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一、全国人民代表大会专门委员会设立的状况
全国人民代表大会设立委员会始于1954年。1954年宪法第34条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。民族委员会和法案委员会，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。”根据1954年宪法的这一规定，在第一、二、三届全国人民代表大会期间，均设立了民族委员会和法案委员会这两个常设委员务。1975年宪法没有规定全国人民代表大会设立委员会，1978年宪法第27条原则规定，全国人大和全国人大常委会可以根据需要设立若干专门委员会。
1982年12月4日现行宪法通过以后，根据宪法第70 条关于“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导”的规定，在1983年6 月召开的六届全国人大一次会议上，全国人民代表大会设立了民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会和华侨委员会共6 个委员会，其名称也由1954年宪法规定的委员会改为专门委员会，专门委员会成为全国人民代表大会制度的重要组成部分。
随着全国人民代表大会及其常务委员会行使宪法和法律赋予的职责的需要，全国人民代表大会为了依法行使各项职权，完善了专门委员会的组织机构的设立，有效地保障了全国人民代表大会及其常务委员会行使职权的需要。1988年4月， 七届全国人大一次会议增设内务司法委员会，1993年3月，八届全国人大一次会议增设环境保护委员会，1995 年更名为环境与资源保护委员会，1998年3月， 九届全国人大一次会议增设农业与农村委员会。至此，全国人民代表大会共设立9 个专门委员会。这9个专门委员会作为全国人民代表大会的常设工作机构， 分别在其职责范围内协助全国人民代表大会及其常务委员会的立法、监督和其他方面的工作，为保证全国人民代表大会及其常务委员会依照宪法和法律的规定行使职权，奠定了必不可少的组织基础。
全国人民代表大会设立专门委员会的实践表明：第一，专门委员会的设立与人大及其常委会行使职权的状况是同步进行的。在专门委员会设立之初，人大及其常委会行使职权还处于逐步发展的过程，各方面工作的开展需要总结经验，故只设立了6个专门委员会。 随着人大及其常委会行使职权的逐步加强和扩大，特别是人大及其常委会处理某些专业性、技术性方面的问题，需要有更加全面、专业性的组织和人员协助进行调查研究，审议议案，从而在组织机构方面也提出了新的需要和要求，于是，在第七、八、九届全国人大期间，相继各增了 1个专门委员会， 共增设3个专门委员会。第二，专门委员会的设立与人大及其常委会工作机构的专业分工和人大及其常委会行使职权的要求是同步进行的，在专门委员会设立之初，人大及其常委会工作机构的专业分工和人大及其常委会行使职权的状况是协调的，随着人大及其常委会行使职权范围的扩大和深入，对工作机构的专业服务水平和质量，对工作机构的人员的知识结构、年龄状况、社会经验等方面，也提出了新的要求。于是，从法律委员会分工负责的职责中，分离设立了内务司法委员会，从财政经济委员会分工负责的职责中，分离增设了环境与资源保护、农业与农村委员会。第三，专门委员会的设立情况是逐步发展和变化的。六届全国人大设立了6个专门委员会，七届人大设立了7个专门委员会，八届人大设立了8个专门委员会，九届人大设立了9个专门委员会。增设专门委员会的名称及数目，完全是根据人大及其常委会行使职权的具体情况和实际需要来决定的。
二、增设全国人民代表大会特别行政区委员会的必要性
1997年7月1日，香港特别行政区成立，中华人民共和国政府恢复了对香港行使国家的主权。1999年12月20日，澳门特别行政区也将成立。在筹备香港特别行政区期间，全国人民代表大会设立了临时性的全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会，其职权主要是负责香港特别行政区筹备期间的有关事务，工作任务完成以后就予以解散。在筹备澳门特别行政区的过程中，设立了全国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会，负责筹备澳门特别行政区的有关事宜。从香港和澳门这两个特别行政区筹备的实际过程来看，全国人民代表大会设立的其他专门委员会不承担有关特别行政区方面的工作。香港特别行政区成立以后，全国人民代表大会也没有相应的专门委员会负责特别行政区方面的具体事务。