黑龙江省本原国土资源勘测规划技术服务中心有限公司 黑龙江省哈尔滨市 150030
摘要：空间规划系统发展的基础不仅是制度改革，还包括政府体制改革。如果政府的制度和机制问题得不到解决，完善的空间规划体系仍将难以建立。最重要的问题是各级政府都是这个整体的一部分，政府与政府之间的关系不是部门与部门之间的关系，该部门是政府的组成部门，是统一行动计划中特定方面或领域的行政管理，对于责任也是共同负责。从这个角度来看，过去不同规划之间出现的问题基本上是制度性问题，而不仅仅是个人规划问题。
关键词：机构改革；空间规划；体系建设
引言
为了优化行政体系，我国开始的自上而下的深入体制改革，希望通过删繁就简让我国政府部门职责更加明确，通过职能下放减轻群众的办事负担。在空间规划层面，我国将传统的职能分散、权责不明的管理问题进行统一整合，改革后由唯一部门负责空间规划职能，这有效解决了九龙治水却无人治水的问题。虽然我国在空间规划层面进行了深入改革，但是改革时间较短，试点推进层面的管理经验仍无法在全国内广泛推广，改革过程中的形式主义等问题也不容忽视。规划体制改革涉及部门众多，不可能一蹴而就，必须要循序渐进、一步一个脚印的完成。
1机构改革后建立空间规划体系的意义
从建立空间规划系统的角度来看，空间规划是国家和地方战略的空间综合应用，从本质上讲，它是关于制定土地使用的公共政策。空间规划是社会发展和演变所有行为的基础和平台，因此同一级的不同政府部门的政策制定、税收制度和实施管理应该基于空间的规划。另一方面，也要求对空间规划的内容提供支持和指导，并且可以成为不同政策及其实施的集合。我们需要充分认识到大量国家和地方政策的空间影响，不仅包括资源和环境保护、城市发展政策、产业政策、基础设施等，还有一些政治内容与空间，如教育机构的规模、减贫计划和财政转移在空间上的有效性。举一个简单的例子：过去乡镇企业的发展和今天村庄的复兴是如何发展的？是否应该有一个拥有不同开发区、新社区景观、国家公园等的国家机构。空间布局的战略意图是采取有效行动，利用不同政策支持的资金进行符合战略的布局，从这个意义上讲，空间规划应该是不同政策和决策的框架，与其他相关政策关系的整合以及协作实施的平台。
2机构改革语境下空间规划层面存在的问题分析
2.1层次和内容不明确
规划改革是一种自上而下的改革，其中既包含着权力上移，也包含着权力下放。改革完成后的规划职能应当明确各级政府的主要权限，尤其在国土资源审批或涉及公共资源审核等方面的层级问题，例如，不同的职责具体由哪一级政府的哪个主管部门承担，这些问题都必须在空间规划改革层面进行详细规定。但是从我国目前规划改革方案中看，我国对于自然资源不同层级政府承担的职责和权力无法完全明确，就可能存在管理漏洞。此外，我国目前的空间规划主要采取全新规划的方式，与原有的规划存在一定程度的脱节，这直接造成了资源浪费。
2.2管控力度不明确
空间规划通过三区三线等方式世界国家对于自然资源领域高度控制。但是，不同自然资源蕴含多少价值等问题都必须要经过精准评估。我国机构改革开展时间较短，尤其是对于不同自然资源的编制还没有完全深入贯彻，即使有部分地区开始了相关资源的编制，但是编制也只停留在经济等单方面，对于不同自然资源的社会整体效益，没有进行完全科学的评价。在这种评估基础上实现的自然资源管控，就有可能存在不科学和实用不合理的现象。并且伴随着我国科技的发展，很多新兴资源无法编入到传统资源类目中，这些新兴资源评估问题也值得高度关注。
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3机构改革的特征及对空间规划的影响
3.1突出高质量发展和生态文明建设
