国有资产监管体系面临问题及其战略构架，本文主要内容关键词为：构架论文,国有资产论文,监管体系论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当今市场经济已成为世界经济主体运行模式的背景下，在中央和地方政府层面组建国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）以探索公有制和市场经济对接之桥梁的国家只有中国。而这一模式的路该如何走，其能否成功无疑将影响我国市场经济的推进。
一、组建国资监管体系是我国特色市场经济的伟大创新
从2003年3月国务院国资委成立至今已7年，究竟在改革和发展上该如何评价这7年所走过的道路呢？
（一）国资委组建七年来的回顾
2010年8月24日，李荣融卸任国资委主任，在卸任讲话中，他回顾了国资委成立7年半以来的工作：2002年到2009年期间，中央企业总数从2003年的196户，缩减为目前的123户；资产总额从7万亿元增加到21万亿元，增长近2倍，年均增长16.7%；净资产从3万亿元增加到8.4万亿元；营业收入从3.4万亿元增加到12.6万亿元，年均增长20.8%；实现利润从2405亿元增加到8151亿元，年均增长19%。中央企业上缴税金从2915亿元增加到11475亿元，年均增长21.6%，累计向国家上缴税金5.4万亿元。
7年间，国资委积极推动中央企业管理改革，比如董事会试点改革、总法律顾问制度、EVA考核等，并且推动了主辅分离、结构调整和并购重组，世界500强中的中央企业从只有6户增加到30户，成为国民经济增长和参与国际竞争的中坚力量。
（二）新国资体系的建立实现了公有制与市场经济的对接
我国改革开放30多年的成功经验证明，开放自由的市场经济体制是我国改革成功的基础。只有遵循市场经济规律，充分发挥市场经济实现资源优化配置的功能，才能实现我国经济的腾飞。然而，全面照搬西方模式的全面私有化不符合我国国情，我国已经成型的庞大的国有资本不可能完全分散到个人。国有经济是社会主义的主导力量，我国的国有资产比重与西方资本主义国家相比，无论从规模、数量上，还是从盈利能力上，都比传统意义上的市场经济国家具有更重要的战略意义。因此，无论从经济安全性，还是从我国经济社会整体发展的稳定性出发，都需要优化配置国有资本，推动国有经济的保值增值，在涉及国计民生的领域实现控制。我国的国资管理体系是否能够真正建立起来，关系到我国经济的腾飞，也是中国共产党的执政基础。
在这样的背景下，建立国资委是我国在探索中国特色社会主义市场经济的发展方向中的长期战略的重要举措。党的十六大报告明确提出，要在中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。国资管理体系由国资委在不同层面作为终极出资人代表和国有资本监管者，在其之下分别成立若干家国有资本经营公司从事国有资本的具体管理和运作，从出资人的角度去和下属的国有独资、国有控股和国有参股的实体企业相对接，完成国有经济内部多元化的构造。归根到底，这一改革创举的目的是要在市场经济和创新的公有制模式之间搭建有中国特色的国有资本经济桥梁，是战略之举而非权宜之计。
二、国有资产管理体制探索中的四个认识误区
从经济效益上，国资委的确取得了丰硕的成果。然而，在另一方面，国资委的运行轨迹并未沿着搭建公有制和市场经济桥梁的初衷前行。2003年的国资委珠海论坛指出，通过建立国资管理体系实现公有制与市场经济的对接，将成为中国人结合国情探索的一条崭新发展模式。以后在《企业国有资产法》的制定中，李铁映同志也明确指出：“国有资本作为共产党的执政基础，应成为中国特色社会主义市场经济的长远之计，而非分光卖净就结束其使命。”国资委在统筹全国国有资本保值增值，履行监管者职能中应扮演重要角色。然而，在现实中，国务院国资委忽视全国国有资本统一监管者职责，使其难以担起我国市场经济和新型公有制桥梁的重任，导致当前的国资委之路越走越窄。
