关于社区党组织领导体制等几个问题的改革构想，本文主要内容关键词为：党组织论文,几个问题论文,体制论文,领导论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着改革的深入，社会主义市场经济体制的建立和城市化进程的加快，社会结构发生了很大变化，越来越多的社会成员脱离原有单位组织空间，个人的物质保障和价值追求更多地依靠单位之外的社会空间来实现，“单位人”逐渐转变为“社会人”进入社区。城市的快速发展，大量失地农民以及众多的农民工也不断涌进社区，使得独立于原有单位组织之外的社会成员与日俱增。按照“小政府、大社会”的要求，政府职能的转变，也使越来越多的社会职能最终落到了最为基层的社区身上。单位制的式微，社会人的大量涌现，政府职能的转变，使得社区成为社会整合的重要载体，成为各种群体的聚集点、各种社会组织的落脚点和各种利益关系的交汇点。随着新的社会结构框架体系的形成，社区党组织面临着新的功能定位。2006年初，我们组成专题调研组，分赴我省南京、淮安、常州、泰州等地开展了专题调研，经多次讨论，提出了改革社区党组织领导体制、健全社区物质保障机制和服务保障体系的一整套构想。
问题：社区党组织难以解决的体制机制问题
现行的行政体制与构建共驻共建的社区党建格局的矛盾越来越突出，导致社区党组织的领导能力跟不上形势发展需要。由于社区在行政体制方面不属于一级政府，更谈不上行政级别，而驻区单位特别是一些机关、事业单位，受行政管理观念的影响，对社区工作缺乏必要的认同感和归属感，一些驻区单位党组织认为支持社区党组织工作是“分外事”，有的将社区党建与单位党建对立起来。更有甚者，一些驻区单位和部门往往以级别不够、身份不对等为借口，不予理睬，或人为设置障碍，给协调、配合开展工作带来诸多困难，形成“小庙”难以管“大神”的局面。此外，受利益观念的影响，驻区单位与社区的关系好坏往往与个人感情的投入、经费支持的多少成正比，工作随意性较大，尚未形成持久的推动力。
社区地位的重要性与社会投入机制相对滞后的矛盾越来越突出，导致社区党组织的发展能力跟不上形势发展需要。社区的经费投入，尤其是财政资金的投入，还停留在比较随意的阶段，主要依靠地方党政领导的重视，缺乏稳定机制；担负社区建设重任的社区党组织缺乏社区建设的专项经费，在工作增加的情况下，工作的手段力量没有相应的配备；欠发达地区财政紧张，难以筹措资金投入社区建设，致使社区的经费投入呈现地区不平衡性，困难地区投入严重不足；社区建设投入机制不健全。中央对社区建设所需的人、财、物都有原则性的规定和要求，但缺乏细则和具体的标准与措施，到基层往往成为“空文”，难以落实和解决。
社区的职能定位与社区所承担的工作任务的矛盾越来越突出，导致社区党组织的管理能力跟不上形势发展需要。从社区的职能定位来看，社区党组织的职能主要是实现好、维护好和发展好社区全体居民的共同利益，从而不断增强党的阶级基础和扩大党的群众基础。但随着城市管理体制急剧转型，“两级政府、三级管理”管理格局已初步形成，市、区工作重心下移，劳动保障、文化、健康教育等工作职能下放到社区，社区的职能范围越来越大，社区的任务也越来越重。随着国企改革深化和农村劳动力转移，下岗失业职工、停产半停产企业中的“隐性”下岗待业职工、城区流动人口、进城务工农民和离退休人员纷纷进入社区。随着经济和社会结构的深刻变化，大量新经济组织、新社会组织不断涌现，纷纷入驻社区。同时，广大社区居民社会生活的大部分内容都在社区完成，更多矛盾和利益冲突也体现在社区的方方面面。在新形势下，如何提升社区党组织的管理能力，构建和谐社区，给社区党组织提出了新的考验。
社会弱势群体与社会保障体系的矛盾越来越突出，导致社区党组织的服务能力跟不上形势发展需要。从调查情况看，弱势群体一般由三部分构成：一是以下岗失业者为主体的贫困人员；二是残疾人和孤寡老人，以及靠打工、摆小摊养家糊口的人；三是较早退休的“体制内”人员及较早退伍的复转军人。这三类处于弱势地位的人数量较多。尽管党和政府为帮助弱势群体初步建立了扶贫救助体系，如爱心超市、扶贫基金、最低生活保障、最低工资保护等制度，但投入严重不足，相当多的贫困者难以获得有效援助，有些问题还比较突出。另外，因社区党组织的服务能力有限，对弱势群体出现的困难，只能做思想工作，解决不了实际问题。长此下去，群众对社区党组织就会不信任，也势必影响党和政府在群众中的形象，从而增加人际关系的不和谐，影响和谐社区建设的大局。
