乡镇企业高效率的产权解释——与国有企业的比较研究，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,国有企业论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在国有企业效率长期徘徊的同时，乡镇企业获得了快速的发展。这可能是改革以来我国经济领域中最引人注目的对比。对这种对比，文献已有多方面探讨。钱颖一认为，乡镇企业的预算约束要比国有企业硬得多（钱颖一，1992），许成钢等人认为中国乡镇企业存在独特的合作文化（许成钢，1995）。张维迎则从委托代理机制的效率角度，解释乡镇企业的高效率。另外一些学者指出，产权因素难以解释乡镇企业和国有企业的增长差异（Walder,1994），因为国有企业和乡镇企业实行的都是公有产权。本文试从公有产权的实现方式入手，分析这两类企业在委托代理过程中的一系列差异。以期用一个严密的逻辑框架，分析造成这两类企业效率差异的深层次原因。这不仅对如何改变国有企业的低效率状况有意义，而且对研究公有产权的效率条件，以及乡镇企业的进一步发展也有意义。
一、两类企业的产权特征及效率差异
“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”（A·阿尔钦）。公有产权则是将这种权利分配给共同体中的所有成员。它的一个重要特征是，各共同体成员都拥有完全平等、无差别的权利。任一共同体成员都不能在未经其他成员许可的情况下，单独行使权利。
本文研究公有性质的国有企业和乡镇企业[①]。国有企业经营的是全民所有的资产。对乡镇企业来说，是利用特定社区的公共资源（如公共资金积累、公有的土地房屋、原材料等）来创办企业，产权归社区内居民所有，即集体所有。集体所有也是公有，只是规模较小。因此在公有产权的内部关系上，国有企业的全民所有和乡镇企业的集体所有没有本质区别（樊纲、张曙光等）。
公有产权有一个基本矛盾，那就是共同体中任一成员既是所有者又是非所有者，任一成员不能单独行使公有产权。这一矛盾使得公有产权在许多时候都必须通过某个代理组织（人）来现实使用。全民所有和社区集体所有的产权，就是通过一定的委托代理关系行使的。对全民资产来说，存在着以下委托代理关系：全民→国家（中央政府）→企业[②]（“→”表示委托代理关系）。这实际上是一个双层委托代理链。其中第一层是全民把其资产委托给国家来使用，第二层是国家作为全民的代理者把资产委托给企业来使用。
乡镇企业使用的公有产权，也是通过一个双层委托代理关系得到的。首先，社区政府作为社区内居民的当然代表，管理和使用公有资产。社区内居民则作为初始委托者。社区政府受托后，自己不可能直接经营使用公有资产，而是进一步委托给企业（即通过形成一个乡镇企业），使公有资产得到现实的运作。这一委托代理过程是：社区居民→社区政府→乡镇企业。
由此可见，国有企业和乡镇企业行使的都是公有产权，企业自身又都通过一个双层委托代理关系而形成。除了最终所有者的规模外，二者在产权的实现方式上是完全相同的：
最终所有者（Ⅰ）→ 政府（Ⅱ）→企业（国有、乡镇）[③]
（全民或社区居民）（Ⅲ）（中央政府或社区政府） （Ⅳ）
这说明两类企业应该有相似的企业行为和效率，然而事实却并非如此。改革以来国有企业的效率虽然也有提高，但却明显不如乡镇企业（刘小玄，1995；林青松，1995）。乡镇企业的实力和在国民经济中的地位迅速提升。
