自由市场经济体制下香港政府经济功能的定位与调适，本文主要内容关键词为：自由市场论文,经济体制论文,香港政府论文,功能论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F114.49 [文献标识码]A [文章编号]0257～2826(2015)10～0065～09 政府的经济功能定位是一个动态发展过程，离不开具体的时空条件，也受制于经济理念与经济主张，其背后则是自由主义与政府干预两大经济思想的分歧与交锋。自由竞争与政府干预究竟孰优孰劣、市场经济调节与政府调控之间关系究竟如何协调，一直是西方经济学中的一大难题，也是争论不休的问题。现实中，这两种经济主张一直伴随着西方资本主义发展环境和矛盾的变化而此消彼长。这不仅是一个重大的理论问题，而且也是重大的实际问题。政府职能界定的宽窄，政府经济管治的理念、模式与具体政策的选择，又会直接关系到各国各地区的经济发展。 一、香港市场失灵现象日显，对政府经济功能提出新挑战 自由港及自由经济制度在香港经济起飞、香港前两次产业结构调整中都发挥过积极作用，以此为基础的政府“不干预”、“积极不干预”政策也被视为香港经济发展的成功因素之一。但在香港内部经济结构日益复杂化、外部国际经济环境迅速变化的今天，自由经济制度的自身局限性日益显著。目前支撑原有香港政府基本职能的基础条件已经发生变化。听由市场自由配置资源，难以解决香港经济社会发展中的诸多新问题和深层结构性问题。 1.经济增长动力不足，知识经济转型缓慢，竞争力新核心要素的培育与集聚困难。 目前香港正处于第三次经济转型，走向知识型高增值经济。期间转型乏力，进展缓慢，拉动经济增长的产业基础缩窄，是香港“市场失灵”的一个突出表现。推动经济社会转型，通常是市场调节效应的短板与薄弱点。由于经济社会转型涉及极其复杂的系统，不仅需要政府的战略引导，还需要政府去建立配套的制度和政策，需要政府较多地参与和推动，或是透过产业政策扶持相关行业发展，或是完善有关法律法规调节经济社会关系，或是花大力气协调社会利益、凝聚社会共识。在香港，由于单纯依赖市场力量，经济迟迟未能实现新的转型，经济发展进入一种瓶颈状态。 一是经济增长速度明显放缓，增长后续动力不足。对比亚洲金融风暴前15年(1982～1997)和后15年(1998～2012)，香港GDP的平均实质增长率从6.5％下跌到3.2％，[1]近两年的经济增幅更低。二是产业经济增长路径日益狭窄、新的高增值优势产业迟迟未能脱颖而出。由于产业惯性，再加上高楼价导致创业成本高企，香港产业结构相对固化，新的增长点培育困难。三是向知识型经济转型缓慢、深层次结构性问题难以解决。知识经济时代，西方国家通常通过对战略性产业、高科技等核心环节的政策倾斜，抢占制高点，在国际产业分工中占据有利的竞争地位。而在香港，政府推进经济转型的角色与力度仍然较为有限，产业结构难以优化，经济功能和竞争优势出现弱化。政府所提供基建的内涵，需要因应知识经济时代的竞争而相应调整。四是经济走势与民生改善相脱节。资本逐利本性及其全球流动与配置的结果，与香港本地整体发展需求及社会利益往往难以一致。在一些国际机构评价中，香港多项经济指标仍处较为领先位置，但社会民众感受却与之相距较大，劳动人口就业收入中位数的增长十分迟缓，未能有效分享经济发展成果。 2.自然垄断程度明显扩大，产业与资源集中度日增，中小企业的营商环境优势弱化。 自然垄断是自由经济长期发展的必然结果，是市场自由调节资源配置的通常趋势。在香港也不例外。