城乡建设用地置换中的“自愿”原则及其悖论，本文主要内容关键词为：悖论论文,建设用地论文,城乡论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.11 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2013)06-0043-12
城乡建设用地置换是破解我国城市建设用地指标紧缺、农村建设用地低效利用和城乡建设用地“双增”的一项土地制度性改革。其内涵主要是指在坚守最严格的耕地保护制度和集约用地制度的前提下，利用土地置换的方式，优化和调整城乡建设用地的结构和存量，实现耕地总量不减少或增加、建设用地总量不增加，并最终平衡我国城乡发展过程中耕地保护和建设用地需求之间的矛盾。对此，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)(以下简称《决定》)首次对于此项实践给予认可。该《决定》为了明确中央政府和省级政府的土地管理责任：“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。”同时，该《决定》也为地方政府如何盘活存量建设用地指明了方向：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”①在城乡建设用地置换过程中无论是中央还是地方都强调：要在具体的土地置换中坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，确保农民群众的土地权益。本文通过实践调研和文献分析，来分析“自愿”原则设定的法理及其存在的悖论。
一、城乡建设用地置换设定“自愿”原则的法理基础
通过系统地梳理土地法及相关法理，笔者认为当前我国城乡建设用地置换制度的设置中，遵循使用权人的“自愿”原则具有以下法律制度的支撑。
1.农村集体土地所有制
从现行法律对农村集体建设用地的设定来看，该制度的基本内容可以概括为：农民集体经济组织享有所有权，农村居民根据其成员权享有用益物权。从农村建设用地所有权的制度设立来看，自改革开放以来，根据原有农村土地制度的实践总结，我国通过一系列法律制度确认了人民公社化时期所确立的“三级所有、队为基础”的农村土地所有制，即农村土地归公社、大队和生产队所有②。但是由于这一制度本身存在着所有权主体的模糊和不确定等缺陷，特别是改革开放以来的土地制度实践，使很多农民的土地权利因此而无法受到有效的保障。因此，2007年颁布的《物权法》试图解决这一问题，并在该法第59条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”该条规定试图突破传统法律规定的农民集体所有、成员使用的范畴。这是立法者试图通过引入“成员权”来明确集体所有权的主体，并认为该法为保障“成员权”有效行使，还赋予集体成员的集体重要事项的决定权、集体成员的集体财产知情权以及集体成员的撤销权等权利。王利明教授认为：“这并不是简单的概念改变，而是立法者深思熟虑的结果，包含了非常丰富、深刻的内容。因此，这项规定需要引起学界高度重视。”[1]
从他物权的角度而言，在我国农村集体土地集体公有制的背景下“建立土地市场法律制度，必然导致土地使用权与土地所有权的分离。我国经过20多年的土地有偿使用法律制度的实践，已经在事实上将土地使用权置于一个独立物权法律地位”[2]。事实上，在这种土地法律制度下，农村建设用地实际上是“集体所有，成员利用”的一种用益物权体制③。即农民集体居民根据其成员权享有对集体建设用地的他物权。
因此，农村建设用地产权归属上属于集体所有和成员拥有他物权的格局，根据私法自治的原则，产权人在处分自己的物权，必须要经过权利人的同意，否则就严重侵犯了权利人的物权或财产权。除非国家基于公共利益的事由，对其进行强制性的征收或征用。但是，作为城乡建设用地置换的土地制度改革，其本身并不是以征地的名义而进行的，甚至其还要限制征收征用这种传统用地模式。其本质上是利用土地置换的手段来调整和优化农村集体建设用地的结构和存量。在这个意义上而言，其法理依据在最广泛意义上就是一种农村建设用地流转的方式，只不过这种流转的方向是土地所有权人。这就决定了这项制度的设定必须要根据集体成员的“自愿”原则来进行运作。否则，就严重违背了我国宪法等确立的“私人财产不可侵犯”的基本原则。