显然，在公有产权及形式上相似的委托代理关系后面，存在着一系列导致效率差异的因素。解释国有企业和乡镇企业效率差异的因素，可分为两大类。一类是根据委托代理关系，用委托者行为、委托代理机制以及代理人行为来解释。因为两类企业都处于委托代理链的最末端。其行为（包括效率）应是前面发生的一系列委托代理关系的自然结果。用原因解释结果，顺理成章。另一类解释因素则是跳出这一逻辑过程，用产权实现方式以外的因素，如市场空间、资源供给、企业的市场竞争压力等来解释。本文认为，市场空间、廉价要素这些产权以外的因素，确实可以在某种程度上解释乡镇企业的高效率，但这些因素都存在于特定空间和时间，是暂时和局部的，它们无法解释乡镇企业为什么自70年代末崛起以来，能一直长期地普遍地保持高效率。要能逻辑严密地、一贯地说明乡镇企业和国有企业的效率差异，应该而且必须到它们的产权关系及其实现机制中去寻找。
二、不同约束条件下委托者的行为差异
前面我们把国有企业和乡镇企业的产权实现方式归纳为一个双层委托代理链，这个委托代理链中每一个主体和环节，都有可能影响处于最终代理者地位的企业的行为。这些主体和环节分解开来主要有这样几个部分：作为最终委托者的全民或社区居民Ⅰ，作为第二委托者的政府Ⅱ，Ⅰ对Ⅱ的委托代理机制Ⅲ，以及政府对企业的委托代理机制Ⅳ。下面我们按逻辑顺序首先分析最终所有者及其对政府的委托代理关系，即Ⅰ和Ⅲ。
（一）作为原始委托者的全民和社区居民
全民是国有企业资产的最终所有者，在国有企业的委托代理链中，全民作为所有者处于原始委托者的地位。但全民却不可能直接行使公有产权，而必须交由某个组织。在国家这个唯一并且超越于任何个人之上的社会机构已经存在的情况下，全民所有的公有产权便天然地由国家来代替和行使，全民所有也成为实际上的国家所有。
同样由于公有产权的内在矛盾，乡镇企业中社区居民的所有者权能也存在弱化现象。但比较来看，社区居民对社区政府的约束要比全民对政府的约束有效得多。这主要有以下原因。
1.社区范围的有限性，使得社区居民有较高的监督动机。首先与整个国家相比，社区在人口规模、资产数量、地域范围等方面都相当有限。如果说全民感觉不到自己是国有资产的所有者的话，那社区居民的所有者意识则要强得多。其次，社区范围有限使乡镇企业的经营状况与社区居民利益直接相关（郑红亮，1996）。社区居民有愿望对社区政府进行监督，要求他们把企业办好。第三，从搭便车角度考察，社区范围有限和社区居民人数较少，会减少社区居民的搭便车现象，使监督行为更为直接和频繁。
2.社区居民有较高的监督能力。这主要由于社区政府官员大都生活在社区内部，和其他社区居民有千丝万缕的联系，其行为是否规范较易被观察到。这使居民的监督较为方便和直接。
3.乡镇企业职工主要是本社区居民，万一监督行为受不到保护，他们可以重回土地。与国有企业职工相比，预期监督风险较小。因此社区政府实际上还受到乡镇企业职工的监督。
除了对社区政府进行监督外，社区居民还对乡镇企业进行着直接监督。乡镇企业与社区居民的利益直接相关，坐落于村、镇，其领导人绝大多数来自于社区，这些都使得社区居民有动力和能力对乡镇企业进行监督。此外，乡镇企业领导者有较强的报效本社区的动机（表1）。在主观上，乡镇企业领导人有较强的自约束意识。这减少了乡镇企业委托代理中的道德风险，有助于委托代理机制的高效率。
表1 社区企业领导人任职动机
动机种类综合得分累积频率（%）
社会责任感 1.7877.8
对工作本身有兴趣1.6777.8
充分发挥个人的聪明才智 1.0050.0
适合自己的特长和水平0.7838.9
经济地位高 0.4422.2
可以获得更广阔的生活天地0.1111.1
有较多的自由0.06 5.6
社会地位高 0.05 5.6
资料来源：林青松、伯德主编，《中国农村工业结构、发展与改革》，经济科学出版社，1989年。
总之，与全民相比，社区居民尽管也存在所有者权能弱化现象，但由于乡镇企业的社区所有特性，社区居民对社区政府和乡镇企业的监督约束要比国有企业有效得多。这是保证乡镇企业委托代理机制高效率的基础。
（二）作为乡镇企业实际委托者的社区政府
社区政府是乡镇企业的直接管理者，其行为直接影响着乡镇企业的效率高低。在乡镇企业的委托代理链中，社区政府似乎仅仅作为一个中介组织承担乡镇企业的经营后果。但事实上社区政府对乡镇企业的关心远远超过了“中介人”的身份，社区政府更像一个董事会在管理企业。造成这一现象主要有两方面原因。