对此，显然是在香港特别行政区设立之前，对于这个问题还没有提到立法日程上来考虑的必要。与此同时，中央人民政府与特别行政区之间的关系，特别行政区成立以后在执行特别行政区基本法的过程中，是否存在需要解决的事项，是否需要全国人民代表大会常务委员会依照基本法的规定，对基本法涉及到的有关方面的规定，根据特别行政区的请求进行法律解释，这些问题在当时实际生活中没有出现，又由于特别行政区还没有设立或者设立的时间比较短，还没有出现或者没有遇到需要处理的实际问题，所以，全国人民代表大会还没有及时地考虑设立一个专门负责处理特别行政区事务方面的专门委员会，有关这方面的工作，由常务委员会的有关工作机构来承担，或者由专门的临时性的机构来负责。我们认为，在香港特别行政区设立以后，特别是随着澳门特别行政区的成立，我国的特别行政区将达到2个， 有必要在全国人民代表大会设立专门的工作机构，具体的负责处理和承担需要由全国人民代表大会及其常务委员会依照基本法规定的职权的具体工作，其主要理由如下：
第一，全国人民代表大会设立特别行政区委员会是保障宪法关于国家设立特别行政区，维护特别行政区的繁荣和稳定，贯彻执行“一个国家，两种制度”的需要。宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”宪法关于特别行政区的规定表明，为了维护国家的统一和领土完整，国家在对香港、澳门恢复行使主权的时候，考虑到这些地区的历史和现实情况，按照“一个国家，两种制度”的方针，不在这些地区实行社会主义的制度和政策。即在内地实行社会主义，在特别行政区实行其原来的社会制度，也就是资本主义制度。这是宪法规定的国家的一项基本制度。中华人民共和国香港特别行政区基本法和中华人民共和国澳门特别行政区基本法这两部宪法性法律，为了实施宪法第31条关于国家设立特别行政区的规定，对中央人民政府和特别行政区地方政府的关系作出了明确的规定。全国人民代表大会及其常务委员会是监督实施宪法和宪法性法律的权威机构，为了保障特别行政区设立以后国家依法协调和解决有关特别行政区方面的事务，有必要设立全国人民代表大会特别行政区委员会。
第二，全国人民代表大会设立特别行政区委员会是贯彻实施中华人民共和国香港特别行政区基本法和中华人民共和国澳门特别行政区基本法的需要。香港特别行政区基本法第12～23条，规定了中央和香港特别行政区的关系，其中的第17条第2、3款，第18条第2、3款，第20条，第21条第2款，第90条第2款，直接规定了全国人民代表大会及其常务委员会在实施基本法方面的职权，第158、159、160条， 是关于基本法的解释、修改和效力范围的主要内容，其职权也由全国人民代表大会常务委员会行使；澳门特别行政区基本法第12～23条，规定了中央和澳门特别行政区的关系，其中的第17条第1、2款，第18条第2、3款，第20条，第21条第2款，第18条第3款，直接规定了全国人民代表大会及其常务委员会的职权，第143条～145条规定了基本法的解释、修改和效力范围，其职权由全国人民代表大会常务委员会行使。为了保障全国人民代表大会常务委员会依法行使香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法赋予的法律职责，设立全国人民代表大会特别行政区委员会，可以使全国人民代表大会及其常务委员会有专门的组织机构协助全国人民代表大会及其常务委员会切实有效地履行宪法和上述两部基本法明确赋予的职责，为全国人民代表大会常务委员会行使这方面的职权提供必要的组织基础和制度性保障。与此同时，设立全国人民代表大会特别行政区委员会，也便于香港特别行政区和将成立的澳门特别行政区在贯彻实施基本法的过程中，就有关需要与中央政府协商或者在执行基本法的过程中需要由全国人民代表大会常务委员会对该法的有关规定进行解释和修改等，及时地向全国人民代表大会常务委员会反映。在常务委员会闭会期间，全国人民代表大会特别行政区委员会可以依照有关规定的程序，对需要由全国人民代表大会常务委员会审议的法律解释议案和中央及其他地方执行特别行政区基本法有关规定情况的议案进行审议和研究，向全国人民代表大会常务委员会提出建议和意见。
