新农村建设背景下中央与地方财政关系法治化初探，本文主要内容关键词为：新农村论文,法治论文,地方财政论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中央与地方事权划分的问题面
宪法在“国家机构”一章中对中央与地方的关系进行了比较详细的规定,中央政府和地方政府拥有各自的事权范围。依据《宪法》第107条,地方政府拥有法律规定的相对独立的事权范围。地方组织法第59条和第61条规定了地方各级政府的职能,但在任务分配方面没有具体的规定,对各级政府的责任和权利的规定则存在着模糊,表现如下:
第一,上级政府可以把所有责任无限下派给下级政府直到最基层的乡镇政府。地方组织法第59条第1款规定,省、市、县政府应执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议,以及上级国家行政机关的决定和命令;第十款规定,办理上级国家行政机关交办的其他事项。第61条第1款规定,乡镇政府应执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令;第七款规定,办理上级人民政府交办的其他事项。这样,层级越低的政府所承担的社会公共服务职能就越沉重。村委会组织法也规定,村委会要接受乡镇政府的指导和帮助,协助乡镇政府工作。在法律和事实上,就导致了上级政府可以将一切任务都下派给下级政府,直到最基层的乡镇政府,甚至村民委员会。县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品,同时还要在一定程度上支持地方经济发展,1994年体制中未明确的社会保障之责,实际上也以“一票否决”方式压到了基层。
第二,地方政府的任务都是强制性的,法律没有赋予基层政府自主选择的空间。由于法律没有规定具体的某项责任只能下派到哪一级政府为止,又由于法律要求下级政府必须执行上级政府的决定和命令,完成上级政府交办的任务,所有一切责任都可以下派,而且一切责任都是强制性的,大规模的开支让地方财政难以承受。其中表现之一为地方政府承担中央支出职能。中央要求地方给予关系到全国经济社会发展的项目资金配套;要求地方负担一部分中央财政垂直管理的部门经费;要求地方政府承担诸如最低生活保障、医疗制度改革、养老失业保险等社会保障体系的建立等经济和社会转型期中的部分改革成本。
第三,上级政府将任务转移给下级的另一条途径是党的系统,各级政府受同级党委的领导,而党的组织原则之一是下级服从上级,所以上级政府的任务可以提交党委形成党的决议,或者上级政府的任务本身就是同级党委决议所提出的,这个决议下派给下级党委,再通过下级党委转移给下级政府,如此不断地向下转移,乃至乡镇政府和村委会。
上述体制特点造成了一系列严重的问题:(1)造成了互相推诿的现象,需要建设某项公共事业时,应该由哪一级政府去提出和实施并不明确,各级政府都可以尽量把这份责任推卸到其他层级的政府那里去;由于缺乏明确的责任划分,无法具体追究政府的领导责任。(2)没有制度保障阻止上级政府任意“盘剥”下级政府直到乡村的意图,上下级政府间的权限争议缺少中立的裁判机构。(3)导致基层政府和村委会的行为严重扭曲,很难完成所有的任务,所以基层政府要么最大限度地从居民那里汲取资源造成居民与基层政府严重对立;要么谎报数字隐瞒真相做表面文章来欺骗上级政府,或者两者兼而有之。作为新农村建设制度基础的“民主管理”难以实现,并且部分与村民自治制度相抵触。
二、中央与地方财权划分的问题面
宪法和法律确立的各级政府的事权分配必须有相应财权分配作为支持。在新农村建设中,不仅地方政府公共服务的决策必须由地方政府作出,而且地方政府也必须拥有执行和实施这些决策所需要的财政资源。这就意味着地方政府必须有足够的可自主支配的财力。当然,这些财力并不一定是全部来源于辖区内的财政收入,可以部分或大部分来自于上级政府的转移支付,使其与事权相统一,即事权与财力相适应。
依据《预算法》规定,地方财政权的内容主要包括:(1)各级地方政府拥有预算编制权,由本级人大审查和批准。(2)地方政府对于财政转移支付的请求权。预算法对于中央地方财政关系在下列问题尚无明确规定。