随着经济进入新常态，强化国土空间保护和空间资源管控、限制地方开发冲动，推动城市实现高质量发展，是新一轮改革的重点之一。近期公布的自然资源部“三定”方案，以前分别由环保部负责划定的生态保护红线、住建部负责划定的城镇开发边界，现已全部归由自然资源部组织划定，体现了中央对国土空间保护的决心和力度，对地方开发控制权的强力规制和适度上收，将是大势所趋。空间规划需要从做大增量转向优化存量、约束边界、提升质量，突出绿色、循环和低碳，推动形成绿色发展方式和生活方式。此外，新一轮深化改革强调“山水林田湖草”作为一个生命共同体的理念，国土空间规划须坚持生态优先、区域统筹、分级分类和协同共治的原则，打破部门行政管理职能条块分割的束缚，突出对“山水林田湖草生命共同体”系统性和完整性的保护与修复，构建覆盖全部自然生态空间的开发保护制度框架。
3.2突出资源资产化和空间资源管理
随着自然资源部的成立，国家赋予自然资源部在自然资源开发利用和保护方面的统一管理与监管权力。自然资源部的核心职能就是要聚焦于对自然资产的产权界定、确权、分配、流转、保值与增值，而空间将作为自然资源资产进行管理。资源资产化，对政府职能转变和空间规划都提出了新的要求。一是政府角色要从主导开发建设向空间资源管理转变。城市空间管理和空间治理应在严守生态底线的同时，充分放大可利用的国土空间综合价值，以“资产”运营理念，通过引入多元主体、创新保护与运营方式等，推动国土空间资源的全面优化配置。此外，随着资源变资产，土地和建筑不仅仅是物质空间，更是重要的资产，城镇化发展将不仅是物质空间形态改变的过程，更是利益重新分配的过程，在这一背景下，强化政府调控，保障公共利益和城市总体发展，以约束市场的逐利行为，显得极为关键。二是空间规划的转变。过去以资源配置为主导的空间规划的主要职能是按照一定规划标准和规范对空间资源进行综合部署及全面安排；而以空间资源作为资产进行管理的规划，则是对空间资源、权益的分配和空间秩序的构建，不但要设计出空间资源配置效率最优的方案，而且要寻求适当的途径将资源转移成为能够高效配置的最佳交易。新时期的国土空间规划需要平衡资源的自然属性和资产属性，既能站在以资源的自然属性有效保护的角度来思考，又能站在以资源的资产属性合理开发、公平分配的角度来思考，统筹好城镇空间、农业空间、生态空间内部及彼此之间的良性系统治理，以实现资产的增值和效益最大化。
4优化途径分析
4.1创新管理体系
机构改革如果只是对现有部门的重新排列组合，那无异于扬汤止沸，无法从根本上解决我国空间规划的问题。为了实现我国空间规划的有效升级，必须要突破原有的管理模式，形成新型的管理体系。但是机构改革新型体系的建立切忌一蹴而就，必须要在广泛调研的基础上，结合我国现有的自然资源状况进行科学规划。为了达到这个目的，就必须要深入研究，尤其是对于试点城市，给予他们充分纠错和容错的机会，让他们没有任何束缚的进行管理模式的创新探索，再总结其有效经验进行全国范围内推广。
4.2借助计算机的力量
伴随着我国科技的发展，众多领域在计算机技术的助力下突破了发展瓶颈，空间规划层面也应当如此。传统的对于空间规划管理大多采取人工管理的形式，这种管理模式不仅会耗费大量的人力物力，而且管理效率低下，人工管理也容易出现中的误差。在机构改革语境下，空间规划也应当引入科技的力量，借助云计算和数据库等高新技术，实现对于众多空间资源的智能化管理，尤其是可以借助计算机进行统一资源的多类别管理，并且可以借助专业的管理软件优化资源分配。
结语
在设计空间规划制度和机制时，要注意中央政府政策的作用，这种类型的指导是询问空间规划的具体内容，在日常管理中如何做，如何实施战略和满足政策要求。这就要求我们在具体工作中仔细研究，加强空间规划的制度和机制的建立，促进社会的可持续发展。
参考文献
[1]王磊．城市产业结构调整与城市空间结构演化[J]．城市规划汇刊，20013.
[2]姜允芳.城市绿地系统规划理论与方法[M].北京：中国建筑工业出版社2005.
论文作者:李姝静
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2019年15期
论文发表时间:2019/10/28
标签：空间规划论文; 空间论文; 资源论文; 自然资源论文; 资产论文; 我国论文; 机构改革论文; 《建筑学研究前沿》2019年15期论文;