景：民主运转的策略
1、发展民主，必须解决好不同群体之间的利益冲突。推动民主制度发展的诱因多种多样，学界对此的争论也持久而热烈。国家民主优先论者主张民主的国家建构性，认为，在中国，民主只能由国家建构，走自上而下的道路(52)。离开上层国家机构民主的发展，基层民主势必因受到国家的嵌入而流于形式。美国学者穆迪在以所谓儒家思想的统治模式研究东亚地区自上而下的民主发展时就说，在东亚地区，“那里有着对民主的社会需求，但民主来自上层的推动。公民社会和草根阶层自下而上的活动仍然是很弱的”(53)。对国家的上层推动之于民主发展的重要意义，亨廷顿也强调：“民主国家不是由肇因建立起来的，而是由肇端创设的。政治领袖……必须采取行动。”“在第三波中，创造民主的条件必须存在，但是只有政治领袖愿意冒民主的风险时，民主才可能出现。”(54)穆迪的这种“民主来自上层的推动”和亨廷顿的领袖创造民主的观念实际上就是强调民主的国家建构性。此种情况下的民主即为“建构——顺应型民主”。与之相对应，有学者持相反的观点，主张中国的民主应当走自下而上的道路，强调民主的利益诱因和民众的需求程度；认为决定能不能推行民主的根本因素不是别的而是利益；认为民主不能凭空建构，仅凭纯粹意识就能产生，只能是人们基于维护自己利益的政治诉求自下而上地产生。民主一旦抽去了利益基础，不但没有任何意义，还会发生扭曲和变形。因为，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”(55)。只有在民众基于利益的诉求有着强烈的民主愿望或潜在的民主需求，在国家感到依靠原有的治理模式执政成本过大时，民主的治理形式才会应运而生。这种“需求——回应型民主”的充分发展是国家走上民主化道路的必然环节，有着民主本源性的价值意义。中国基层民主的生成和发展并不完全是外力推动的结果，而是赤裸裸的利益之争引发的产物，参与其中的人们并没有什么“崇高的理想”或“高尚的目标”(56)。由此可见，利益冲突是当代中国基层民主生成并影响其发展程度的主要诱因。未来中国基层民主要实现持续性的发展，必须妥善解决民主发展中的利益冲突，实现不同群体之间的利益平衡。
2、发展民主，必须建立起完善的法治规章机制。民主政治的负面效用和历史证明，民主之所以失败，并不是实践中民主不足，而是民主过剩，民主权力没有得到有效的控制。因为民主的过剩会引起统治的危机，故而“民主在很大程度上需要节制”(57)。节制的方法多种多样，而法治毫无疑问是最有效的手段。西方政治文明发展所证实的，“民主涉及权力的归属，法治涉及对权力的限制”(58)。法治的制度安排以其限制国家权力、保障个人人权的卓越价值可以补救民主制度的种种弊病：一方面，通过法治限制权力，使权力健康运行，解决了民主无法解决的自身腐败问题；另一方面，通过确认一些即使是多数亦不能侵犯的权利，法治解决了民主可能对人权造成的危害。正是因为法治实现了对民主权力的限制和对个人权利的保障，从而使法治成为西方政治制度中与民主制度一样不可或缺的一足，为西方的宪政民主制度提供了重要的维度(59)。在现代社会，民主和法治更是唇齿相依，法治之于民主异常重要。缺失了法治的约束，民主必将脆弱不堪，甚至归于失败。为了磨合人们政治意识上重民主、轻法治的倾向，哈耶克曾建议使用“demoarchy”来替代“democracy”(60)。在他看来，前者具备了“民主”加“法治”的意义，从而完整地表达了宪政民主的真谛。现实中国基层民主政治建设尚未提上法治的日程，基层民主政治建设的创新及实践更多依靠的是政策文件，因而在取得绩效的同时也常常失范，潜伏着危机。为此，未来中国的基层民主政治要长效发展，必须着力构建完善的法治规章机制，运用法治的武器来规范民主、约束民主乃至防范民主，使之不至于蜕变为压制自由的政治工具，为民主保驾护航。