2.农村土地整理制度
其实，我们在审视城乡建设用地的“自愿”原则的设定的过程中一个无法回避的问题是：城乡建设用地增减挂钩制度的前提和基础，就是这项制度主要是利用传统农村土地整理或整治的手段来进行置换的。根据笔者的调研显示，各地在推进城乡建设用地置换的基本思路就是将农村的田、水、路、林、村等进行综合整治，进而获取更多的耕地指标和建设用地指标。因此，从这个意义上而言，城乡建设用地置换其本质上是一种土地整理行为或土地整治行为④。1998年我国《土地管理法》根据上海市⑤等地的实践经验，首次确定了“土地整理”制度。根据该法确定的各级人民政府实行建设用地总量控制的原则，《土地管理法》第41条第1款规定：“国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”“地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”对此，《土地管理法实施条例》第18条细化了该规定：“县、乡(镇)人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。”此后，一些地方如湖南省根据这些法律法规，结合地方实际，也出台了相应的《土地整理条例》。
根据土地整理或整治法理及相关国外立法，进行土地整理或整治必须要有产权人的参与和同意。如德国、荷兰和日本等国家，在推行该制度的过程中，为保障土地权利人的土地权利，特别强调权利人在土地整治中的意愿，要求土地整理、整治必须要有公众全过程的参与，并为此设定专门的法律条款。明确规定“土地整理项目必须获得当地大多数人支持”[3]。我国土地整理空间极大，据国土资源部有关部门透露：10多年来通过农村土地整治，建设高产稳产基本农田2亿多亩，新增耕地5000多万亩，平均约400万亩，实现了耕地占补平衡并略有增加；农田整理新增耕地率5％～8％，农田产出率提高10％～20％……一些地方通过对农村散乱、废弃、闲置的建设用地进行整理复垦，集中建设居民点，配套建设公共服务设施，建设用地节地率一般能达到30％～50％，净增耕地13％左右，促进了农村土地节约集约利用。
对此，我国相关政策和立法也给予关注，并根据《土地管理法》等上位法进行了细化。如，国土资源部根据《决定》(国发〔2004〕28号)集约利用农村建设用地的精神，出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发〔2005〕207号)(以下简称《意见》)，其中明确规定推行城镇建设用地与农村建设用地增减挂钩的原则就是要“尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益”。之后国土资源部在其颁布《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》(国土资发〔2007〕169号)(以下简称《通知》)的文件，不仅重申了这一原则，而且更加强调：“推进城乡增减挂钩工作，要与当地经济社会和城镇化发展水平相适应，要充分考虑农村社会保障能力，充分尊重当地文化习惯和农民意愿。”在这个文件中将“尊重农民意愿，切实保障农民合法权益”，作为一条原则来加以规定，即强调农民在置换过程中的知情权、参与权、监督权，特别强调“不得违背当地农民意愿，搞大拆大建，不符合农民意愿的，不得搞行政命令强行拆迁”。