在不少领域香港已经出现自然垄断现象。其主要表现：一是经济趋向集中，资源向若干具有竞争力的行业聚集。由于竞争激烈，再加上市场狭小且日益饱和，香港经济资源向若干具有较高竞争力、高增值、能支撑高成本的行业逐渐集中，如金融业、房地产业等，其他产业的生存压力相对较大。据香港特区政府统计处公布的资料，2013年，香港四大支柱产业(贸易及物流、金融服务、专业服务及工商支援服务、旅游)合计共占GDP的57.8％，较1997年增加9.9个百分点。其中，金融服务业的增幅最为突出，其占GDP比重从1997年的10.3％增至2013年的16.5％，增加了6.2个百分点。二是资本趋向集中。自由竞争势必造成优胜劣汰、强者愈强的局面，社会财富迅速向有实力的财团集聚。由于香港资本在本地的行业扩张空间有限，少数实力强大的资本出现跨行业投资，而且主要集中在公用事业以及其他与民生密切相关的行业，如通信、电力、运输、连锁超市等，形成了较为明显的自然垄断。此外，政府的私有化政策与专营管理模式，在一定程度上也助长了垄断的产生。据《经济学人》今年3月公布的“裙带资本主义指数”，香港已成为全球裙带资本主义最严重的地方。根据该研究估算，2014年香港亿万富豪财富占本地GDP的比重接近80％，在所选取的23个国家和地区中财富集中度位居榜首。[2] 自然垄断的结果，通常会增加其他竞争者的进入壁垒，导致社会营商成本的进一步提高，阻碍竞争的有效展开。西方社会大多会通过政府的反垄断政策干预，限制资本的过度做大。而香港政府反垄断功能一直滞后与松懈，到2012年才通过第一部反不正当竞争法《香港竞争条例》，再加上企业的社会责任意识未能有效培育，形成表面上越是追求“适者竞存”的自由竞争法则，实质上就越易形成垄断，损害自由竞争的充分展开。自由经济这一“市场失灵”现象，在香港表现得尤为突出。随着香港经营成本日渐高企，在不少领域社会营商环境不再有利于中小企业的生存和发展，社会整体创富能力出现下降。据美国一家市场咨询机构(Demographia)2015年1月发布的2014年《国际房价负担能力调查》显示，香港连续第4年成为全球供楼负担比率最高的城市。[3]香港社会的不少深层次矛盾，都与高楼价及高营商成本有着密切关联，而地产财团的财富高度集聚，又与政府现行土地政策以及欠缺调节能力相关。 3.社会两极分化现象加重，贫富差距继续呈扩大趋势。 社会结构的走势与变化，同营商环境及产业结构密切关联。一方面，伴随着经济转型乏力、增长动力不足，香港经济增幅进入下行通道，过去高增长阶段掩盖的社会问题迅速显现；另一方面，房价、租金等成本的不断趋升，侵蚀中下阶层的收入与福利，抬升中小企业的营商成本与困难，不仅原有的社会深层结构性问题得不到有效解决，新的社会问题又开始发酵。其突出表现如下：一是收入差距在高位持续扩大，社会贫富阶层分化趋势加剧。与自由经济制度相关联，香港基尼系数在国际上一直居于较高位置，远超警戒线。回归18年来，基尼系数仍处于上升态势，从1996年的0.518进一步上升至2011年的0.537，在发达国家和地区处于高位。虽然政府通过收入再分配政策起到一定的调节作用，但除税及福利转移后的基尼系数为0.475，仍高于警戒线。二是阶层固化，流动性减弱。香港社会内部结构中，出现两个趋势：居民收入的底层和上层趋于凝固；中等收入向上流动机会持续下降，中产阶层出现分化并向下流动。中低下阶层相对固化与上流受阻，“在职贫困”、跨代贫困等状况趋向严重，这种“富中之贫”现象，成为社会不满的深层经济原因。