首先，乡镇企业是社区能否实现自身目标的重要手段。作为组织，社区政府有自己独立的目标体系。这主要包括完成上级政府的任务、解决本地区的社会和发展问题等。乡镇企业办得好，就可以增加本地区的就业、提高农民收入、改善地区公共环境等，这些都是社区政府的政绩。同时，社区政府还可从中获得财政支持。据统计，1995年乡镇企业职工总数已达1.28亿人，占农村富余劳动力的50%左右。支付职工工资4380多亿元，“八五”期间农民人均纯收入净增部分的50%来自乡镇企业（宗锦耀，1997）。1990～1994年乡镇企业共上缴国家税金4133亿元，占国家财政收入的31%。一些乡镇企业发达的地区，县（市）、乡（镇）财政收入的70%～80%来自乡镇企业。这5年间乡镇企业用于补农建农资金564多亿元，相当于国家同期对农业投入的90%以上；用于农村各项事业建设资金达715亿元，解决了国家和地方政府想解决而无力解决的许多重大问题（齐景发，1996）。相反，如果乡镇企业办得不好，则不仅地区发展缺乏财力，社区政府本身的财政也会受到很大影响。事实上，在那些公共积累薄弱的地区，因乡镇企业办得不好，社区工作人员发不出工资的情况时有可闻。因此，乡镇企业的发展好坏，对实现社区政府的目标非常重要。社区政府存在着强大的搞好乡镇企业的内在刺激。
其次，除了代理者身份以外，社区政府对乡镇企业还存在着所有者身份。一份调查显示（陈剑波，1995），所研究乡镇企业从政府得到的投入包括：（1）县及县以上政府机构和乡（镇）、村政府的投入，占企业全部原材料的37.3%；（2）创办企业时，由乡（镇）、村政府划拨的土地，占企业占用土地的41.26%；（3）在创办投资中，政府机关担保的占20.5%，乡（镇）、村用一定的财产作为担保的占17%；（4）自1978年以来，用于投资或更新改造的资金总额中，主要来源为乡（镇）、村政府可无偿使用的拨款的企业占样本企业的4.2%。以上企业从政府得到的投资，已经不能完全用政府的“代理人”角色来解释，政府实际充当了直接投资者的角色。政府的直接投资，不仅强化了政府和企业的利益联系，而且也强化了政府作为“董事会”的地位。
（三）作为国有企业实际委托者的政府
政府的地位和作用，与社区政府相比有很大差异。政府与国有企业的关系，也与乡镇企业不同，是父爱关系。父爱关系首先与计划经济体制相关。高度集中的计划经济必然要求政府使用行政权力对经济活动进行全面、直接的控制。国有企业从产生、日常经营管理到消亡，都由政府决策，企业完全控制在政府手中。可以说，父爱主义是传统计划经济体制的内在要求。而乡镇企业从70年代末重新崛起以来，最初是在计划经济体制外发展的，计划经济不直接面向乡镇企业。等到后来乡镇企业发展壮大了，改革传统计划经济体制已成了共识，不可能再要求用计划经济体制去管理乡镇企业，乡镇企业才得以相对自由地发展。
父爱主义还与国有企业的主体地位有关。国有企业必须承担许多战略性、公益性的项目，这些项目必须置于政府的直接控制之下，不可能让企业自行其是。而社区不是国家，一般不必考虑独立的工业体系和战略性项目，社区政府可以主要以经济利益来要求乡镇企业。因此，政企关系的不同定位，还与公有资产所承担的义务有关。政府对企业的父爱主义，使企业的各项活动和目标都置于政府的直接控制之下，形成了与乡镇企业完全不同的经济行为。
三、市场化和行政化：两类企业委托代理机制的比较
分析了公有产权的实际所有者——政府和社区政府的行为以后，在公有产权的委托代理链中，紧接着的问题就是这两类政府用何种方式产生第二层代理者（企业），并对之进行监督，即企业的委托代理机制问题。企业的委托代理机制主要包括这样几个方面：企业领导者的产生方式、企业资源的配置方式、由委托者决定的企业权力、企业目标以及对企业行为的监督机制等。下面我们对此作具体分析，以说明两类企业委托代理机制的不同性质。