社区群众自治意识淡薄与推行居民自治的矛盾越来越突出，导致社区党组织的法治能力跟不上形势发展需要。由于居民工作单位不在社区，居民对社区的依赖性较小，居民的民主自治意识也相对淡薄。居民所关心的只是社区环境、安全、购物和社区服务等日常生活上的问题，而对社区的管理自治，相当一部分居民则态度淡漠，这必然会影响社区居民自治的发展。
构想一：改革社区党组织的领导体制，创立党对社区领导的新模式，充分发挥党组织在构建和谐社区中的领导核心作用，为提高社区党组织构建和谐社区能力提供坚强有力的组织保证。
目前，各地社区党组织体系的构成单位主要有街道党工委、社区党组织和社区内各类基层党组织三个类别。其中，街道党工委是社区内各种组织和各项工作的领导核心，不仅对社区党组织进行直接领导，而且对社区内没有行政隶属关系的各类基层党组织参与地区性、社会性、群众性、公益性工作进行组织、指导和协调。这种以街道党工委为领导核心的“条块结合”的组织体制，发挥了一定的作用，但在实践过程中也暴露出一些问题。比如，街道党工委履行领导核心的职能缺少制度保证，致使“领导核心”的作用缺乏力度；现有的工作载体都是社区内各单位本着平等、自愿的原则集合起来的，缺乏严格的组织制约措施，工作的有效性较差；党组织关系不顺，街道党工委进行管理缺少制约手段，等等。为了解决社区党组织领导体制中存在的问题，进一步顺应社会发展的趋势，提高社区党组织构建和谐社会的能力，我们在调研中感到，有必要对社区党组织领导体制进行改革和完善，创立党对社区领导的新模式，使党在社区的领导权真正得到体现。
随着大量单位、组织进入社区，社区党组织应逐步确立“总揽全局、协调各方”的政治格局，集中精力抓好社区内具有全局性、战略性、前瞻性的重大问题，把握社区发展的政治方向，决定社区内的重大事项。这就要求社区党组织必须具备综合领导的体制支撑和组织基础。从这一趋势看，“条块结合”、“块为主”、“条为辅”的体制只是一种过渡性管理方式。要使构建和谐社区中的诸多问题得到根本性解决，最终还要对社区中有关基层党组织实行属地管理。通过权责一致的方式，使社区党组织真正成为社区内各类组织的领导核心。为此，我们设想实施以下两种方案：
方案一：建立社区联合工作党委。
性质与职能：非建制性的区委社区党建派出机构。以街道党工委为主，领导和组织、协调社区内有关组织的党建工作。
联合工作党委人员构成：街道党工委部分成员；区级职能部门派出机构党组织负责人；无上级主管企业的党组织负责人；社区内小型区属企业党组织负责人；社区内小型内联企业党组织负责人。在此基础上，由街道党工委正副书记，与社区管理密切相关的单位的党员负责人组成常委会，根据社区工作党委提出的计划抓好落实工作。
相互关系：街道党工委及无上级主管企业党组织受联合工作党委的领导；社区内公务类派出机构(如警署、工商所、税务所)党组织与联合工作党委是双重领导关系；社区内公务事业类派出机构(如城管监察分队、房产办事处)和社区其他事业单位(如地段医院、中小学校)党组织除业务工作外，均受联合工作党委领导；小型区属企业党组织及小型内联企业党组织挂靠联合工作党委并受其领导，其人、财、物仍实行归口管理。
工作机构：社区联合工作党委拟下设三个工作部门，即机关事业党建工作部、居民区党建工作部、企业党建工作部，在联合工作党委的领导下，实行分类指导。机关事业党建工作部主要负责指导政府部门派出机构和社区内事业单位的党建工作；居民区党建工作部主要负责指导各居民区的党建工作；企业党建工作部主要负责指导社区内小型区属企业、无上级主管的企业及小型内联企业的党建工作。
方案特点：社区联合工作党委是区委的派出机构，有权威性；密切了各类组织的联系；克服了党委委员人数众多，不能及时开展工作的缺点；在政府转变职能的基础上，将事业单位党组织实行属地管理，符合政事分开的要求。
方案二：建立社区党的委员会。
性质与职能：建制性的基层党委。对社区内有关组织的党建工作进行属地管理。
机构设置：撤销街道党工委，以社区党委代替。拟设三个工作部，即机关事业党建工作部、居民区党建工作部、企业党建工作部，分别开展相关工作。