三是青年人就业出路与职业发展上流空间日益狭窄。据有关研究调查，香港青年向上流动或从事中产机会较上一代差，大学生就业工资长期未有改善，教育未能为其带来改变。[4]青年人缺乏向上流动以及自觉发展机会不足，在复杂的政治生态中极易引发对政府及制度的不满。 香港社会出现的两极分化及贫富差距高企难下的局面，其深层原因，是与香港自由经济制度有关，其中政府经济功能过窄，引导、调节能力及工具的缺乏，导致其在弥补市场失灵时出现功能缺失。此外近两年来资产价格的膨胀也加剧了贫富分化。目前政府的扶贫政策，更多的是通过财政再分配渠道托底，仍未能从改进政府经济功能、完善营商环境、营造有助于中小企业生存与发展的市场竞争环境入手。如果这一问题处理不好，长此以往，社会怨气会持续无序发泄，成为激进势力和境外势力煽动不满的土壤。 4.经济全球化、区域化及全球公共治理，对政府经济管理角色提出新挑战。 进入本世纪，一方面，公共危机及全球性经济金融危机的增多，需要各地政府携手干预、快速协调，努力控制危机蔓延可能带来的全球性冲击。另一方面，随着经济区域化和全球化合作程度加深，需要政府层面的参与、协调与推进角色增多。在以经济区域化对抗全球化的大背景下，各国各地政府都肩负着带领本地参与区域一体化发展的重任，代表本地磋商与推进相关跨境事务，为本地争取更多商贸利益、拓展发展空间。此外，“一国两制”下香港“国内境外”的特殊地位，也需要特区政府强化经济引导与协调功能，提高两地政府在经济事务上的对接功能。香港在国家中的经济定位与角色、香港如何参与国家发展战略的谋划、香港与内地跨境合作中两地政府功能的对接与协调等，都需要政府有所作为、有新作为。香港政府需要探索自身定位，思考制定较为长远的发展战略，并设计系统的配套策略，否则，香港将自我边缘化，错失经济发展机遇。 上述现象显示，香港经济发展已达到一个关键的瓶颈期，长期以来在政府经济管理模式下衍生出诸多市场失灵现象，其原因与外围竞争环境快速变化(内地对外开放并快速崛起、新兴经济体在全球崛起)，以及香港内部深层次问题改善不力有关。同时，更是与政府经济功能过窄、角色缺位、缺乏调节意识与引导能力相关。香港有学者感慨，“过去的成就成为了一种包袱，有时甚至会阻碍创新求变，成为社会进步的绊脚石”。[5] 二、自由市场体制下香港政府经济功能的特点 香港面临的经济社会问题，并非香港经济体所特有，而是所有自由经济体制所共同面临的问题，也是西方经济理论与各国政府在实践中所要致力解决的共有难题。 在西方经济理论中，政府经济功能定位所涉及的理念与主张，是与自由主义与政府干预两大经济思想密切相关的，这两大对立的经济思潮一直贯穿于资本主义生产方式产生、发展和演变的全过程，基本呈现此消彼长、交替更迭并逐渐趋拢的演变过程。与此相适应，政府的经济职能理论与实践定位也出现相应变化。到今天，西方经济制度中更为普遍的模式是一种混合经济状态，新型的政府职能理论逐渐形成，代表性的理论有：“新公共行政”、“新公共管理”、“政府再造”。 总结西方经济理论的演变以及政府经济功能的实践过程，可以得出以下启示：一是经济运作的复杂性并不是任何理论及其政策所能彻底解决的。政府干预与自由放任这两种思潮及其经济政策的不断更迭，均未消除资本主义发展过程中的内在矛盾。自由经济制度虽可最大限度地保持市场在配置资源中的调节功能，但通常会出现“市场失灵”的弊端，出现经济失衡、失业、垄断、贫富差距扩大等现象，难以达致社会公平，难以有效促进结构调整与实现经济增长。但政府干预在试图弥补“市场失灵”时也会出现“政府失灵”。