（一）企业领导者的产生
乡镇企业领导人是作为社区政府的代理者产生的，这决定了乡镇企业领导人的主要产生机制是由乡村行政组织任命。对武进县的一项调查显示（陆建新，1995），该县乡镇企业领导人中有86%是由所属政府机构直接任命的。其余乡镇企业领导人也基本上是在政府通过提名、审批等方式参与下产生的。国有企业作为政府的下属单位，企业领导者也主要是由主管部门任命产生。表2对比了两类企业领导人的任命方式（张平，1995），说明两类企业领导人总体上是由实际所有者决定，其中国有企业高达92.8%，超出乡镇企业约14个百分点。
表2 企业领导者的产生方式
项目国有 乡镇
1.主管部门任命 92.8 78.4
2.职代会选举 3.3 10.3
3.投标
3.4
4.3
4.承包者推荐 0.4
2.5
5.其他 ——
4.0
样本899282
虽然两类企业领导人的任命方式基本相同，但外在约束和流动机制却不相同。首先，乡镇企业领导人存在极强的“职位硬约束”，而国有企业要差得多。乡镇企业领导人的来源一般有以下几类：（1）本社区农民；（2）社区政府中的工作人员兼任；（3）外聘。其中第一类比重最大。而这一类企业领导者不存在“铁交椅”，企业办得不好，除了不能实现个人的预期目标之外，还要重返土地。他们不能期望在一个企业干得不好，调到另一个企业再干。而这在国有企业中是常有的现象。第三类外聘的领导者也基本上一样，没有铁交椅。至于从社区政府工作人员中选任的领导人，他们如果不兢兢业业地把企业办好，也同样不存在换企业的可能，而且政治前途也将大受影响。由此可见，不管哪一种来源的乡镇企业领导人，都存在极大的“职位压力”。企业领导者的职位对他们来说是“硬约束”的，领导者非竭尽全力把企业搞好不可。
乡镇企业领导人的职位硬约束，与国有企业长期实行的“铁交椅”制度形成鲜明对比。职位硬约束不仅意味着乡镇企业领导人有更大的外在压力去搞好企业，而且意味着企业领导人必须像公司制中的经理人员一样，以自己的经营业绩保持自己的地位。因此虽然乡镇企业领导人主要由上级任命，但这种任命以其经营能力为基础，市场准则在此发挥着根本性的作用。
其次，乡镇企业有独特的蓄养成功领导者的机制。受利益目标驱使，那些经营业绩好、确有能力的企业领导者可能愿意从乡镇企业中转移出去，以实现更大的个人目标。这种情况在市场经济体制下是极为常见和频繁的，但乡镇企业却不是这样。一般来说，干得好的企业领导者转移的途径有两条：一是从政，到政府部门去任职；二是单干，利用自己掌握的信息、社会关系，以及个人素质等优势创办私营企业。对于前一种途径，在乡镇企业发展的早期较为常见。但这种途径有两个明显的障碍。一是在企业里干得好不一定能在政府机关里干得好；二是作政府工作人员不一定在“成本—效益”的比较中胜过当企业家。因此在乡镇企业较为发展以后，这种情况就不多见了。对于第二种途径，由于制度上的原因，改革以来对私营企业一直存在较多管制，业主的政治地位也受影响。相对于公有企业，私营企业运转的成本很高，这些都使得转移代价很高。因此乡镇企业领导者一般不愿意进行这种转移。至于到国有企业，更由于身份上的限制而不太可能。这样由于种种原因，乡镇企业大都能保存其企业家资源。这为乡镇企业的不断发展壮大提供了重要条件。
反观国有企业，那些经营业绩好的厂长、经理，很容易被抽调到政府部门、行业主管部门中去担任行政职务，失去进一步发展企业的机会。
除以上两个差别外，委托者给予两类企业领导人的权力也很不相同。表3对比了国有企业和乡镇企业领导人的权力状况（张平，1995）。
表3 国有企业和乡镇企业领导人权力状况比较
A：厂长自主决定；B：与厂级领导协商；C：与党委协商；D：职代会决定。
