完善政府间财政关系的理论思考——兼谈财政转移支付制度的改革，本文主要内容关键词为：财政论文,转移支付论文,理论论文,关系论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于事权与支出范围的界定和划分
分税制基础上分级财政管理体制是市场经济国家处理政府间财政关系的通行做法。财政活动即政府活动在经济上的集中反映，而不同级次政府的活动范围是有所区别的。因此，处理政府间财政关系面临的首要问题，就是各级政府事业权限（支出责任）的界定，并在此基础上来划定各级财政的支出范围，即确定各级财政的财权财力。究竟应该如何界定和划分各级财政的支出责任和支出范围呢？笔者以为可按照公共财政的理论（注：参考了将洪等著《财政学教程》P503～512部分内容，上海三联书店。），以中央与地方政府间财政职能的分工为依据。
首先，从财政收入分配职能看，其目标是实现收入的公平分配。在多级政府制度中，其实现途径有二：一是直接的人与人之间的收入再分配，二是间接地通过地区间收入再分配。无论哪个方面，都需要由中央政府集中统一行使这一职能。因为各地区相互之间的关系是平等的，贫穷地区不具备强迫富裕地区转交其一部分收入的权力，富裕地区从自身利益出发也不会很自愿给予贫穷地区以单方面的援助，所以地区间的收入再分配不可能通过地方财政来实现。同样，人与人之间的收入再分配也不能通过地方财政来实现。因为如果在一个全开放的环境中，地方政府如采用税收转让支出机制一类的再分配措施，把富人的一部分收入转移到穷人手中，其结果是使富人为避免较重的税负而迁移，穷人在高转让支出的刺激下大量涌入。这不仅会影响到市场机制的正常运行，损害资源配置的效率，而且会使收入再分配政策失灵或使这类再分配措施难以为继。在我国地方与地方之间并不是处在全开放的环境中，商品与要素的流动有重重障碍。在这种封闭或半封闭的条件下，地方财政有可能在收入分配中发挥较大的作用。特别是在地方财政没有独立的收入来源，它用以支持转让支出的资金可以通过提高地方财政支出金额，从中央收入来源中获得，从而无需增加本地区的税收负担。在这种条件下，地方财政的收入分配作用就会得到进一步的加强。但是，人们已确认这种地方间“块块割据”以及中央与地方之间“吃大锅饭”的状态是导致我国资源配置不合理，经济效率低下的一个重要原因，并且将在经济改革过程中逐步加以消除，因此，财政公平收入分配职能的担子就必然落在中央财政的肩上。
其次，从财政的宏观调控职能看，其目标是实现总供给与总需求之间的平衡。这一职能主要应由中央财政来承担。因为总需求与总供给之间的平衡关系到国民经济的全局和整个社会的利益，只有具备管理整个国民经济能力，并代表全社会利益的中央政府才能解决这一问题。地方财政的决策以局部的地方利益为依据，总量平衡问题不可能由各地自发的分散的决策来解决。再则，宏观调控需要财政与货币政策相配合才能达到既定目标。而地方政府不具备解决宏观调控问题的政策手段。因为就财政政策而言，宏观调控有赖于周期性的预算赤字或盈余，这就涉及到相应的预算融资，即在赤字时借债，而在盈余时偿债，这对地方政府来说十分困难，因为地方政府很难进入全国性的资本市场为地方预算盈亏进行融资。同时，地方政府也无力操纵货币政策，以支持其财政政策的执行。货币政策应该由中央政府来执行，其有效性才能在全国范围内得到保证。
当然，宏观调控职能由中央财政承担，并不意味着否定地方财政与宏观调控之间的联系，地方财政对宏观调控也有影响。尤其在我国目前各地区间尚处于封闭或半封闭的经济关系中，这样各地方政府若单独实施宏观调控措施，仍会产生一定的预期效果。但是，这种封闭或半封闭的地区间经济关系显然不符合市场经济统一大市场的要求，因而与市场经济是不相吻合的。