二是在实践中，经济自由主义与国家干预主义两种经济思潮及其主张的政府功能在不断靠近，互相吸收。理论上由市场功能达到的自然均衡状况，在现实中并不存在，更多的是转向通过政府调整达致动态均衡。西方政府逐渐把两种经济思潮的合理部分融合吸收、寻求结合。政府既要最大限度地校正市场失灵，又要尽力避免自身失灵和自身非效率(“政策失灵”)，此外政府在干预时要讲求成本—效益原则。三是政府功能定位的强与弱，如何平衡政府经济职能与市场、社会功能之间的度，需要根据当时当地的政治、经济情况来做抉择，同时也与政府自身的机构能力的强弱相关。从政府的核心职能到适度职能，再到积极职能，对政府机构能力的要求逐步提高。四是政府经济职能的界定，是个动态的过程。现实中各国各地区由于社会经济环境的变化及自身所处的特定发展阶段，其政府职能的内涵与选择也在不断重构与调适中。实践中，政府职能的选择，不仅要依循其所遵循的经济哲学与理念、受制于特定的政治制度，还要根据本地社会发展需求的变化不断调适，逐步精细化，以达致“有效政府”与“灵巧的手”。 香港经济的基本管理理念一直建基于自由港政策基础上形成的自由市场经济制度，已连续21年被评为国际最自由的经济体，被视为自由经济最后堡垒。 1.理念表述：“积极不干预”、“大市场、小政府”与“适度有为”。 总体而言，香港的经济思想与政府经济功能选择，是一种实用主义，是“自由主义与重商主义的混合物”。香港不求思想体系的完整性与一致性，而是力求经济思想在不同时间的适应性和适当性。香港经济管理哲学与理念演变，大致经历了以下几个阶段：(1)“自由放任”或“消极不干预”阶段(1841～1970)；(2)“积极不干预”理论的形成与政府经济功能逐步建立(1970～1997回归前)；(3)回归后经济理念探索阶段：从“最大支持、最小干预”，“大市场、小政府”(1997～2012)到本届政府的“适度有为”(2012至今)。其代表性的主张为：“积极不干预”，“大市场、小政府”和“适度有为”。 (1)“积极不干预”。 “积极不干预”是香港特有的一种概念与经济管理模式，该经济理论是由香港财政司夏鼎基(1971～1981年)1977年在立法局会议上首次正式提出并逐步发展的。夏鼎基对“积极不干预”主要含义阐述如下：市场机制在配置资源和创造财富方面的巨大活力，是任何行政力量不能取代的；所谓“积极”，是指政府对市场出现问题的快速反应，经过权衡利弊，决策干预或不干预，更多的结果往往是不干预；当由于市场不完善而出现垄断、发展过速、对经济和金融全面发生不良影响而市场本身又无力解决时，为了公众利益，政府就要实行干预，甚至通过法律形式进行监管。[6]“积极不干预”理论的要旨是：尽量让市场机制有效地运作，当私营经济和市场调节可以有效配置资源时，政府不加干预；政府又要注意到自由市场力量的盲目性和破坏性，当出现市场失灵，不能正常运作，并影响公众利益时，政府就要进行干预或补救。政府应仔细考虑各种政策对市场机制的长远影响，而不应单看短期的效果。该管理哲学的本质是把市场机制与政府干预有效地结合起来，无论干预与否，都是为了最大限度地发挥市场的调节功能。夏鼎基的这种见解影响了当时和以后的历届港英政府，“积极不干预”理论奠定了香港经济管理哲学的基础，在此基础上形成了港英政府长期采取的基本经济政策，甚至一直延续和影响到回归后特区政府的基本经济政策与政府经济角色。 (2)“大市场、小政府”。 回归后，香港特区政府不再沿用“积极不干预”的说法，但始终强调继续遵循自由经济与稳健理财的原则。