表3说明，乡镇企业厂长的决策权力大大高于国有企业。这很容易从社区政府的董事会定位和政府的父爱主义定位中得到解释。社区政府把自己置于董事会地位，必须赋予厂长、经理较大的权力，自己只掌握一些重大决策权力。而政府把国有企业视作自己的一个机构、一个车间，必然事无巨细，样样都管。两类企业领导者权力的差异，说明的其实正是两类所有者角色定位的差异。
由此可见，虽然两类企业领导人的产生方式基本相同，但乡镇企业领导人存在职位硬约束，拥有较大的决策权力，表现出较高的市场化倾向。而国有企业则更多地带有行政决定的成分。
（二）企业资源的配置方式
企业资源内容较多，我们仅以劳动力配置为例，说明两类企业资源配置上的不同方式。
从产权关系上来说，公有企业属全体人民所有，企业必须无条件地为居民提供工作。长期以来我国国有企业就是按照这种思路来录用职工的，这已经被证明是一种非常无效率的用工制度（赵履宽等，1995）。乡镇企业没有因循这种模式，而是采取雇佣职工的形式，用市场契约关系来维系企业和职工的关系。表4对比了乡镇企业和国有企业的用人权。
表4 乡镇企业和国有企业用人权比较
A：主管部门决定；B：企业与主管部门协商；C：企业自行决定
资料来源：张平：《国有企业和乡镇企业行为比较：产权和市场》，《改革》，1995年第1期。
由此可见，乡镇企业基本上能根据企业需要用市场原则招用和管理职工。国有企业则带有相当大的行政性，企业自主决定的用人权只有21.5%，由主管部门直接决定的高达27.8%。
乡镇企业市场化的用工制度与国有企业相比，具有许多优点：
1.企业可以招收那些对企业“边际产出”最有效的职工。由于乡镇企业是按市场原则招用职工的，企业从自身目标出发，肯定会挑选那些最有效率的职工。这用微观经济学的理论非常容易证明。而国有企业却并不总能按企业所需招工，那种企业“想要的招不到，不想要的年年有”的情况在国有企业中随处可见。因此首先在人员录用上，乡镇企业保证了高效率。
2.职工使用中的高效率。乡镇企业职工存在职位的“硬约束”，工作得不好，随时有可能被要求离开工厂，重返土地。同时乡镇企业职工的报酬也与其贡献密切相关，职工存在努力工作的动力和压力。而在国有企业中，职工天然认为有权呆在企业，“铁饭碗”的现象普遍存在。即使对那些已被证明对产出无用的冗员，企业也没有有效的办法进行清退。加上各种管理上的漏洞，工作效率低下的情况极为严重。
3.企业没有沉重负担。乡镇企业按市场原则录用职工，对职工的住房、退休金支付、医疗保健等大多不承担责任。这就大大节省了企业的运转成本，提高了竞争力。而在国有企业中，企业行使社会的职能，对职工要提供住房、退休金、医疗费用以及形形色色的企业办社会等，几乎把职工的生老病死都包下来。使企业不堪重负，效率低下。
由此可见，乡镇企业市场化的资源配置方式对效率有很大的促进，国有企业行政化的资源配置方式则束缚了企业的自主性，损害了效率。表5对比了两类企业的用工效率（黎玉柱，1996）。从中可以看出，乡镇企业每元用工成本实现的工业产值为15.8元，国有企业为7.3元，仅相当于乡镇企业的46%。
表5 不同性质工业企业单位用工成本产出率对照表
企业类型工资成本综合用工总单位用工成本实现
（亿元）成本（亿元）
的产值（元）
全民所有制 1151.4
2024.13 7.3
乡镇企业 423.9 551
15.8
其他所有制
57.91 71.21 22.4
（三）企业权力的差异
社区政府的董事会定位，和政府的父爱主义，不仅决定着企业领导者的权力空间，还决定着国有企业和乡镇企业本身的权力。在政府的直接管理下，国有企业实际上不需要也不可能有独立的权力。而社区政府把自己置于董事会地位，只决定诸如企业领导人的任命、企业的重大投资决策等少数事项，必然把较大的决策空间留给企业，表6对比了两类企业的不同权力（张平，1995）。
表6 乡镇企业和国有企业经营权力比较
A：主管部门决定；B：企业与主管部门协商；C：企业自行决定。
＊：乡镇企业无此项，乡镇企业改为“企业留利的分配和使用”。