建设中国特色社会主义市场经济，一方面要构造市场竞争主体，另一方面要发挥国资监管机构教练员的作用。从这个意义上来说，国资委的管理体制关系到国资管理体制的全局。但现在看来，国资委自身定位不清，使基础管理职能被分割在各个部委，使其与国有资本经营预算（以下简称“国资预算”）失之交臂。究其原因，主要是因为存在以下四个认识误区：
（一）片面强调做淡马锡和中投二号式出资人
我国的市场经济体制需要国资委这样一个统一的国有资产监管者。而在近几年的改革历程中，无论是相关法律，还是国资委内部的文件与讲话精神，更多的是强调其对所属企业的出资人地位，一味向“淡马锡”式的资产管理公司学习，却忽视了全国一盘棋背景下统一布局的监管者身份。
发展中国特色的市场经济，必须考虑以下前提：
第一，我国不能没有国有资本，这是由经济基础决定的，是国家出资企业参与国内外竞争的做大做强要求决定的。
第二，如果我国有庞大的国有资本，就不能没有一个对国有资本实施统一布局和监管的部门。历史经验证明，行业主管部门与企业工委的监管模式都不成功。前者是政企不分，后者是党企不分。我国新国资体制应沿着以国资委为统一监管者之路前行。
因此，过于盲目地去争夺出资人地位，仅仅去做一个类似于淡马锡公司的资产经营公司，是无法履行对国有资本的统一监管职能的，国有资本的保值增值更是无从谈起。我国庞大的国有经济及其在国民经济中的战略性地位决定了新加坡的淡马锡公司无法与国资委相提并论，国资委不应形同中投二号。
2009年5月实施的《国资法》又赋予多个部门出资人身份，使得这些部门与国资委地位相同。国资委如果作为出资人，就很可能演变成一个企业集团，这不仅让国资委的路越走越窄，更是国资体制改革的损失。简言之，国资委要想具有长远生命力，决不能丢国务院统一的国有资产监管者的身份。
（二）从出资人角度仅作100余家央企国资委
既然国资委的全称是国务院国有资产监督管理委员会，就应承担起全国国有资本统一监管的重任。然而，国资委目前的监管范围仅是123家其履行出资人职责的中央企业。而其他在中央层面的金融、铁路、邮政等垄断行业的公司以及其他80个部委下属的5000多家国家出资企业均未在其监管范围内，显然名不副实。此外，属于国有资本监管重点的工作如战略规划、产权登记、国有资产及资本统计等众多基础管理工作，国务院国资委也未真正统领起来。
前期实践中，我国采用了将金融和产业分类监管的思路，由财政部监管金融类国家出资企业，由国资委监管产业类国家出资企业。而事实上，无论从国内外的产融结合趋势看，还是从经营性国有资本追求营利的内在属性上，金融与产业都无法严格分开，如国家电网公司出资建设银行、中国人寿公司出资南方电网，都是企业在市场中的自发投资行为，有利于资源优化配置。在这一背景下，如果严格割裂金融与产业的关系，分类监管，会使国有资本的监管既缺乏统筹考虑，又政出多门，不利于全国国有资本的整体保值增值。
从监管主体上考虑，一方面，财政部门作为公权力的代表，不应管理某一类具体性质的企业，否则易引起国际舆论对于公平竞争的质疑，由财政部门作为金融类国家出资企业的监管者并不适宜；另一方面，成立金融国资委也不合适，因为不符合产融结合的方向和经营性国有资本统一监管的内在要求。综上所述，国务院国资委应履行全国国有资本统一监管者的职能，使其名副其实。
（三）简单强调央企整合数量与整体上市，直接作上市公司股东
国资委自成立以来，大力推进企业重组合并，片面地强化减少企业数量，以行政力量去推动企业联合，并提出在2010年将中央企业整合到100家以内，通过整体上市直接成为上市公司的出资人，会出现以下几个问题：
第一，会使国资委局限于出资人的地位而丧失作为监管者的权力，使全国的国有资本将缺乏统一的监管者。
第二，国资委直接持股当股东，使中央企业之间都是关联交易，在国际交往中易产生法律诉讼，同时国资委将自身陷于繁杂的股东事务之中。