在总结和完善城乡建设用地增减挂钩实践和政策的基础上，国土资源部又出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发〔2008〕138号)(以下简称《办法》)，其更加突出置换过程中要“尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益”，而且还要在建新拆旧上要求地方政府及其职能部门要“了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿”。在整个城乡建设用地增减挂钩中都要尊重农民意愿，“在项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建”。2010年国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发〔2007〕47号)：“要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。”这些根据土地整理而进行的法律、法规和国家政策的规定，为设定“自愿原则”提供了有力的制度保障。
3.立法权限问题
此外，在城乡建设用地增减置换制度的设定中，我们不得不考虑这一制度的立法权限问题。根据各地的制度改革试点，我们发现在城乡建设用地置换中，很多地方政府出台相应的文件、政策，通过房屋的补偿来收回农村居民的宅基地使用权和集体经济组织的宅基地所有权、用城镇社会保障来置换农村居民的承包地经营权等实践，已经触及了我国宪法、土地管理法、民法通则以及物权法等规定的农村集体土地制度中“三级所有、队为基础”、“集体所有，成员利用”的制度根基。特别是通过土地整治和置换，将结余的土地指标通过转移到城镇的方式，直接或间接地损害了农民的土地财产权和经营权，并动摇我国传统的集体土地保障农民的“耕者有其田和居者有其屋”的土地制度。因此，兹事体大，不能根据国务院的制定的行政法规⑥，就以此为依据来大规模地进行城乡建设用地置换的实践。根据我国《立法法》第8条的规定，涉及农村集体土地的基本经济制度事项只能制定法律。但是，根据该法第9条规定：“本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”根据《立法法》这些规定我们可以知道，只有在没有相关集体土地法律制度的条件下，由全国人大及其常委会授权国务院部分事项来制定行政法规。而国务院作为探索农村集体建设用地集约利用和耕地保护的需要，针对城乡建设用地置换进行建章立制，其有没有全国人大及其常委会的授权则备受质疑。即使有全国人大及其常委会的授权，但是作为相对保留的立法权，能否再授权给地方政府则备受质疑。但其作为先行先试的制度探索，其法规的出台也必须根据我国集体土地的《宪法》和《土地管理法》等规定来进行。因此，在这个意义上而言，我国现行的《立法法》所设定的立法权限，规定了中央政府在进行农村建设用地试点改革的过程中也要根据我国《土地管理法》和《民法通则》等规定，来设置相应的权利处置原则；否则，便会陷入合法性危机的泥潭。从现有的中央政府的行政法规中可以看出，其基本原则的设定还是符合我国农村土地相关法律法规的。
二、“自愿”法理基础的问题及其困境
笔者通过考察城乡建设用地置换制度设定农村居民“自愿”原则的“法理”基础，来论证此项制度试点改革合法性。但是放在农村建设土地法律制度体系中来审视这一问题，我们发现其存在以下问题。
1.立法对农村集体建设用地使用权制度歧视限制了“自愿”原则
从现有的立法看，我国立法对于农村集体建设用地非农化使用是给予严格限制的，从而造成农村集体建设用地使用权无法与国有建设用地使用权平起平坐。如在1998年《土地管理法》严格限制集体土地的非农转让并明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”；只有“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。同时立法还在关于集体用地管理的具体细节上作了严格的限制。