第一,财政支出责任分配不明确。我国的财税体制在政府间的收入划分上是很明确的,而且是向上级政府特别是中央与省政府集中的。但事实上支出责任通过地方组织法和村委会组织法的规定以及党的系统内下级服从上级的体制不断地转移到乡镇政府和村委会,乡镇政府和村委会非常有限的收入完全无法应付不断转移下来的建设责任。中央出台法律法规要求地方必须保证的“硬性”支出,如《农业法》、《科技法》、《教育法》等规定“各级财政每年用于该方面投入的增长幅度应高于经常性财政收入的增长幅度”。据国务院发展研究中心调查,在农村的义务教育经费中央只负担2%,省地两级负担11%,县级负担9%,78%的经费要由乡镇这一级来负担,最后实际上就是由占大多数的农民负担。这就是所谓的“财权上移、事权下移”和“中央请客、地方埋单”现象,导致了中央与地方的财政关系紊乱。
第二,地方最需要的财政收入权没有法律保障。改革开放以来,我国在税收立法和税收政策制定方面一直强调坚持税权集中、税法统一。在这种思想的指导下,我国的税收立法呈现出高度的集中性特征,各税种无论是中央税、中央地方共享税还是地方税,基本上是由中央统一立法,地方只能在税收法律、法规明确授权、并且不与其相抵触的前提下,对某些地方税种如房产税、车船使用税等行使制定实施细则的权限,一般都无权自定地方性税收法规。而且由于政府层级过多,大大降低了“分税制”收入划分的可行性。《预算法》第28条明文规定:“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”发债权、税收立法权高度集中于中央,由此带来了调控缺乏灵活性、管理体制僵化、经济效率低下等诸多问题。
第三,转移支付制度不规范,结构不合理。作为分税制财政体制的重要配套制度,转移支付制度在规范性和完善性方面难以让人满意。财政转移支付制度的主要功能就是纵向或横向平衡财政。中央对地方的转移支付未采用国际通行的体现公平原则的分配方法,加之中央调控能力弱化,财政转移支付的趋势是向财力发达地区集中,转移支付资金中真正用于均等化的不多,对落后地区的财力支持明显不足,使富的地区更富,地区间的差距越来越大,不利于社会的稳定和协调发展。
三、中央与地方财政关系法治化建构
建设社会主义新农村、减轻农民负担、保障当地就业、健全社会保障体系、发展基础教育和医疗卫生事业都需要大量的资金。落实这些目标的具体工作在相当程度上是各级地方政府的任务。在事权划分上,地方政府的事权大大增加了。而在财权划分方面,地方政府的财权却有相对减小的趋势。进一步科学、合理、规范地划分中央和地方的事权和财权,是未来进一步完善宏观调控,保持全国和地方经济持续平衡较快增长的重要工作。正确处理中央与地方关系的前提之一是正确界定中央政府与地方政府的职责,在财政领域,划分的主要依据是公共产品的外部性。公共财政要求按照公共的受益范围确定政府的事权,全国性的和跨省区的公共产品由中央政府负责,地方性的公共产品由地方负责。这种财政分权必须在立宪主义的价值立场上进行,否则中央与地方将陷入层出不穷的争抢财源的冲突。
新农村建设中各级政府的职责分配,归根结底是一个宪政问题。中央和地方的财政关系的争议可以在现行宪法秩序中,通过法律解释技术的操作加以解决。但是,由于我国的特殊性,中央与地方随着改革的深化,就需要逐渐使中央地方关系制度化,以立法的形式将改革所形成的中央地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、责任和义务明确下来,在中央和地方政府之间形成法定的权力利益关系,在此基础上形成中央和地方政府之间长期稳定的、超越个人关系的信任关系。完善财税制度则显得尤为急迫,而由于涉及政府层级设置、权限划分等重大事项,所以必须在宪法基础上接受立宪主义原理的统帅方才可能。在新农村建设过程中,中央地方财政关系法治化建构的作用体现在以下几个方面:
第一,提升中央地方关系的法律位阶。第二,重新界定政府职能和事权划分。第三,健全财政法制,规范政府间财政收入、支出职责划分。按照分税制对税种划分的经济和效率原则,应当把关系国家全局,便于实施宏观调控的税种划归为中央,把适合地方征管,有地区特色的税种划归给地方。逐步实质性落实省以下的分税制,那么,中央、省、市县各有自己明晰的事权,并匹配好各自的税基(财源),进而由中央和省级一起支持市县,就可以从制度安排上解决基层财政解困难的根本问题。第四,调整并规范财政转移支付制度。应该从我国的实际出发,合理确定上解省份的比例,应避免先上划后返还的做法,恢复各省、区财政实貌,使上解省实现财政自给。同时,对不同地区的转移支付可用不同的形式加强对转移支付资金使用的监督,提高使用效益。加大对中西部省份的财政转移支付力度,改变以前财政转移支付流入发达地区的偏向。