第三，国资委提出鼓励中央企业整体上市，为了简化管控片面追求压缩层级，忽视了国有企业的差异性与历史问题。整体上市与分拆上市相比，不能通过优质资产先行上市获得单位高融资额，不能培育未成熟资产注入后获得增发的高溢价，不能充分地发挥企业的后续增长能力，使巨大股本的公司在资本市场难以腾挪，最终无法实现国有资本的持续增值。
第四.将国资委的地位降为简单的出资人，等同于一般公司股东，并且还要成为上市公司的直接出资人，最终只“忙于种出资人的田，而荒了监管者的地”，更重要的是，这使国资委这一新国资体系作为我国市场经济改革的长远之计的战略目标难以实现。
（四）国资预算统一纳入公共预算管理的范畴，未相对独立
完善国资预算成为深化国有资产管理的必然选择。国家作为国有资产所有者，不仅要对投入企业所形成的国有资本进行监管，避免国家所有者利益受到损害，同时，也要对国有资本的循环、周转过程进行监督与调控，保证国有资本的积聚、重组和优化配置，从整体上提高国有经济质量和效益。建立国资预算能够全面体现国有资本投资收益状况，促进建立以资本为纽带的现代产权制度，理顺政府与企业的出资关系，调整资本结构，实现国有资本的宏观调控作用。
国资预算是指国家凭借出资人地位取得投资收益和资产转入收益，包括国家出资企业上缴的利润、国有股份红利收益、国有资本产权转让收益等，并根据市场经济的一般准则和国有经济结构战略性调整的控制力考虑，投向关系国家安全和国民经济命脉关键行业的资本经营性预算，侧重营利性，通过筹资→投资→收益分配→再筹资的循环实现国有资本的保值增值。国资预算的法理基础是国有资产的所有权及其派生出来的收益索取和支配权（私权利），国资预算属于中国社会主义市场经济的特色，体现国家的国有资本所有者职能。
公共预算是指国家以社会管理者身份向社会各经济主体征收的税收取得收益，主要用于社会公共支出，侧重公益性，不以营利性为基础，通过收缴→运用→再收缴的循环满足社会公共需要，追求社会福利目标。公共预算的法理基础是国家公共权力及其派生出来的对国民经济收入的分配权（公权力），公共预算属于中国社会主义市场经济的范畴，体现了政府的社会管理职能。
国资预算与公共预算的不同性质决定了二者应由不同部门单独编制。目前我国国资预算的编制权划归给了财政部，国资委成为和烟草公司、中投公司同等的一级预算单位，国资预算不能独立出来，而是完全并入财政系统，成为公共预算之下的一个子预算。
独立于公共预算的国资预算有助于将国有资本的运营从政府社会经济运行的公共事务中剥离出来，实现政府国有资本出资人职能与政府公共管理职能的分离，有利于政企分开、政资分开。由此可见，独立的国有资本经营预算是国资管理体系的生命线。
综上所述，国有资本经营预算能否从财政部的公共预算中独立出来，国资管理体系中的核心国资委到底是过渡机构还是能够长期发挥战略作用，关键在于国有资本预算体系能否真正从政府预算中独立出来、建立起来。
三、建立大国资委的战略构想
基于我国国有资产管理体制中的四个认识误区及其运行情况，提出大国资委的战略构想。
（一）国务院国资委成为经营且营利性国有资产的统一监管者
《国资法》推出之后，并未清晰论述原监管职能是否保留，当前局面仍是国资委“教练员”与“裁判员”合一。《国资法》只是一个开始，并不是结束，需要通过国资委系统内部对出资人权力和监管权力进行重新梳理，构建有效的国有资本经营与监督体系。
国资委应成为产业、金融等经营性国有资产的统一监管者，履行对各大行业，包括金融性、产业性和垄断性行业，以及文化体育等方面国有资本的统筹监管。国务院只能有一个国资委，在其下面，再设立中石油、中石化、中金、汇金、烟草、铁道、电网等若干个代表国家管理国有资本的国有行业性的大的控股公司。这就要求国资委放弃中投公司简单模仿淡马锡模式下的出资人特征。国资委专职履行国有资产的监督管理，把国有资产履行直接出资人机构的主体地位授权给下面的各大国有资本经营公司，国有资本控股公司可以考虑从实体产业的集团公司产生，也可考虑新设组建。