回归初期，特区政府在继续坚守自由经济及市场主导原则的基础上，在经济管理中采取较为积极与前瞻的态势，期望对经济“最大支持、最小干预”：如探索经济发展定位、制定策略推动经济增长、调整政府架构、新增适应知识经济所需的经济管理与推广部门等。但之后由于经济不景气和财政紧缩压力又重新强调“大市场、小政府”。2006年9月行政长官曾荫权撰文首次公开否定了“积极不干预”的提法，强调香港特区政府恪守的经济原则是“大市场、小政府”，即继续奉行自由市场哲学，充分发挥市场力量，肯定竞争的重要性；而政府角色则在于结合政府和市场的力量，提供合适的平台，缔造有利于经济发展的环境。[7] (3)“适度有为”。 为回应社会诉求、直面社会发展中的深层次问题，2012年梁振英在竞选第四任行政长官时首次提出“适度有为”的施政理念，他强调：香港将告别传统“小政府、大市场”的模式，转向一种更积极的管治模式，政府在香港经济中将发挥更大的作用。在其首份《施政报告》中梁振英对“适度有为”进行了阐述：“在市场可以发挥优势的时候，政府不应干预，只要提供公平竞争的平台。但当市场失效、未能发挥功能，政府一定要有所作为。”所谓“适度有为”，是指在确保公平竞争的大前提下，扶持香港企业，把握国家和亚洲经济蓬勃发展的良好机遇，促进较高速和持续的经济增长，提供就业机会和改善民生。政府将加强对经济长远规划的参与度，努力解决社会不和谐和不公平日益加剧的问题。这一理念主张明显跳出了以往的思维框框，但也受到社会的一些质疑。2015年8月，梁振英撰文公开回应有关质疑：面对激烈的国际竞争，特区政府必须放弃过时的“积极不干预思维”，“适度有为”地引导和配合企业；政府正考虑设立专门机构，以推动香港在国家“一带一路”战略中发挥作用。[8] 2.实践中：香港既有着最大的自由，也有着很强的干预，择机交叉使用不同政策。 在实践中，香港政府根据各经济领域的特点及行业监管的现实需要，分别选择与使用不同的政策方式：不干预政策、直接干预政策及临时性干预政策，[9]形成了香港一套独特的经济政策体系。但总体而言，政府的干预范围与程度相对较小，其干预的目标以维护自由市场经济正常有效运作为目的。 其一，一般领域的不干预，这是香港自由港经济政策体系的基石及最为重要的组成部分。在一般领域香港实行一系列自由经济政策，包括审慎的财政政策、自由港和自由贸易政策以及自由化的金融政策，使香港成为国际经济中高度开放的自由经济体系。其二，个别领域直接干预，主要是对某些极为敏感和重要的经济活动实行严格控制或监管，以保证香港整体经济的有序运行。这是实行不干预政策的基本前提。香港的直接干预主要集中在以下领域：一是对土地一级市场的干预、对关键金融活动的干预、对大米等为数极少的若干类商品进口进行干预；二是对若干影响民生的商品价格形成直接进行干预。其三，特殊领域的临时性干预，这是香港政府维护香港经济规范运行的辅助性政策手段，主要用于对付经济的非常态运行中所出现的问题。待经济运行恢复常态之后，便收回临时性干预措施，由市场进行调节。香港政府一般所运用的临时性干预政策措施有：按揭率管制、楼花转让管制、动用外汇基金干预金融市场等。 3.香港政府经济功能的基本特点与社会看法。 尽管回归前后香港政府的经济理念有所差异，但总体而言，香港政府在经济功能上有着以下共同特点：一是重财政稳健、轻经济增长。政府经济功能以“健全财政”为特点，订出财政预算的具体准则，强调量入为出、收支平衡，但欠缺促进经济增长及反经济周期的目标与手段，更缺乏引导经济长远发展的前瞻性规划与政策。