第三，全国人民代表大会设立特别行政区委员会是完善专门委员会制度的实际需要。如前所述，全国人民代表大会专门委员会的设立是逐步发展和完善的。现有的全国人民代表大会各专门委员会的工作职责和范围，除立法、司法、内务、外交、华侨、国防、经济（财政、金融、工业、交通、建筑等）、农业、教育、科学、文化、人口、环境、资源等国家管理的各领域、各方面以外，还包括中央与民族自治地方的关系，即全国人民代表大会民族委员会。由此可见，专门委员会分工负责的工作和职责，已经涉及到国家管理的各领域。我国是一个单一制的国家，中央与地方的关系分为中央与一般地方（即各省和直辖市）的关系，中央与民族自治地方的关系，和中央与特别行政区的关系三种不同的类型。中央与各省和直辖市的关系，依照宪法第3条第3款的规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”第110条第1款规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”所以，全国人民代表大会没有设立处理中央与一般地方，即与各省、直辖市关系的专门委员会。中央和民族自治地方的关系，依照宪法的规定，民族自治地方享有宪法和民族区域自治法赋予的自治权。宪法第115 条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”为了保障民族自治地方依法行使宪法和法律赋予的自治权，从1954年宪法规定以来，全国人民代表大会都设立了民族委员会，并且，在第一、二、三届全国人民代表大会期间，在只设立了两个常设委员会的情况下，也设立了专门处理民族自治地方有关事务的民族委员会，这就是民族委员会和法案委员会。由此可见，国家极其重视中央和民族自治地方的关系。在中央和特别行政区的关系方面，根据中华人民共和国香港特别行政区基本法和中华人民共和国澳门特别行政区基本法的规定，特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。特别行政区依照基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。中央人民政府负责管理与特别行政区有关的外交事务和防务。此外，全国人民代表大会及其常务委员会依照基本法的规定行使与特别行政区有关的职责。从香港特别行政区成立以来的具体情况来看，事实上已经出现了在贯彻执行基本法的过程中，离不开全国人民代表大会常务委员会依照基本法的规定行使职权的情况。由于全国人民代表大会没有设立特别行政区委员会，这方面的具体工作缺乏一个专门的、统一的工作机构来承担，而是由常务委员会的有关工作机构负责。我们认为，随着香港特别行政区的建立和澳门特别行政区的设立，设立全国人民代表大会特别行政区委员会，作为协助全国人民代表大会及其常务委员会行使基本法赋予的职责的常设工作机构，不仅是必要的，而且也是完全可行的。
三、全国人民代表大会特别行政区委员会的职责和组织
全国人民代表大会特别行政区委员会，具有专门委员会的法律地位，是全国人民代表大会及其常务委员会专门处理特别行政区方面事务的常设工作机构，受全国人民代表大会的领导，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。其主要职责是在全国人民代表大会及其常务委员会的领导下，为保障实施特别行政区基本法，研究、审议和拟定有关特别行政区方面的议案，向全国人民代表大会及其常务委员会提出审议的意见和建议，具体职责范围可以概括为以下方面：一是调查了解实施香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的情况，研究有关的重大问题，向全国人民代表大会或者它的常务委员会提出报告和建议；二是审议全国人民代表大会及其常务委员会交付的议案，提出审议意见和报告；三是向全国人民代表大会主席团或者常务委员会提出属于全国人民代表大会及其常务委员会职权范围同本委员会有关的议案，拟定与本委员会有关的议案。
由于全国人民代表大会特别行政区委员会设立的目的、工作任务、方式的特殊性，与其他专门委员会既有着共同的属性，也有其自己的特点。全国人民代表大会特别行政区委员会与其他专门委员会一样，由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。鉴于特别行政区委员会负责的职责范围涉及各特别行政区，需要全面的反映和表达特别行政区和中央的意见和建议，全国人民代表大会特别行政区委员会组成人员以15至19人较为合适。其中，由各特别行政区选出的全国人民代表大会的代表的委员人数，应当至少达到五分之四或者四分之三以上的比例，主任委员由一个特别行政区选出的全国人民代表大会代表担任，第一副主任委员由另一个特别行政区选出的全国人民代表大会代表担任。这样，可以在特别行政区委员会的组织机构方面，充分的保障既能够充分的反映和体现特别行政区的意见，也能够反映其他方面的意见。
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