未来我国的国有企业可分为两类，一类是财政部门管理的公益类企业，或称“贵族企业”，其特点是采取国有独资形态，不以营利为目的，企业家可以是公务员。另一类是国资部门管理的营利性企业，或称“平民企业”，其特点是采取国资控股或参股形态，以追求营利为目的，企业家来自职业经理人；国资委的监管对象为平民企业，监管范围是国家出资形成的以追求营利为目的的全部国有资本，包括产业类（如各个国有资本经营公司）、金融类（如中投公司）和其他符合经营性营利性条件的资产；铁路等资产可暂时由财政部作为“贵族”企业在政府公共预算中统筹，待其具备条件时逐步进入国资委监管范围。
在此模式下，国资委定位为经营且营利性国有资产的统一监管者，跳出小国资委的局限，进入大国资委的范畴，履行对全国经营且营利性国有资本的统一战略规划布局、统一国资预算编制、统一监督管理与考核等重要职能（见图一，见下页）。
（二）区分“国资委”与“国资委系统”，实现两身两任
综合以上观点，有必要通过国资体系内部对出资人权利和监管权力进行重新梳理，构建有效的国有资本经营与监督体系。
出资人概念与所有者概念内涵不同，需要在政府与企业间构造出一个出资主体，作为民事行为的终极代表，通过建立出资人制度将政府作为公共管理者的身份与国有资产所有者的身份分开。在此结构下，由政府作为所有者，由这一机构作为政府的出资人代表，二者之间是授权与被授权的关系。
在此，提出了国资委系统这一概念。具体说国资委系统包含两个层次：第一层次是指行使国有资产统一监管职能的国资委；第二层次是指履行直接出资人权利的国有资本经营公司。在这一国资监管架构下，国资委未来在国资体系中定位为以终极出资人身份成为经营且营利性国有资产的统一监管者，主要负责监管国家出资企业，国有资本经营公司定位为直接出资人，成为社会主义市场经济中国有经济的多元微观载体。这一制度安排在国资法框架范围内，最大程度地保证了国资委的监管连贯性。由现在的国资委一身二任，变成两身二任，适度分开，合理分工，同时出资人与监管者职能在国资委系统内实现统一（见图二，见下页）。
国有资本经营公司既可新设立，也可从集团公司改造而来。对于集团公司改造而来的国有资本经营公司，要把现有大型企业集团公司的“皮”从国家出资实体企业上扯下来，贴到国资系统里来，使其成为代表国资委行使出资人权利，执行国资委战略意图的纯粹控股公司法人。
图一 大国资委的构成及职能
图二 三层次新国资体系
在操作程序上，国资委可将其代表的同级人民政府的出资人职能，授予具备条件的国有资本经营公司，使后者成为被授权企业，承担对其全资、控股、参股企业中的国有资产依法进行经营、管理的职责。这样名义上国资委仍然是出资人，但通过授权将监管职能与出资职能分开，厘清了管理思路，明确了相互责任，国资部门要继续承担各项国资监管工作并不断加以改进完善，努力做到高效监管、科学监管。
（三）大国资委体系下企业国有资产的监管模式设计
我国拥有庞大的国有资本，新国资体系是实现政府职能转变，保证市场经济自由、健康发展的重要举措。传统的国有资产管理的对象是国有企业的经济行为，侧重规范国有资产使用单位的生产经营活动，容易走回政企不分的老路。而当监管对象从国有资产变成了企业国有资产（国有资本），客观上也对国资监管机构的行为提出了新的要求，大国资委体系下企业国有资产监督管理的概念在这一背景下提出。
第一，监管对象的特定性要求有一个机构统筹企业国有资产的监管工作。国资委的监管既应包括对其直接出资企业的内部监管，也包括对其它非直接出资企业国有资产的监管，如金融等。国资委经过国务院授权，以经营营利性国有资产终极所有人代表身份来行使监督管理职能。