其三，从财政资源的配置职能看，涉及三方面内容：一是公共产品的提供；二是混合产品的提供；三是公共生产。公共产品必须由政府提供这是不言而喻的。但公共产品的受益具有空间层次性，即公共产品的受益范围在空间上有所不同。某些公共产品受益范围遍及全国，例如国防、基础研究、中央行政、司法、立法机关、全国性的气象预报、航空铁路、邮电、通讯等；某些公共产品的受益范围仅波及某个地区，例如地方的公安、城市消防、市政建设等。在地区性受益的公共产品中，有的可以大到某个省、自治区或直辖市之类的行政辖区，有的则可以小到街道或村镇等。因此，公共产品的受益范围是中央与地方以及地方各级政府间在公共产品提供方面进行分工的一个自然客观的界限。换言之，受益范围是全国性的公共产品应由中央政府提供；受益范围是地方性的就按其受益范围大小来确定由哪一级地方政府来提供。混合产品应由中央与地方政府共同提供。所谓混合产品是指在消费过程中具有一定程序的非竞争性产品或服务，其消费总会带来一定的外部效应（外部效益或外部成本），即产品消费所带来的影响（效益或成本）不仅仅表现为购买者自身所享受或承担的部分，同时也在一定范围内和一定程度上给其他人带来影响。正是这种外部效应的存在，才提出了混合产品要由政府部门参与的问题。混合产品应分别由哪级政府来提供？一般来说，应视外部效应波及范围而定，即如果某项混合产品所带来的外部效益波及全国，则补贴应由中央财政来承担，或者说这项混合产品应由中央财政来提供，如陕西省承担着过多的国家级文物保护和高等教育事业的担子就是典型之例。反之，外部效益波及是区域性的，那么解决外部效益的责任就落到相应地方财政肩上或者说与此相关的混合产品应该由地方财政来提供。公共生产主要涉及其经营管理问题。公共生产主要指那些具有自然垄断性质的生产部门，国家应该或可以直接经营，采用公共生产。由于自然垄断部门的垄断地域范围不同与此相应的公共生产的覆盖区域也会有所不同。一般而言，那些自然垄断范围属全国性的，其所固有的地域范围覆盖全国的公共生产应由中央政府通过中央财政来经营，例如铁路、航空、邮政等部门；同样，自然垄断范围属地区性的公共生产则应由相应的地方政府通过地方财政来经营，例如城市交通、自来水、煤气、等部门。然而，结合我国现行分级财政体制来考察，不难发现在中央与地方之间事权与支出责任的划分上存在有悖上述原理的现象，表现在：(1)许多由地方承担的事务，覆盖范围是全国性的，中央财政没有给予相应资助；(2)许多公共服务以不同形式由企业等承担，比如企业办社会（办学校、幼儿园、医院等），甚至有的正在以扭曲的市场方式提供，乱收费、乱摊派屡禁不止；(3)地方政府存在严重的支出分工和支出责任之间不对等，如地方预算中的资本支出，很多项目和资金都要由中央计划决定和审批，对于粮棉等农产品的补贴，其支出和管理在地方部门，资金则由中央政府提供，(4)某些低级政府承担了过多的支出责任，而没有相应的收入保障，往往求助于非正式的财政收入来解决，从而导致地方政府控制的预算外支出膨胀。
综上可见，完善政府间财政关系必须进一步明确中央与地方之间的支出责任和支出范围。中央与地方之间的事权和支出范围的划分应按如下原则思路进行：第一，中央政府负责稳定政策和再分配政策的实施；第二，中央政府负责受益范围覆盖全国的公共产品和外部效应波及全国的混合产品的提供；第三，中央政府负责全国性自然垄断行业的公共生产；第四，中央政府负责对地方财政的调控，包括：(1)矫正辖区间效益与成本外溢；(2)避免或缩小各政府间有差别的财政净利益；(3)保证各地方政府间共同的最低服务标准；(4)引导地方财政行为，使之符合中央的偏好与政策；(5)弥合地方财政缺口；第五，各级地方政府负责相应辖区的地方公共产品及混合产品的提供；第六，各级地方政府负责其地方性自然垄断行业的公共生产；第七，中央政府与地方政府共同负责其受益范围既具全国性又具地方性的公共产品的提供（如某一著名旅游胜地既供当地人们游玩又供全国各地人们旅游）。简言之，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。
二、关于中央政府与地方政府间的财权财力的划分