社区党委人员构成：党委委员由原街道党工委部分负责人、区级职能部门的派出机构党组织负责人、社区内事业单位党组织负责人、新经济组织(社区内无上级主管企业、小型区属企业、小型内联企业党组织)负责人组成。内设常委会，由社区党委正副书记和三个工作部的主要负责人以及与社区管理密切相关的单位(如警署、城管监察分队、房产办事处)的党员负责人组成，负责日常管理，抓好工作落实。
职责分工和管理方式：机关事业党建工作部主要负责指导政府部门派出机构和社区内公务事业类派出机构和其他事业单位的党建工作，这些单位党组织除业务工作外，均受社区党委领导；居民区党建工作部主要负责指导各居民区的党建工作；企业党建工作部主要负责指导社区内新经济组织的党建工作，采取党组织属地管理，受社区党委领导，人、财、物仍实行归口管理的办法。
方案特点：撤销街道党工委，基本实行属地管理，符合改革发展的趋势；设立三个工作部实行归口管理，既避免了各类组织之间由于工作侧重点不同而产生矛盾，又提高了社区党委工作效率和管理能力。
社区党组织领导体制的改革是一个渐进的过程，需要逐步推进。从目前情况来看，完全实行属地管理的条件还不成熟，可以先实施方案一，将社区内公务事业类派出机构和社区内其他事业单位的党组织关系纳入社区，实行属地管理；在此基础上，经过一段时间的运作，强化属地管理的力度，再实施方案二，撤销街道党工委，把社区党组织建成一级党委，增强社区党委的领导能力。
改革社区党组织领导体制，一是有利于推进行政管理体制改革，促进社区的培育。社区党组织领导体制的加强使党对社区的领导能力不断提高，各类单位在社区党组织的领导下逐渐形成合力，资源共享，优势互补，保持社区稳定发展的局面。而社区层面的稳定，必然为政府部门的工作减轻压力，为政府职能的转变创造条件，从而推动行政管理体制改革的深入。并且，大量企事业单位转入社区，将为社区的培育创造条件，使社区规模不断扩大、完善。二是有利于从组织制度上保证党在社区的领导地位。在机构设置上，党组织从社区的协调机构到区委的派出机构，最后成为一级党委，逐步从领导街道为主走向领导整个社区，党在社区的领导地位逐步得到加强。在职能上，党组织从单一的协调职能到协调、领导并存，再到领导为主、协调为辅，党对社区的领导权力不断加强。三是有利于实现领导方式和工作方式的转变，提高社区党组织的领导能力和工作效率。属地管理形式使社区内多数党组织(除公务类派出机构、大中型企业外)均受社区党委的直接领导，从根本上杜绝了条块之间推诿扯皮的现象，使党在社区的领导权真正得到体现。而社区党组织领导体制的完善，又将从根本上改进基层党建的工作方法，提高工作效率。
构想二：健全物质保障机制，夯实构建和谐社区的物质基础，为社区党组织提高构建和谐社区能力提供必要的经济支撑。
建立健全社区建设的物质保障机制是推进社区建设、构建和谐社区的物质基础。推进社区建设、构建和谐社区，应始终以不断满足社区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程度为宗旨，把服务社区居民作为根本出发点和归宿。但据调查，目前，由于社区建设还处在初级阶段，社区建设的多元化投资机制还没有形成，社会对社区建设的资金投入不足，单位和个人所捐赠的资金在整个社区建设投入中占的比例很小，造成社区建设经费的不足。加之社区服务中心市场化运作程度低，经营状况不理想，社区服务收益对社区建设资金的支持作用也不明显。大多数社区组织因功能弱、财力不足、缺乏服务手段，缺少集教育、文化、生活、娱乐、保障为一体的社区服务中心和服务网点，社区基础设施建设还不能有效满足社区居民多层次的需求，在服务群众方面自然就力不从心，影响了服务能力的提高。要改变这种情形，关键在于探索新的社区建设财力保障机制。
通过调研，我们认为，从实际情况来看，社区建设所需要的多元化投资体系在短时间内还难以形成，决定了当前乃至今后一段时间内，需要“两条腿”走路来解决社区建设的资金问题。一方面，要继续增加政府的财政投入；另一方面，要积极拓宽社区建设资金的筹措渠道，形成政府投入为主、社区服务收入为辅、社会单位和社区居民资助为补充的社区建设财力保障机制。我们建议，可以采取以下四条措施提高社区建设的发展动力：
1、逐步加大政府的财政投入，为社区建设提供必要的资金支持。应明确把社区建设经费列入各级财政的年度预算，保证逐年有所增加。根据社区建设的需要，今后财政投入的重点应及时从街道社区服务中心转向社区服务站、社区卫生服务站等基础设施建设，为社区党组织组织、协调和开展各项工作创造基本的设施条件。同时，应从财政投入中有计划、按比例地划出一部分资金，直接交给社区居委会，由社区居委会根据各自社区的实际需要来安排使用，有效提高资金的使用效率。