3、发展民主，必须注意模铸适合于中国的浓厚民主文化。民主文化对民主政治的生成和发展至关重要。如果公民和领导人对民主的观念、价值和实践给予强有力的支持，并将这些信念和倾向代代相传，融入到国家的文化中去，生成一种民主的政治文化，民主制度有这种文化上的长期支持，其发展前景就比较好。对此，政治文化大师阿尔蒙德深有体会：“一个稳定的和有效率的民主政府，不光是依靠政府结构和政治结构：它依赖人民所具有的对政治过程的取向——即政治文化。除非政治文化能够支撑民主系统，否则，这种系统获得成功的机会将是渺茫。”(61)“民主的信息和政治文化”因而是民主的关键性条件，能够为民众忠于民主程序提供充分的情感和认知支持。学者达尔在《民主的巩固》中认为，所有的政治体制（包括民主体制在内）迟早都要面临严重危机，牢固的民主文化将有助于民主国家渡过危机，因此，民主的巩固不仅涉及到体制、程序，更重要的是需要强固的民主文化来巩固民主(62)。民主文化越浓烈的地方，民主政治的生成和发展就越迅速、持久和深入。在中国的基层，随着民主知识的宣传动员和民主技术的践行训练，民众已从一系列的民主形式中慢慢地将民主内化为自己的生活习惯和行为取向，民主文化氛围越来越浓厚，对基层民主政治的发展起了重大的推动。四川的基层民主创新实践印证了经济是否发达不是搞不搞民主的决定性因素，但民主文化的发达程度却至关重要。调查证明，民主势头浩浩荡荡，民主意识和民主文化特别浓烈的地方，民主政治的发展势头就普遍较好，不仅生根发芽，还不断推陈出新。通过一连串的社会化机制，民主在这些地方已被广为接受；而民主文化相对薄弱的地方，民主政治的发展状况就不太乐观，给民主政治的实践造成巨大障碍。为此，未来中国基层民主政治建设还必须着力模铸一种有助于推进民主的文化。毕竟，“民主的可持续性意味着通过教育及其可以支配的一切手段来培养和加强一种民主的文化”(63)。
总之，民主机制的优化和完善是一个渐进的历史过程。在现代世界，除了民主之外的其他政府制度都不具有民主所享有的正当性。无疑民主以及民主所包含的政治自由与基本人权已成为了一种普遍愿望。政治舆论调查表明，在不同的国家，有80%、85%或者90%的人口喜欢民主，民主如今是惟一在全球范围内具有正当性的政府形式(64)，民主化也已成为“一项全球性的运动”(65)而被全世界的人们所青睐。但是，民主本身所具有的消极效用和民主的地方性使得民主需要不断地改进，而这一改进的过程永无止境。任何推行民主的国家，都必须正视民主的绩效，根据本国的国情不断予以完善；推进作为价值和技术的民主的完美契合。同样，中国也不能例外。
收稿日期：2009-02-27
注释：
①［美］霍华德·威亚尔达：《民主与民主化比较研究》，北京大学出版社2004年版，“前言”第1页。
②［美］罗伯特·达尔：《论民主》，商务印书馆1999年版，第153页。
③《推进民主也是政绩》，《领导决策信息》2005年第42期。
④［美］克里斯托弗·沃尔夫：《司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁？》，中国政法大学出版社2004年版，第123页。
⑤俞可平：《民主是个好东西》，《民主》2007年第1期。
⑥［英］戴维·赫尔德：《民主的模式》，中央编译出版社2004年版，第376-377页。
⑦⑧联合国开发计划署：《2002年人类发展报告：在碎裂的世界中深化民主》，中国财政经济出版社2002年版，第3、41页。·
⑨［奥地利］卡尔·波普尔：《猜想与反驳：科学知识的增长》，上海译文出版社1986年版，第500页。
⑩［法］托克维尔：《论美国的民主》（上），商务印书馆1997年版，第280页。
(11)See Raphael Sealey,A History of the Greek City States ca.700-338 B.C.,Berkeley:University of California Press,1976,p.159,p.301.