二是自我限定，设一般性立场。以自由经济基本原则为基础，让市场获得最大空间；干预措施的目的，在于保证香港自由经济的开放性、稳定性和连续性。但政府经济干预程度和积极成分在加强。三是制定基本准则。如制定政府财政开支指引(以公共开支占GDP比例来控制政府规模)，量入为出，力求收支平衡；当干预比不干预好时才介入，而且介入的重点在于修正市场运作及完善监管等。四是干预与否保持较大灵活性。在实践中，如何界定“积极”、“适度”，是否逾越“不干预”的框框，具有较大的模糊性和灵活性，缺乏客观标准，取决于决策者的判断。 总体而言，香港及国际社会大都认同自由经济制度，认为香港作为高度开放、高度外向的经济体系，不应该、也不适合采用干预性的经济政策；政府的干预政策较易受外部不确定因素影响而难以起到应有的效果。但也提出现行政策在实践中存在不足：政策功能单一，只重视财政稳定；缺乏产业政策、缺乏前瞻性、不合香港时宜等。 近年来随着市场失灵现象的增多，香港社会对政府的诉求也在不断扩大，观点趋向多元。概括起来，香港社会对政府经济功能定位的看法有如下几类：一是主张政府应该摆脱不干预理念束缚，加大对经济的参与及支持力度。认为香港目前的困难例如科技底子单薄、经济转型缓慢、经济过度依赖楼市股市、竞争力后退等，主要是不干预造成的。二是认为政府不宜过多介入经济，应将发展空间和风险留给市场。担心政府过多干预，会干扰市场原有的判断、影响市场机制的正常运作和原有动力。尽管客观上存在政府干预的需求，但不干预比干预效果要好，“小政府”既无能力也无财力：政府的支持和促进作用在低税制和“小政府”架构内力度有限；政府缺乏干预性组织架构、干预经验和财政实力。三是关注政府的施政能力及具体政策效应。认为是否干预的关键点是政府是否具备相应的施政能力，能否让政府干预既能有效弥补市场失灵，又不破坏市场机制本身运作。这些能力包括制定政策能力(例如经济政策本身的合理性，是否适合香港特有的经济环境)、落实政策能力(政策的咨询、沟通与推广能力，政策推出时机的选择，政策实施后的反馈与调整等)、平衡社会不同阶层想法与利益的能力。四是原则上抽象地认同“不干预”，但具体诉求上则主张政府介入与扶持。社会有不少人士持这种矛盾态度，自由经济及不干预仅是一种概念与符号，与其主张的政府实际功能内涵相脱节。 理论上，自由经济制度既有着自身优势，也存在固有的局限，需要借政府之手弥补市场失灵。现实中，香港自由市场制度已发展到一个较为成熟的阶段，西方经济理论提及的诸多失灵现象，在香港也逐一出现。香港政府的经济管理理念及政府经济功能，需要因应环境变化进行调适并形成可供操作的准则，尤其是要有效地构建政府的机构能力，并为社会所认可。香港在审视、检讨与调适政府经济功能时，需要综合考虑上述因素，以更好地发挥政府“适度有为”功能。 三、自由经济体制下香港政府经济功能的定位思考与调适方向 政府经济功能内涵的选择，涉及本地的经济、社会及政治基础，也与其发展历史相关。要根据香港经济制度特点、发展阶段以及现实社会基础，选择界定与香港政府相适宜的经济功能。在思考香港政府经济功能定位时，需设定基本原则及遵循准则。 1.基本原则 一是要与香港现实经济、社会基础相适应。香港的经济基础是：(1)实行以自由港为基础的自由经济制度，货物、资金及人员往来自由；(2)采用简单低税制度，企业和个人税负很轻；(3)财政遵循“量入为出、收支平衡”原则；(4)社会总体上大多习惯于长期以来的“积极不干预”及“大市场、小政府”的管治理念，担心政府干预会损害市场经济的活力，但在具体事项上则可能会倾向于政府的扶持与支持。