该法第42条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地”，这就把任何单位和个人使用集体建设用地从事非农建设的路给堵住了；与此同时，为了确保农村建设用地为本集体经济组织和成员的基本居住和公益性事业等建设，它为农民留下了一个尾巴，即“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织的农民集体的土地的，乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体的土地除外”。立法理由主要是基于现有的农村建设用地无序扩张，放开使用后可能更加助长了这种无序扩张对耕地的侵占。也有学者认为这种思路讲不通，并认为1992年以前并不是这样，1992年以后国家通过各种政策和法律，逐步关闭了集体建设用地，使得集体土地必须先被征为国有土地，在经过出让后才能作为建设用地，即政府垄断了城市化进程中的农地使用权交易。[4]为此，立法通过关闭农村建设用地非农建设的用地大门，仅仅留有农村居民住宅建设用地、公益事业建设用地和乡镇企业用地的口子，导致农村居民无法使用集体建设用地进行非农开发建设。特别是不能成为商品房建设用地和商业开发用地。根据法理，其流转的对象也只能是本集体经济组织成员内部非常有限需求的对象。⑦而根据立法，集体建设用地使用权无法向集体经济组织外成员进行出售或进行非农开发，致使农村居民无法通过合法市场交易来获取集体建设用地使用权的收益或增值收益。最后，致使在城乡结合部的农村地区变成违法的小产权房建设用地聚集区，而在远离城乡结合部的农村地区变成“僵死的财产”。这最终导致农村集体建设用地和国有建设用地在权利配置上严重不对等。而根据法律规定，除了法律规定的情形外，农村建设用地无法进行非农用地流转。而现在通过相关政策来推行城乡建设用地置换，并规定只能“定向”、“自愿”地流转给地方政府。⑧更严重的是，地方政府为了获得更多的建设用地指标和耕地占补平衡指标，在置换中擅自扩大置换范围，不仅将以宅基地为主的农村建设用地纳入置换范围，而且通过城镇社会保障来置换农村土地承包经营权而将农村耕地也集中到地方政府手中⑨。这种做法严重违背了我国《土地管理法》《物权法》等相关法律法规。
根据《土地管理法》和《物权法》法律规定及相关法理，农村建设用地的收回只能收回到农村集体经济组织即集体建设用地的所有权人手中。如我国《土地管理法》第65条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；(二)不按照批准的用途使用土地的；(三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”因此，农村土地使用权回收的主体只能是其所有权人，而不应该是地方政府。而根据《物权法》关于宅基地用益物权的规定，即作为他物权的用益物权的收回只能是土地所有权人而为之。正如有学者指出的那样：“宅基地使用权乃受《物权法》保护的用益物权，属于一种无期限的使用权，权利人对其附属的建筑物享有恒久的房屋所有权。非经征收程序以及行政处罚，任何单位和个人无权剥夺宅基地使用权及其房屋所有权。可见，除了征收和行政处罚，宅基地的回收须基于宅基地使用权主体农户与宅基地所有权主体在平等自愿基础上达成的合意。”[5]221在这种背景下，现行法律完全限制农村居民的建设用地使用权的流转，而只有“自愿”地将土地使用权或所有权交给地方政府，而地方政府又打着城乡统筹和新农村建设的大旗，从而使得此项城乡建设用地置换成为农村建设用地国有化的土地制度改革。因此，在这个意义上而言，很多地方政府也是违法地行使土地管理权。这些都构成了当前城乡建设用地置换制度改革的困境和难题。
2.农村土地整理法律制度存在重大疏漏致使“自愿”原则无法获得充分保障