(12)［美］孙斯坦：《自由市场与社会正义》，中国政法大学出版社2001年版，第439页。
(13)［美］熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，商务印书馆1999年版，第421页。
(14)转引自［美］霍伊《自由主义政治哲学：哈耶克的政治思想》，生活·读书·新知三联书店1992年版，第172页。
(15)［英］哈耶克：《自由秩序原理》（上），生活·读书·新知三联书店1997年版，第135页。
(16)Gustave Le Bon,The Psychology of Revolution,New York:G.P.Putnam's & Sons,p.326.
(17)Robert Michels,Political Parties,A Sociological Study of the Oligarchic Tendencies of Modern Democracy,the Fress Press,1962.
(18)(20)［美］拉里·戴蒙德：《民主政治的三个悖论》，载刘军宁《民主与民主化》，商务印书馆1999年版，第122、123-124页。
(19)［美］威尔·杜兰：《世界文明史》，东方出版社1998年版，第391页。
(21)参见佟德志《在民主与法治之间》，人民出版社2006年版，第139页。
(22)2005年6月9日，香港《大公报》发表文章指出，“在四川激活的一连串党内改革试点，……使四川在一定意义上成为了中共党内改革的‘试验田’”。2005年9月15日，《南方周末》也发表《四川：中国基层民主试验田？》的署名文章。此后不久，四川被誉为“中国基层民主试验田”的说法就不胫而走。
(23)2002年9月以来，党代会常任制正式在四川雅安荥经和雨城两区开始试点，逐步实行党代会年会制、党代表直选制。2003年4月，四川省委组织部专门出台《关于市、县（市区）党代表大会常任制的试行意见》，将党代会常任制推广至全省。
(24)内部资料，《中国共产党雅安市雨城区第二届代表大会第四次会议资料汇编》（2006年）。
(25)李惠斌，薛晓源：《中国调查报告：社会经济关系的新变化与执政党建设》，社会科学文献出版社2003年版。
(26)联合国开发计划署：《2002年人类发展报告：在碎裂的世界中深化民主》，中国财政经济出版社2002年版，第45页。
(27)［英］安德鲁·海伍德：《政治学核心概念》，天津人民出版社2008年版，第181页。
(28)［美］乔·萨托利：《民主新论》，东方出版社1993年版，第38页。
(29)Foster,Andrew & Mark Rosenzweg.Democratization、Decentralization and the Distribution of Local Public Goods in a Poor Rural Economy,Mimeo:Brown University,2001.
(30)Kennedy John,Scott Rozelle & Yao jiang-shi,"Elected Leaders and Collective Land:Farmers 'Evaluation of Village Leaders' Performance in Rural China",Journal of Chinese Political Science,2004,9(1).
(31)李凡：《中国基层民主发展报告2004》，知识产权出版社2005年版，第335页。
(32)胡锦涛：《在新时期保持共产党员先进性专题报告会上的讲话》，新华网http://news.xinhuanet.com/newcenter，2005年1月15日。
(33)2004年平昌县9个乡镇试行直选，参加选举的正式党员（3954名）高达党员总数（3606名）的91.19%；外出务工党员125名，回乡参加选举的就有116名。
(34)李惠斌、薛晓源：《中国调查报告：社会经济关系的新变化与执政党建设》，社会科学文献出版社2003年版，第166页。
(35)江宜桦：《自由民主的理路》，新星出版社2006年版，第44页。
(36)《中共荥经县委关于县十一届三次党代会的情况报告》，2005年2月2日。《中国共产党雨城区第二届代表大会第四次会议资料汇编》，2006年，第137页。
(37)成都市组织部2006年的统计显示，全市共开放“三会”609次，提出意见建议1319条，采纳634条；全市举行的“三联系”活动，共联系党员3.2万名，群众22.9万名，收集意见2.7万条，协助解决困难问题7000余件次。2007年“民主评议”活动，全市共发放征求意见表、调查问卷10万余份，共收集意见11114条；民主评议大会上，1254名党员、群众代表提出质询1561件，形成了2460件整改措施。