在现行分级财政体制下，财权财力的划分主要体现在分税上，而这种分税是在支出划分的基础上以各级政府的支出需要来引导的。分税就是要让地方政府控制一些税收，即通过法律制度授予地方政府一定的征税权和控制权，使地方政府有固定的收入来源，去满足其支出需要。那么应如何在各级政府间划分税收呢？笔者认为，美国著名财政学家马斯格雷夫教授提出的分税原则值得借鉴，根据其原则，首先，属于中央的税收应该是：(1)适合于经济稳定的税收，如我国的关税与消费税；(2)税基在各辖区间分布很不均匀的税收，如资源税、增值税；(3)对流动性生产要素征的税收，如公司所得税，如果由各地方政府课征，公司就有可能通过转让订价的办法将收入转移到低税地，在我国现行体制下还可能固化企业的行政隶属关系，因此，该类税应由中央征收，但可与地方分享收入。其次，属于地方的税收应该是以居住为依据的税收和对完全不流动的要素所课征的税收，如第三产业提供的营业税、个人所得税和财产税等。其三，使用费与受益税适合于各级政府根据受益范围征收。
由于各地经济发展的差异，税基税源的不同，按上述税收划分原则划分收入后，往往出现不能保证各级政府收支相等，中央政府收入大于支出，地方政府收入小于支出的情况。这就涉及到如何正确理解过去常提的“财权与事权相统一”的原则。笔者认为财权即收入权（分税制下为征税权）并不等于收入或财力。根据国外经验在经济性分权财政体制下，往往是中央政府财政收入权大于支出范围，地方政府支出范围大于收入权。因为中央除满足本级政府开支外，还担负着宏观调控的职能，需要财力保障，并且收入划分上也有经济上的原则，即不能扭曲市场对资源配置的影响，如消费税在任何国家都不能划给地方。而地方是公共服务的主要直接提供者，这必然使支出责任大于收入来源。那么，地方财政收支缺口如何弥补呢？这需要通过政府间的转移支付制度来解决。而上级政府转移给地方的财力属于地方的收入，但却不包括在地方收入权（征税权）限之内。所以，在划分收支时，最好明确是事权与财力相一致，而不是事权与财权（征税权）相等。
三、关于政府间转移支付制度
在现代市场经济中财政分权下中央对地方财政的调控主要通过中央对地方财政的拔款制度这类经济手段来实现。在我国，这种制度被称为财政转移支付制度，实际上这是分级财政体制下各级财政财力转移的活动。在我国过去一直存在着这种财力转移，不过是非规范的方式进行的。现在提出财政转移支付制度的改革，是源于1994年分税分级财政体制，将原来中央与地方“三·七”开的财力分配格局转为“六·四”开，同时地方财力减少而事权未变，从而导致政府间纵向财力不平衡，即地方财政收支缺口。为解决该问题便提出了改革转移支付制度，旨在研究通过什么规范方式将中央的部分财力分配给地方，以弥补其收支缺口。我国现行财政体制是以税收返还为主，原有的专项补助为辅的方式进行财力转移的。这是一种过渡办法，因为它以维持原有既得利益格局下财政平衡为目标，采取简单填补缺口的办法，没有考虑各地区的收入能力和支出需求的差异，使资金分配缺乏效率与公平，助长了讨价还价。对于特殊地区，通过不稳定的专项补助加以调节，带有很大的随机性。尤其是这种非规范的转移支付制度固化了不合理的既得利益格局，导致了地区间政府提供公共服务的能力存在显著差距，反过来加剧了地区间经济发展的不平衡，不利于缩小东西部地区之间的贫富悬殊。因此，如何解决分级财政体制中的财政资金的再分配，规范政府间转移支付制度，就成为深化财政体制改革的关键问题。
一个良好的财税体制必须满足以下目标：一方面能使中央政府有力量保持宏观经济稳定，促进地区间经济发展的平衡，有效地实现社会收入再分配，另一方面能使地方政府充分汲取收入，有效地供给符合地区特点的公共服务，促进经济发展。新的完善的分级财政体制应能够较灵活地满足这些目标和任务。这就需要我们在改革转移支付制度时明确如下方面：首先，明确转移支付的目标是使各级政府有相应的财力保证其享有大致相同的公共服务以及实现政府尤其中央政府的宏观经济调控职能。我国地区经济发展极不平衡，实现分税制后，不仅存在纵向财力不平衡问题，而且横向财力不平衡问题也将更加突出，因而中央财政不仅担负着纵向财力平衡（满足各级政府履行职能财力需求，使各地居民享有大体相同的公共服务水平），而且还要协调监督横向财力平衡（从财力上支技不发达地区经济发展，缩小地区差距）。其次，转移支付模式应以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅。我国正处于旧体制向新体制转轨时期，地方保护既得利益的动机还将在一定时期内存在，因而富裕地区财力向贫困地区转移还必须通过权威的中央财政来实现。但由于贫富地区共处于统一大市场中，贫困地区经济发展状况如何对富裕地区经济发展有较大影响，因此，在财力上给贫困地区以支持，以使其经济发展，也是富裕地区的义务，如目前进行的沿海地方和有关直辖市对口支援中西部部分省区搞扶贫开发就是例证。但这种转移支付在全部转移支付的数额中占很小部分。中央对这部分转移支付应加强监督。