当前，为平衡城市化过程中建设用地和耕地保护之间的矛盾，1998年，我国《土地管理法》正式确定土地整理制度，特别是2004年面对严峻的耕地保护任务⑩，中央政府通过《决定》明确中央政府和省级政府的土地管理责任。这种改革实质意义上就是通过土地整理或整治手段来集约化地使用农村建设用地，以便为城市建设用地获取空间。但是，自从2004年以来所推行的土地整理或整治在实践层面上，由于相应的制度还无法通过短时间内获得完善，在土地整理前的确权，土地整理的审核、批准等程序，补偿标准、数额，土地整理的资金运作机制，土地整理所获得收益的分配等相关法律制度上还存在很多的漏洞，特别是对农村土地整理以后缺少一种制度性的评估和评价，而在现实的实践中，由于实践操作层面无法得以有效的规范，致使在土地整理过程中存在地方政府借助土地整理或整治的名义，擅自扩大土地整理以获取建设用地指标和土地占补平衡指标，致使土地整理成为土地动拆迁的代名词。(11)还有的地方在土地整理中因为操作不规范，而导致基层干部在土地权属调整过程中侵犯农村居民的宅基地使用权和承包地经营权。即使受国家表扬的天津市华明街道推行大的“宅基地换房”试点改革，也无法逃脱涉地农村居民为土地权益而上访的境地。(12)
特别是有一些地方政府在实践的操作过程中，实行分区进行土地整理。很多地方政府在调研的基础上，根据城市的近郊和远郊土地整治的意愿不同而进行不同的策略选择。很多远离城市的农村集体经济组织因苦于无法通过流转来获得农村建设用地流转的增值收益，因此大多数情况下非常愿意通过置换来进入到小城镇中居住。(13)而在城乡结合部的农村居民因为他们通过出租宅基地上的剩余住房而获得高额收入，一般置换“意愿”并不理想。在这种情况下，有的地方政府实行远郊通过中心村或小城镇建设，以便获得集体建设用地指标，而后将结余后的建设用地指标完全转移至中心城区进行建设，并在中心城的城乡结合部通过土地征收的方式将这些建设用地指标进行落地开发。因此，这样便很好地解决了远郊农村居民置换“意愿”强烈，而近郊农民置换“意愿”低的土地综合统筹问题。因为近郊农村居民不愿意进行土地整理或整治，但是远郊通过土地整理或整治获得建设用地指标，为近郊通过强制性手段征收涉地农村居民提供了用地指标。因此，在这个意义上而言，土地整理或整治多被近郊农民理解为“土地征收”也就不足为奇了。但是，国家通过立法确定的土地整理尊重农村居民“意愿”原则成为地方政府“选择性”执法的根据。
3.立法权限与先行先试的悖论限制农村居民的“自愿”原则
中央政府根据现有的农村土地基本法律来推进城乡建设用地置换，从这些行政立法等条文中，特别是涉地农村居民通过“自愿”原则进行农村建设用地的整理、置换。但是，在实际点的运行中，有很多地方利用中央政府给予的先行先试政策(14)，来积极推进农村集体建设用地制度的改革。(15)这些地方通过中央政府授权获得的农村建设用地流转和农村土地承包经营权规模化经营等先行试点，有效地解决了传统农村土地制度的僵化性、滞后性和不确定性等问题。在某种意义上说，这些制度的设定有效地促进农村土地制度的改革。但是，有些地方政府在执行中央政府的先行先试的政策的过程中，存在违法、违规的现象。他们将中央政府授予的先行先试权力作为推进农村集体建设土地所有权或使用权回收到地方政府手中的一种政策依据。其不仅违背了中央政府授权的原始初衷，而且严重偏离了中央政府推进城乡建设用地置换的意图。并将这项现行先试政策作为地方政府获取建设用地指标和耕地占补平衡指标的“护身符”和“保护伞”。擅自扩大城乡建设用地的范围，以城乡统筹、新农村建设、中心村建设等名义，来推进农村集体建设用地违法改革的“先行先试”。特别是有的基层政府以“先行先试权”来逼迫涉地农村居民进行土地置换或土地整治，严重侵犯了涉地农村居民的土地权益。
三、“自愿”原则背后法权逻辑
通过前文法律和法理的梳理，我们认识到了当前“自愿”原则所处的法律体系中的位置和重要性。我们必须将置换“自愿”原则与其所处的社会转型过程中社会力量和相关利益群体进行分析，才可能对此规则的设定有着更为深入的认识和体察。正如埃利希所言，规则的设定“不能与其发生的社会割裂开来，而只能在其社会背景中加以考察”[6]42。当我们将这些法律或政策层面的规则与当前农村集体经济组织所处的政治运作规则、农村建设用地产权规则和传统征地制度运作逻辑等因素结合在一起进行考量的话，也许会发现其背后的逻辑与自愿原则本身的悖论与冲突。
1.私权公权化制约着“自愿”原则