2、采取税收增量按比例返还的办法。即以街道为单位，以目前提供的税收和财政下拨的经费为基数，将每年新增加的创税部分按比例返还；同时，引导街居组织搞好自办企业改制，使之由依靠自办企业创业创收，转为依靠增加税收获得财政返还上来。
3、采取“费随事转”的办法。将过去在绿化、环卫、治安等方面条条部门的专项收费，相应拨支社区组织。
4、采取社会募集资金切块下拨的办法。将来自社区驻区单位、社会团体和个人支持援助公益事业的资金，根据社区的职责切块下拨。
为提高上述办法的实施成效，有关部门要调整对街居工作的考核办法，淡化对自办经济的规模与利润的考核，强化对财政税收的考核；淡化对第二产业的考核，强化对第三产业的考核；弱化对经济指标的考核，强化对社区建设、管理和服务方面的考核。只有这样，才能形成对整个社区建设新的合理的激励机制，真正使社区服务成为全面拓展社区建设的生长点和拉动力。
构想三：健全社区服务和保障体系，为社区党组织提高构建和谐社区能力创造良好的外部环境。
建立和完善与我国经济社会发展水平相适应的社会服务和保障体系，是构建和谐社区的重要保障和必要条件。健全社会服务和保障体系，是一个宏大的系统工程，涉及很多方面，社区党组织自身是无法解决的，需要多方努力，共同解决。通过调研，我们认为，当前，要着力建立健全以医疗、养老、失业、最低生活保障、就业服务体系为核心的社会服务和保障体系，消除不和谐因素，解决好社区弱势群体的利益问题，有效地保护弱势群体。
1、建立健全社区服务体系。和谐社区是和谐社会的基础。地方党委、政府要高度重视社区建设工作，着力建立健全社区服务和保障体系，在更好地服务社区群众上下功夫，让群众真正在社区建设和发展中得到实惠，从而推进和谐社区建设。从社区实际来看，要着力建设社区事务受理中心、社区卫生服务中心和社区文化活动中心这三大中心，将三大中心作为为社区居民办好事、办实事、解难事的服务平台，让社区居民办事更快捷、生活有保障、精神更愉悦。一是要建设“一门式”服务的社区事务受理中心，让居民就近享受便捷服务。社区事务受理中心还可以将“一门式服务”功能进一步延伸到居委会，建立居民区事务受理点，居民提出的一些简单事项，居民区受理点可直接办结。二是要进一步强化社区卫生服务中心的功能定位，确保每个社区5万—10万人口(或新增5万—10万人口)由政府投建一所社区卫生服务中心；同时，积极推广贴近居民家庭的新型社区卫生服务模式，让居民在家门口享受到廉价、便捷的医疗保健服务。三是在让居民就近得到便捷、温馨的事务受理服务与医疗康复服务的同时，还要在社区建立文化活动中心，通过设立各种文体活动场所，丰富居民的文化生活，
2、完善社会保障体系。为此，要从三个层面来共同努力。在最高层面，要通过国家立法来进一步建立健全社会保障体系。当前，亟待制定《社会保险法》、《社会救助法》等相关法律，采取强制手段，实施社会保障制度，对基本生活困难的社会成员给予必要的帮助。这也是当今各国针对社会弱势群体采取的主要做法。在社会保障相关法律尚不完善的今天，在中级层面上，各级地方党委要根据本地弱势群体结构的具体情况，通过立法听证，建立相应的地方社会保障条规，积极完善社会保障相关机制，加大社会保障的资金投入力度。要针对当前弱势群体反映意见比较集中的需要尽快解决的退休年龄和“两金”缴纳问题，制定相关优惠政策，从而将他们从现实困境中解脱出来。
在基层层面上，社区党组织要不断增强服务意识，提高服务能力，切实把服务群众作为工作的根本出发点和落脚点。特别是要针对社区那些无工作能力、生活无保障的弱势群体，把党和政府的相关政策和上级的有关规定认真落实好，让他们切实体会到党和政府的温暖。同时，结合社区实际，组织协调辖区单位提供就业岗位、成立党员义务服务队、组织党员与困难群众结成扶贫帮困对子等办法对弱势群体给予资助。为了更好地发挥社区党组织的作用，上级组织应给予社区党组织一定的扶贫解困基金，对弱势群体突然出现的困难，给予及时的帮助和救助，从而有效解决弱势群体的各种问题，增强社区党组织的凝聚力、向心力和号召力。
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