第二，就国资系统所履行的国有资产终极所有人代表基础上的统一监管权来说，有以下两个要点：一是具有经营且营利性的企业国有资产的管辖范围，它不含非营利性国有资产；二是不含自然垄断企业。
第三，要实现组建国资委系统这样一个目标，必须考虑以下两个环节和步骤：一是作为国有资产统一监管主体的国资委，能否是同级政府下经营且营利类资产的统一监管者；二是统一监管者的监管边界与其通过其系统内履行直接出资人的国有资本经营公司所管辖的产权边界是否应该统一的问题。
为此，提出以下两种模式：
第一，两步并一步模式，即在明确同级政府扩大的国资委监管边界的同时，也把所监管范围内履行国家出资企业直接出资人职能的国有资本经营公司（含大型企业的集团公司、金融控股公司以及国有投资公司）一并划入国资委系统，同时将补贴性非营利的经营性资产划归财政部门。
第二，两步走模式。第一步应先将同级政府的企业国有资产监管权赋予国资委，由其统一履行基础性监管；第二步是待条件成熟时，再将所有被监管企业的国家出资人产权统一划入国资委系统，以使最终的监管边界和产权边界相统一，也使建立在终极出资人代表基础上的国资监管名副其实。
（四）国有资本经营预算和财政公共预算相对独立
从公权和私权法理看公共预算与国资预算，公权力是指基于社会公众的意志而由国家机关具有和行使的强制力量，其本质是处于社会统治地位的公共意志的制度化和法律化。私权利是指公民、企业以及社会组织甚至国家，在自主、平等的社会生活、经济生活中所拥有的财产权和人身权。
国资预算管理的对象是国有资本收益，而收益是出资人的三项基本权利之一，属于私权利；政府公共预算管理的对象是税收收入，是国家凭借行政权力征收的，属于公权力。私权利和公权力的法律属性存在根本性的不同，对应国资预算与政府公共预算的管理方式也应不同。
国资委作为出资人代表时，其对国家出资企业享有的权利与普通所有者对企业享有的权利性质上并无不同，都属于股东对企业享有的“权利”而非“权力”。国资预算作为私权利下的制度安排，应与公权力下的公共预算相区别。由于根本属性的不同，国资预算一旦归为财政部门统一管理，会产生“公私不分”的问题。
综上所述，考虑到国资预算与公共预算形成的机理与目标不同，应将其分开由不同部门编制，保持二者相对独立，国资预算的编制范围应涵盖全部经营且营利性的国有资本。建议在国资预算试运行期满后对部门分工进行调整，过渡模式下由国资委作为国资预算编制主体，负责预算收支的具体编制；财政部门作为国资预算监督主体，负责预算汇总与监督。目标模式下国资部门和财政部门分别向人大上报各自编制的预算，国资部门报送营利性的国资预算，财政部门报送公益性的公共预算。在此基础上，公共预算财政主体与国有资本经营主体之间存在着税收缴纳关系，应通过国有资本收益管理和国资预算的资本性支出，实现国有资本保值增值和国家出资企业做强做大，反过来通过增量税收为财政作贡献。
相对独立的国资预算与国务院国资委制定的国有资本战略布局规划相配合，从国家整体战略一盘棋和壮大国有资本的角度，综合考虑国有资本在产业发展领域中的进与退，使国有资本战略布局和规划不是简单笼统一刀切式的退出，而是有进有退地实现结构调整。通过这一资源配置方式，能够解决国有企业面临的体制性机制性问题，加强国有企业的核心竞争力、抗风险能力和可持续发展能力，实现国有资本战略布局，大力增强国有经济的影响力、带动力和控制力，推动国民经济的可持续发展与结构调整。
综上所述，在改变思维误区的基础上，建立大国资委的监管框架，于国资委系统内实现出资与监管职能的合一，并牢牢把握住国有资本经营预算这一国资管理体系的灵魂。组建大国资委的监管体系有利于整体国有资本的保值增值、做大做强，实现国有资本的战略布局与结构调整，使国有资本成为中国特色社会主义市场经济的中坚力量和长久之计，最终惠及国民。新国资管理体系将成为中国特色社会主义市场经济制度中的一项创举。
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