其三，规范转移支付制度应坚持如下原则：第一，要充分调动地方增加自有收入的税极性。为此，需要在按税种明确划分地方收入的基础上，计算各地区的标准化收入，作为决定转移支付拨款中衡量地方财政收入能力的标准。标准化收入是指该地方政府以全国平均努力水平所能征集的收入，其计算原理以经济税基乘以全国平均税率。采用这一指标旨在避免拨款的决定变成简单的增补缺口，以致于造成怂恿地方政府放弃征集收入的努力，罚勤奖懒。第二，促使各级政府节制支出，提高资金的使用效率。为此，需要选择中央政府认为公民应该享有的基本公共服务的项目，纳入均等化范围。对地方政府的支出需求进行标准化调整。其方法是该项目的全国平均实际支出中剔除由于客观条件导致的成本差异因素，得出标准化支出。此方法的目的在于剔除由于政府提供公共物品努力程度造成的差异。按照这两条原则建立的是均衡拨款转移支付制度，弥补次级政府存在的标准化财政缺口，以解决经常项目支出的纵向和横向平衡。
其四，转移支付的方式选择具有灵活性、针对性，以解决好资本性项目资金的分配问题。中国是一个发展中国家，地区间经济发展不平衡严重存在，公共基础设施的投资需求巨大，除均衡拨款外，中央政府还面临如何公平和有效率地分配资本项目的资金。因此，一个完整的转移支付制度除了均衡拨款外，还应存在多种形式的专项拨款，以适应不同性质的支出项目。各国的转移支付均不采用单一形式，一般可以分为专项转移支付和一般转移支付两大类，行使不同的作用和调控不同的对象。专项转移支付一般用于具体建设项目的补助，又可分为有条件补助和无条件补助。从地方政府的角度说，一般会倾向于选择无条件补助，但从中央政府角度来看，它更着眼于提高补助的整体效果，有着选择补助方式的决定权。无条件补助方式只限于在此增加地方政府财政综合实力为动机时使用。当补助的目的是为了干预和影响地方政府对特定公共产品的提供时，应选择有条件的补助方式，使地方在运用补助金之前，做出必要的承诺，并付诸实施。值得说明的是，尽管有条件补助是属于不改变和代替地方政府决策前提下的一种经济手段，但若运用不当，则可能会事与愿违，使补助变成地方负担。比如我国曾经出现的“钓鱼”工程拨款，当要求地方政府拿出大量的配套资金而地方又处于财政拮据的状况时，尤其是如此。所以，应视具体情况的不同，审慎地选择财政转移支付方式。同时注意协调好不同的转移支付形式的结构比例关系。若一般性转移支付的比重过大，容易助长地方的依赖思想和形成“吃大锅饭”的局面，不利于强化中央政府的宏观调控和结构优化；反之，如果专项转移支付比重过大，则会影响地方政府的积极性，不利于保障各地最起码的公共服务的资金需要。因此，为适应不断变化的客观环境，中央对地方的转移支付数额也应不断调整，以增加国家财政政策调控的灵活性、有效性（注：参考了《陕西省体改委举办的政府间转移支付制度研讨会》有关资料。）。
最后，转移支付应有法律保障。西方发达国家各级政府的事权都由法律明确规定，据此而进行的财政收支范围的划分也由法律的形式确定下来，政府间转移支付制度的基本原则一般也以法律形式确定，不能轻易变动。科学的转移支付制度作为分税制财政管理体制的一个重要组成部分，也应加强法律规范，转移支付制度的内容、程序、方式、依据、用途和监督等要立法予以规范，转移支付收支要单独编制，并由各级权力机关审查批准后付诸实施，以增强转移支付决策的公开性、稳定性和权威性。
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