从经济学上而言，国家通过公权力来保障有效率的产权制度是经济长期增长的关键，但是国家公权力的介入又非常容易导致所有权被其所侵犯。这就是经济学上人们常说的“诺斯难题”。[7]通过这种经济学视角的分析，周其仁教授发现新中国成立以后所推行的农村集体化经济“绝不只是农村社区内农户之间的权利和义务关系，就其实质来说，他是国家控制农村经济权利的一种形式”[7]。在这种集体经济体制下，“国家在这里已经不再作为一个外在的对所有权及其交易予以保护和仲裁的角色，它早已侵入并控制着农村所有权。有趣的是，当国家以全民的名义来做这一点时，它不仅消灭了传统的农民家庭私有权，而且消灭了一般意义上的所有权”[7]。而更为严重的是，当国家利用集体化手段来取消农民所有权时，又没有遭遇合法性危机。通过考察新中国建立时土地改革通过政治运动获得所有权的逻辑，周其仁认为基于路径相关的原理，通过政治运动也可以取消所有权。“社会主义产权改革的根本问题，不是由国家确认某种所有权形式(哪怕是最纯粹的私有制)，而是首先界定国家在产权变革中的权力限度。在一个国家可以任意指定所有权和改变所有权合约而无须经由与社会协商的环境里，即使全盘照搬一个最有效的产权制度，也无助于长期经济增长。”[7]基于路径依赖的思想，改革开放以后农村新式产权的形成，既不能离开公权力的主导，也离不开农户、各类新兴产权代理人以及农村社区精英广泛参与，并分步通过沟通和讨价还价与国家之间达成互利的交易。这种产权形成的逻辑“首先最大限度地排除国家对农村社会产权合约的侵犯，其次增强农村社会内部资源利用的排他性。这个双重意义的排他性制度安排，至今也不是依靠成文法律及其执行机构，而主要依靠尚未法律化的信息沟通、谈判、讨价还价，特别是事实上的退出权”[8]。事实上，现行的征地制度可以说就是在这种产权逻辑下的一种衍生体。而城乡建设用地置换中为什么有些地方政府通过置换而将农村土地收归已有，也正是新产权脱胎于传统集体化产权制度过程中的一种复古。
从政治学上而言，农村建设用地产权制度在我国承担了较多的政治内涵和社会保障内涵。尽管各国的土地“所有权制度都有着丰富的经济内涵和政治内涵”[9]189，但是在农村土地所有权问题上，将所有权制度纳入国家政治功能与社会保障功能中来，在我国可以说是体现得极为充分，并最终将原本主要属于私法调整的农村土地所有权制度，在实践层面转变为由公权力(公法)来主导。特别是这种农村土地“集体”所有权主体的高度不确定性和模糊性，在一个有着高度行政化基层政治传统的社会中，必然突出地表现为国家公权力对私权利的干预和控制，最终导致“集体所有权的行使主体的独立性偏离了原本应有的法律品格，甚至丧失了其作为法律主体的独立性而沦为国家的附庸”[10]205。有学者直接坦言：“集体土地所有权本质上是国家通过否定农民土地私有权而建立的资源摄取的权力管道。”[11]特别是将农村土地产权制度集体所有制规则植入基层社会的政治运作逻辑中时，就可以看到更为复杂的利益纠葛与博弈。即在置换中，村委会与村民、乡镇政府与村民、乡镇政府与村委会的关系中存在非常复杂的利益博弈的关系。特别是社会转型时期，一方面，国家权威功能正在随着社会转型而不断地削弱；另一方面，传统社会人际关系在政治化削弱的过程中不断地“泛商业化”(吴毅，2007)。而与此同时，内化于村庄社会的家族文化也不断地交织于村庄的组织和结构之中，导致“家族化与拟家族化几乎成为再组织村庄研究的共同性话语”(蓝宇蕴，2005)。再加上镇级财政管理混乱的情况下，导致基层社会三方(村民、村委会、乡镇政府)在农村土地利益分配的格局中，呈现一种混乱和不规范的秩序之中。而当前的农村集体土地产权制度规则，不具有对抗基层地方政府的权利，这样更是加剧了基层社会权力者通过合法甚至非法的渠道来扩展自己在制度模糊地带的利益空间。在很大程度上，城乡建设用地置换是多重背景下的基层政府行为。农民、农村村委会并不是城乡建设用地置换的发起者。所以，在这样的格局下，基层政府和社会的每一个主体都是在获利需求的心理主导下，来看待和审视这一外加于他们的“任务”。因此，蓝宇蕴对“村改居”的说明也可以用来解释置换过程中存在的问题。“在村庄的政治生活中，它以经济为主线，控制着村民的生活秩序。因此，经济利益早已经成为局中人衡量这一制度变迁的核心变量。在变不变、如何变的博弈中，村的基本立场是，‘变只能越变越好’，但村视野中的‘好’与基层政府视野的‘好’并非完全一致，前者更为关注的是小共同体层面的经济利益的‘改进’，起码的底线也是利益不至于受损。而基层政府视野中的‘好’则是更注重宏观与综合性社会效益的递进，特别是城市化管理的实现。显然，两者在改制的理念与动力上有着不可避免的矛盾与差异。”[12]87