企业权力的差异，直接决定着企业的行为差异。乡镇企业拥有必要的权力，能以市场主体的身份自主决策。而国有企业权力空间狭窄，作为市场主体的权力不足，其市场行为必然会发生扭曲。
（四）企业目标和对企业的监督机制
国有企业作为政府直接控制的组织，很容易用来体现政府的各种目标，长期以来我国国有企业就是在多重目标下经营的。其中既有经济性的，如一定的产出、资金利润等；也有社会性的，如稳定物价、解决就业等。企业目标的多重，一方面使得企业不可能集中资源保证效率；另一方面当企业受到效率低下的压力时，又有开脱理由，降低了企业提高效率的外在约束。企业目标的多重还带来监督考核的困难。因为多重目标应该有多重考核指标，而有的指标很难量化，各类指标之间也不可比。企业往往出现某几个指标先进，某几个指标落后的情况。缺乏一个单一的、科学合理的评价标准（林毅夫等，史泰丽，1995）。
与此相反，乡镇企业以利润为目标，不承担稳定物价、安排职工以及企业办社会等义务。不仅使企业集中了精力和资源，全力提高效率，而且使社区政府的监督相对容易。只凭几个经济指标，就能大体上评判企业的经营业绩。
在监督机制方面，由于在委托代理关系中，初始委托人的最优监督积极性，和最终代理人受监督下的最优努力，都随共同体规模的扩大而严格递减（张维迎，1995），社区所有的规模比全民所有规模小得多，这使得社区政府的监督更为有效，作为最终代理人的乡镇企业也有更高的努力程度。这些都使得在监督机制方面乡镇企业更有效率。
总之，在两类企业的委托代理机制中，由于政府在政企关系上的不同定位，乡镇企业采用的基本上是市场原则，而国有企业则较多地采用行政方式，造成了两类企业在委托代理机制上的效率差别。
四、两类企业的预算约束特征对产权效率的影响
前面我们分析了两类企业产权特征、实际所有者的角色定位差异，以及这种差异导致的委托代理机制差异对企业行为的影响。这里，我们还可以看到，预算约束特征也是影响企业产权效率、从而影响企业行为的一个重要原因。
乡镇企业社区所有的性质决定了它在社区范围内是预算硬约束的。这种社区范围的硬约束，在很大程度上直接表现为企业自身的硬约束。这主要是由于以下原因：
1.社区的特性决定了它对乡镇企业的利润目标约束。社区不是国家，一般不必考虑独立的工业体系和战略性项目。这使社区几乎可以完全以经济利益来要求乡镇企业。如果某个乡镇企业出现了亏损，决策者又认为扭亏可能性不大，那企业就只能破产。不会像国有企业那样，应该破产时还由于种种原因欲破不能。
2.社区支持亏损企业的财力有限。有时亏损只是暂时的，如果获得必要的资金支持，企业可能会扭亏并赢利。但一般说来，社区能用来支持亏损企业的财力非常有限，尤其是那些村级社区和集体积累本来就不强的社区更是如此。这就使得乡镇企业不可能像国有企业那样，躺在银行身上过日子。
3.乡镇企业破产以后，资源可以迅速转移到别的企业或项目。乡镇企业实现“东方不亮西方亮，暗了南方有北方”的策略。将应该破产的企业破掉以后，不仅可避免将其他企业拖入泥坑，而且资源（人员、厂房等）的重组还可以支持其他企业。这就使得乡镇企业有破产的动机。
因此，虽然乡镇企业的所有者是社区的居民，但由于以上原因，绝大部分乡镇企业在绝大多数时候都应该被视为有预算硬约束的。这与同样是基于公有产权的国有企业是一个鲜明的对比。国有企业长期以来一直是预算软约束，虽然硬化约束一直在喊，但迄今为止仍没有有效改变。特别是对那些规模较大的企业，几乎依然如故。
硬预算约束保证了乡镇企业能像基于市场契约的企业那样对自己的行为负责。作为硬预算约束的结果，1989年大约有六分之一（达300万家）乡镇企业倒闭或被兼并，而同年几乎所有的国有亏损企业因国家保护而幸存。但在效率上，1990～1991年亏损企业约占乡镇企业总数的6%，而国有企业亏损面达一半以上（韦茨曼，许成纲，1994）。