所以，在政府推动香港经济发展、顾及包括弱势群体在内的社会各界的诉求时，需要与香港低税制、稳健财政和“小政府”的现实相平衡。脱离香港税制基础、超过政府财力的具有民粹倾向的政府经济功能，缺乏支撑基础。 二是要结合并借助市场功能，有助于推进市场动力的发挥。政府的主要功能是倡导与提供良好的基础环境，不能也无法替代企业的主体行为。特区政府成立初期曾倡导过多个中心功能，之后也扶持过若干优势产业，但因缺乏业界跟进与认同，最终成效都不是太理想。 三是要在尊重经济规律基础上，解放思想、破除教条，与时俱进地选择与香港相适宜的功能。要研究总结香港历史做法、提炼思想精髓，有选择地扬弃。目前社会对“积极不干预”认识比较表面，存在偏差。其实，港英政府在“积极不干预”理念下，留有很大的干预主动权，是否介入，在哪些领域、在哪种状况、以哪种方式介入，都有功能设定与选择组合，并会因时事环境的变化而加以调整。例如十年建屋计划、新市镇建设、推行联系汇率制度等。回归后各届特区政府都曾做了一些尝试与拓展，可以在梳理前人做法的基础上，再结合现实环境需要来加以微调与改进。 四是要追求政府经济功能的有效性、经济性，将重点放在事关香港长远发展、市场失灵较为严重的制约瓶颈上。低税制小政府资源有限，必须有所取舍，政府要在做好最基本的“核心功能”的基础上，再拓展“适度功能”。要抓核心环节，借鉴与吸收国际经济理论及域外政府实践的经验与操作方法。 五是要建立一个与政府经济功能定位相配套的机制体制。要强化政府自身的机构能力，从而有能力驾驭相应的政府功能。过往政府因机构能力不足、影响所推政策的系统性与落地效果。做好政策咨询、制定、推广、落实、协调等方面配套工作，协调好与其他关联政策、关联部门的工作，方可获得预期成效。 六是政府经济功能的设计要兼顾社会、政治功能，与社会治理的完善相结合。政府经济职能是政府职能的一个重要组成部分，要服务于更高层面的社会治理，与政府的社会政治功能及社会公共管治需要相结合。 2.功能选择与调适方向 香港政府经济功能的选择与扩容，需要分层构建：依据市场经济基本规律，强化政府的基本核心功能；结合香港经济发展需要及市场失灵较为明显领域，拓展适度经济功能，有效调节与弥补市场失灵；选择若干重大关键环节，拓展部分积极经济功能。 首先，做好最基本的“核心功能”：提供公共物品与重要的准公共物品，为市场经济的正常运作创造一个良好环境。(1)维持有利于市场发展的制度架构，包括自由、法治、廉洁和高效率的政府，安全和稳定的社会，良好的工作和居住环境。(2)提供便利营商的环境，包括维持贸易自由及资讯流通自由、简单低税制度，鼓励公平竞争，提升市场素质及人力资源素质。(3)维持稳健的财政和金融体系，包括奉行审慎的公共财政政策，维持可自由兑换及稳定的货币，以及健全的监管制度。(4)提供适当的环境和资源，包括投资教育和培训，吸引境外人才和技术等。(5)提供基本的社会保障，提供市场所不能提供的必要服务及设施，主要基建网络以及为弱势社群提供基本的生活保障。(6)提供就业培训及促进就业政策。 其次，拓展部分“适度经济功能”：掌握经济发展方向，积极为市场发展创造条件。(1)探索经济发展定位，引导经济发展方向，有效推动经济增长。(2)适度推动经济转型，扶持与推进新兴产业及高增值行业的发展，对知识经济时代核心竞争力优势打造与创新能力培育所需的基础条件予以重视和扶持。(3)提供私营企业不会投资但可为香港带来重大经济和社会效益的基建；推动一些符合香港整体经济利益，而私营机构又未准备作出投资的项目。