从整个置换的决策过程来看，行政性命令色彩比较浓厚。在具体置换中，置换工作本身是通过市、县人民政府这样一种具有高度行政命令方式下达的。各地的区(县)、镇政府都成立了以区长或区委书记为领导小组的土地置换小组组长，从省(自治区、直辖市)政府到市、区(县)、乡(镇)政府都有一整套考评机制，置换效果与速度是考评当地政府政绩和直接负责人工作能力的主要标准。而在这样的思维和行为方式的主导下，各个地方政府主要负责人主要不是从农户意愿和利益出发，而主要是从置换的效果和速度出发，以换取上级领导对本级政府的好感和满意。在整个置换工作中，市政府关注的是置换出的城市建设用地指标，以便更好、更多地推进城市化进程；区(县)、镇级政府主要关注置换中自己的工作能力，获得上级政府的好评和满意，以便获得未来更大的政治发展空间；而被置换对象——直接的利益相关者——农户，则更多地关注自己在置换过程中原有的宅基地和建筑物的拆迁补偿，即在置换中有没有损失，以及能够获得什么样的好处或利益。在这样的实践逻辑中，置换的土地数量、效果和复垦情况成为各地、各级政府主导性价值评判标准，而对于新农村建设和农民居住水平的提高以及农户的拆迁补偿和产权分配的关注则处于次要地位。而各地政府在推行置换过程中虽然强调要尊重农户的意见，在某种程度上，实则运用行政强制命令的方式来进行推进置换工作。
2.置换的非农用地指标化歪曲了“自愿”原则
为什么地方政府热衷于城乡建设用地置换试点改革?为什么在土地级差地租强大的外部利润的刺激下，作为集体经济土地所有权的村集体经济组织或村委会没有形成推行置换的动力?而这其中的缘由是什么?笔者经过整理发现，地方政府可以从农村集体建设用地改革试点中获取城市建设用地的指标或空间，或者说地方政府通过农村集体建设用地的改革来获得类似于征地制度的土地收益。
为什么在土地级差地租强大的外部利润的刺激下，作为集体经济土地所有权的村集体经济组织或村委会没有推行置换的动力机制?对此有学者也深入地分析了作为地方政府和村集体经济组织双方在推行置换的总投入和总成本的核算问题之后，其认为，村集体经济组织由于缺少地方政府所拥有置换后建设用地出让的垄断权，特别是缺少土地出让垄断权背后更为优越的谈判地位和谈判权利，再加上村集体经济组织还缺少相应的土地征收权，导致置换中投入的成本很大，而获得土地出让金收益与地方政府相比较少，因此农村集体经济组织缺乏推行置换的动力机制。[13]而地方政府由于掌握或控制着农村建设用地征收拆迁的权力和作为土地变性后本地土地唯一的供应者和垄断地位，其在置换中获得的收益远远超过置换的投入。
与此同时，这个问题与地方政府推行农村建设用地的动力机制的发挥存在着密切联系。有论者指出，在城乡建设用地置换中，中央政府、地方政府和农户三者利益趋向是不同的。中央的利益趋向是保持耕地面积的动态平衡和推动城乡一体化建设；地方政府的利益趋向是能够打破土地指标化管理的限制，有效增加城市建设用地；农民的利益趋向是通过土地置换获取合理的拆迁补偿、享受土地增值收益和城市化过程中的社会保障和实现就业等利益。通过比较，该项研究认为，三者的利益趋向中都具有公共利益的因素，并且这些公共利益都重合于国家的公共利益。但是地方政府在推行城乡建设用地置换中存在自身利益，而这种自身利益具有很强的从属性和膨胀性，特别是其依附在公共利益的目标之下，一旦置换制度存在漏洞或缺陷，地方政府的自利行为便会表现出来。政府的自利行为最主要的表现就是通过城乡建设用地置换，来换取更多的城市建设用地或用地指标，以实现地方政府“以地生财”的目的。