乡镇企业的硬预算约束特征，不仅保证了能让市场机制来淘汰那些效率低的企业，从而在总体上保持乡镇企业的高效率，而且影响着社区政府的行为，迫使社区政府主动寻找高效率的管理体制。因为一旦企业由于乡村政府管理不善等等原因而破产，社区政府承担的压力非常大。例如在乡镇企业发展的早期，由于企业各种生产要素的拥有权和支配权主要集中在社区政府甚至是县级政府手中，企业所拥有的实际权力很小。这种情况限制了企业的发展。当乡村政府意识到赋予企业较多自主权有利于企业发展后，企业与乡村政府在权力配置上就出现了变化，政府授予企业领导人的权力越来越多（陆建新，1995）。
相反，在国有企业中，企业躺在国有银行身上过日子。企业效率不高虽然也会给政府带来较大压力，但却比不上乡镇企业破产对社区政府的压力大，致使政府缺乏改革管理体制的主动性。等到国有企业大面积亏损，银行和政府都承受不了负担时，已是问题成堆，困难重重。
因此预算约束特征不仅提供着乡镇企业作为市场主体的产权基础，而且是影响社区政府行为，使社区政府主动适应乡镇企业的发展需要，寻找高效率管理机制的一个重要因素。反观国有企业，预算软约束使企业丧失了作为市场主体的基本条件，企业缺乏生存意识和竞争意识；同时还使主管单位迟迟认识不到国有企业效率低下的严重性，坐失改革良机。
五、结论
我们的分析表明，造成国有企业和乡镇企业效率差异的根本原因，在于公有产权的不同实现方式。在公有产权的委托代理链中，一个实际所有者的角色定位，一个企业的预算约束特征，决定了两类企业不同的市场行为和效率。乡镇企业存在一个董事会式的管理者，加上预算硬约束，使之具备了标准市场主体的条件。能像基于市场契约所形成的企业那样进行经营活动，这是其高效率的根本原因。国有企业存在一个“父式”的实际所有者，预算约束又是软的。这两个特征使得企业既不具备独立市场主体能破产的产权条件，又不具备独立市场主体所必需的经营权力和单一的利润目标。同时行政式的委托代理机制也不能有效激发企业领导者和职工的积极性。在这种情况下企业出现普遍的低效率，是一个很自然的结果。
从以上分析中我们还可以得到以下几点启发：（1）公有产权可以产生出高效率，关键在于能否创造一个使公有产权进行市场运作的机制。公有产权要能进行市场运作，一方面要有一个市场化的委托代理机制；另一方面要使代理者既拥有必要的权力，能自主决定自己的市场行为，又能以其所代理的资产对自己的市场行为严格负责，即存在严格的预算约束。（2）乡镇企业的高效率源于社区政府的董事会定位和自身的预算硬约束。乡镇企业的进一步发展必须保持这两个条件。应该承认，在公有产权的委托代理中，随着乡镇企业的不断发展，资产规模的不断扩张，客观上存在委托代理效率降低的倾向。社区政府也始终存在过份干预乡镇企业，重蹈国有企业覆辙的可能。因此乡镇企业始终存在一个坚持和创新的问题。（3）对国有企业改革要区别对待。首先要综合全面地评价国有企业的成就，不能单以利润率为指标一刀切。其次要认识到公民所有照样可以破产，企业应该以其所代理的那部分全民资产对其经营行为负责。只有部分经营不善企业的破产，才能保证国有企业总体上的高效率。最后在国有资产委托代理的各个环节，要广泛引入市场机制。根据市场原则去选择委托主体，以及委托代理机制。只有让市场机制充分发挥作用，才能使全民资产获得高效率。
注释：
①根据1996年颁布的《中华人民共和国乡镇企业法》，乡镇企业“指农村集体经济组织或农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。”其中“投资为主，是指农村集体经济组织或农民投资超过百分之五十，或者是不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。”很显然，并不是所有的乡镇企业都是集体性质（公有）的。本文为讨论所需，所指乡镇企业均为社区公有性质。
②政府本身有多重等级，这里我们抽象掉地方政府，仅考虑中央政府。
③政府包括社区政府，这里为叙述方便，社区政府与乡镇企业相对应，而政府则与国有企业相对应。