(4)捍卫和促进香港的商贸利益。通过双边和多边经贸谈判，为本地企业争取更佳的境外市场准入条件；联同有关机构和组织，协助本地企业开拓境外市场；与内地经济融合所需的配套设施与导向。(5)反垄断以维护公平竞争，为中小企业、低下阶层的生存发展提供基础环境。 再次，发展部分“积极政府功能”：拓展香港发展空间和改善社会公平。(1)参与跨域公共治理与协调发展。在“一国两制”框架下，香港与内地尤其是珠三角地区深化合作，涉及跨区域治理与共建；香港参与区域经济合作、参与国家规划及“一带一路”战略等，都需要政府的引导、规划与协调。(2)适度改善社会公平程度，通过再分配适度调节与缓和社会不公。(3)逐步发展政府凝聚与引领社会共识的能力。在后政改时期，社会分化加剧、民粹倾向抬头、选举政治引发不合作行动呈常态化等，政府引领经济发展的理念及与此相适应的行政能力都受到很大考验，不仅需要在认识上有所突破，也需要有很好的政治意识与推广能力。 3.政府干预准则 香港政府经济功能界定，存在适宜度，并非越大越好，政府的经济干预效果会受诸多现实条件的制约。香港属于高度外向、高度开放的小型经济体，宏观经济走势高度受制于外围情况，本地经济调节政策通常很难起到预期效果。香港政策工具有限，在联系汇率制度下港元与美元挂钩丧失货币政策工具，财政政策受制于“量入为出”的财政准则，调节空间也很有限。因此，一般政府常有的控制通货膨胀、促进充分就业等功能，在香港很难作为政府调控目标。 政府在依据所设定的经济功能发挥经济作用时，通常需要设定清晰的干预准则，也即干预的目的与效果是为了更好地发挥市场经济功能，有效地消除市场失灵带来的瓶颈问题，更好地促进经济增长及竞争力的维护等，需要明确干预的程序及路径方式。同时，政府在若干领域的介入与干预，如金融市场等，也要保留一定的灵活性。政府经济调节时，通常要兼顾干预政策对市场的导向信息、对民生改善的影响效果，要兼顾财政的长远支撑能力等。此外，部分涉及全球治理的干预与调节，则需要与关联方深度协调与高度一致。 香港社会现存的诸多问题，如经济增长乏力、转型缓慢、贫富差距扩大、社会阶层固化、中下阶层上流困难、自然垄断及大企业跨行业垄断导致中小企业创富难度增大等，是资本主义自由市场经济中“市场失灵”的典型表现，这与香港经济制度有关，也与政府经济功能定位过窄相关。香港部分社会人士期望通过争取民主方式来改善政府管治绩效，并非对症。香港经济管理中其实包含着干预与不干预，而非简单的不干预。回归后特区政府做出一些尝试，但尚未形成清晰的思路与配套机制。香港应破除教条，与时俱进地选择政府适宜功能。行政长官梁振英近期再次表示“积极不干预”已经过时，强调政府要“适度有为”，但如何“适度”、如何“有为”尚不清晰，需要深入研究与有效论述。 香港应在“小政府”的核心功能上，针对现实存在的市场失灵现象，拓展新的“适宜功能”：包括引导经济发展方向、推动经济转型、维护境外商贸利益、反垄断等，逐步发展部分“积极功能”，参与全球公共治理、改善社会公平、提升政府自身的机构能力等。要研究国际相关实践的经验与教训，为破解香港经济发展瓶颈、有效改善民生及深层次问题提供参考。 如何提升政府干预能量与干预能力，打造“小而能”的政府，避免“政府失灵”，是香港社会今后需要共同面对的挑战。这不仅是政府的责任，也是全社会共同的时代责任。标签：市场失灵论文; 经济论文; 市场经济体制论文; 有效市场论文; 发展能力论文; 财政制度论文; 适度原则论文; 经济学论文;