(38)以巴中市平昌县为例。灵山乡经直选产生的党委班子上任一两年内，就支付了拖欠的教师工资18万元、民工工程款2.5万元，组织群众整治病害塘11口，配套水渠5000米，缓解了两个旱山村2100人的缺水问题，修建村道公路8公里、社道公路61公里，完成5所村小学危房改造，新建小学1所。另外还在该乡发展了生猪养殖业作为特色产业，使该乡农民人均收入显著提高。整个平昌县9个公推直选试点乡镇，自直选以来短短两年内在修公路、搞流通、送技术等方面为民办实事就达500多件，平昌经济因此而受惠。参见王长江《党内民主制度创新》，中央编译出版社2007年版，第44页。
(39)赵树凯：《发展基层民主促进社会和谐》，载李凡主编《中国基层民主发展报告2006-2007》，知识产权出版社2007年版，第216页。
(40)转引自于津涛《新都直选党委书记，经验拟在高层面部署》，《瞭望东方周刊》2005年11月9日。
(41)中共四川省委组织部课题组：《推进农村基层民主过程中的利益冲突与协调问题研究》，《马克思主义与现实》2003年第2期。
(42)据报道，河北省农民周长顺抱怨村级选举不公平，几天后，周长顺本人及60岁的妻子和儿媳惨遭杀害。周长顺不到3岁的孙子后来因遭斧砍死在医院里。而在河北省另一座村镇——九州镇，李爱国的兄弟2007年曾因协助罢免了该村的腐败村长而惨遭谋杀。新疆政府网站的一篇评论说：“暴力行为不断增加，谋杀案发案量也在不断上升，其起因是村级选举。”（《中国村级选举制度有待完善》，《参考消息》2009年3月15日第8版。）
(43)江宜桦：《自由民主的理路》，新星出版社2006年版，第45页。
(44)据李俊在遂宁船山区的访谈，编号：SuiN-C-20090315-2。
(45)2006年，眉山市人代会代表建议、批评和意见87件，政协提案96件，党代会提案17件。三次党代会，党代表提出提案、意见和建议共54件（参见任中平《四川省基层民主政治建设制度创新的实践与思考》，《社会主义研究》2007年第4期）。
(46)毛寿龙：《卢梭、雅各宾派与民主的歧变》，载《市场逻辑与国家观念》，生活·读书·新知三联书店1995年版，第139页。
(47)任中平：《四川省基层民主政治建设制度创新的实践与思考》，《社会主义研究》2007年第4期。
(48)据李俊在遂宁船山区的访谈，编号：SuiN-C-20090315-3。
(49)转引自［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第59页。
(50)［德］哈贝马斯：《后民族结构》，上海人民出版社2002年版，第246页。
(51)Robert Dahl,A Preface to Economic Democracy,Cambridge:Polity Press,1985,p.17.
(52)参见刘松山《民主为什么不能只从基层开始》，《法学》2007年第3期。
(53)［美］小彼得·J·穆迪：《东亚：自上而下的民主》，载［美］崔华德·威亚尔达《民主与民主化比较研究》，北京大学出版社2004年版，第93页。
(54)［美］塞缪尔·亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，三联书店1998年版，第120-121页。
(55)《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第178页。
(56)项继权：《短缺财政下的乡村政治发展——兼论中国乡村民主的生成逻辑》，《中国农村观察》2002年第3期。
(57)［法］米歇尔·克罗齐、［日］绵贯让治、［美］塞缪尔·亨廷顿：《民主的危机》，求实出版社1989年版，第100页。
(58)刘军宁：《共和·民主·宪政》，载于刘军宁等《市场社会与公共秩序》，生活·读书·新知三联书店1996年版，第43页。
(59)佟德志：《在民主与法治之间》，人民出版社2006年版，第139页。
(60)［英］哈耶克：《法律、立法与自由》（第2、3卷），中国大百科全书出版社2000年版，第324-327页。
(61)［美］阿尔蒙德、维巴：《公民文化：五个国家的政治态度和民主制》，东方出版社2008年版，第443页。
(62)Robert A.Dahl:"Development and Democratic culture",Larry,Diamond,and Marc,F.Plattner,etc.,Consolidating the Third Wave Democracies,The Johns Hopkins University Press,1995,p.350.
(63)联合国开发计划署：《2002年人类发展报告：在碎裂的世界中深化民主》，中国财政经济出版社2002年版，第45页。
(64)［美］霍华德·威亚尔达：《民主与民主化比较研究》，北京大学出版社2004年版，第3页。
(65)［美］塞缪尔·亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，生活·读书·新知三联书店1998年版，第25页。