“通过农民集中居住获利的普遍做法是，将集约出来的宅基地复垦，获得城市建设用地指标，政府把城市建设用地指标拿到一级土地市场上进行拍卖，‘一进一出’之间地方政府就产生了巨大的收益。并且这种收益是在国家政策框架下获取的，属于合法的制度性获利。在合法的背景下，在地方政府尤其是县乡政府普遍财政困难的情况下，地方政府的土地财政冲动愈发高涨。所以‘城乡建设用地增减挂钩’政策出台后，立即得到地方政府热烈欢迎，各个省市、各级政府均成立了以主要领导牵头的土地整理小组。对应的地方政策、措施也纷纷出台，目的明确即通过农民集中居住节约出的宅基地复垦，换取城市建设用地指标。与直接征用农民土地相比，农民集中居住获取土地的成本更低、名义更好，可以说农民集中居住已经成为地方政府实施‘土地财政’的主要抓手。”[14]
问题是地方政府如何通过城乡建设用地置换获取非农建设用地指标和耕地占补平衡指标的?在传统的征地制度中，地方政府征地必须要在符合土地利用总体规划的前提下，满足农用地转用指标和耕地占补平衡指标即双重指标的前提下，才能进行征地。而在实际的用地中，农用地转用指标和耕地占补平衡指标的紧缺是很多地方政府的常态现象。(16)而根据我国农村居民点和农村建设用地情况，则存在着巨大的土地空间。(17)
笔者发现，地方政府通过农村建设用地改革所获得的建设用地指标，可以将其转化为农用地转用指标，并不用承担耕地占补平衡的任务。在当前我国实行农用地转用和耕地占补平衡双重指标的体制下，地方政府征地的同时还要花费大力气进行土地复垦和土地整理，以便能够获得耕地占补平衡指标，而在土地监管制度如此严格的情况下，很多地方政府都不愿轻易冒承担行政责任之风险来进行违法用地，而趋向于利用农村建设用地改革所获取的建设用地指标。与此同时，因为根据《关于土地开发整理工作有关问题的通知》规定，通过农村建设用地整理可以全部转化为农用地转用指标，因为农村建设用地其本身不是农用地，因此也就不存在耕地占补平衡指标的问题。通过这样的方式，“地方政府集体建设用地整理节省了存量建设用地，就可以将集体建设用地整理形成的新增建设用地指标流转至建新区；拆旧区的建设用地要被复垦为耕地，这时就产生了一份新的耕地以及相对应的建设用地指标。正因为如此，地方政府十分热衷于集体建设用地整理”[15]。
在2007年以前，地方政府所推行的农用地整理所获得的土地指标，也可以具有增加本地农用地转用指标的功能。对此，就不难理解为什么各地在推行农村建设用地改革试点的过程中，要通过城镇社会保障来置换农民的承包地。因为，通过将农户分散的承包地重新进行整理后，其也可以获取数量较大的耕地面积。因为“我国耕地形态细碎、凌乱，田坎、沟渠、田间道路的比例分别超过集约化水平中等国家1倍、1.5倍和2倍以上，如将上述三项用地集约化水平提高到中等国家的一半，可增加有效耕地近1亿亩”[15]。但“由于一些地方没有严格执行土地用途管制制度，未经批准擅自将农用地转为建设用地，中央政府在2007年又对建设用地折抵进行了限制。并规定土地整理新增耕地面积只能用于对建设占用耕地的补偿，不得折抵成建设用地指标以扩大建设用地规模”[15]。但即使是耕地占补平衡指标，对于地方政府也是非常重要的稀缺性资源。
因此，在非农用地指标化获取的利益驱动下，地方政府成为置换制度变迁模式的发起者，通过置换来推动农村建设用地制度的改革，特别是农村建设用地在巨大的外部利润刺激下，制度变迁发起者是地方政府而不是农民，因此这种制度变迁的模式主要还是强制性制度变迁模式(18)，即主要是通过地方政府自上而下的强制性行政命令方式来进行的。再加上地方政府有着通过垄断土地一级市场来获取土地出让金、土地税费，以及通过土地收入融资来建设城市基础设施的行为惯性，使得建设用地指标数量与各级政府的政治任务、地方财政收入以及经济发展指标等密切联系一起时，置换本身就不仅仅是一种经济行为，而主要是一种政治责任主导下的政治任务。这些要素的结合，必然促使地方政府想尽一切合法的手段去扩大城市建设用地指标，再加上工业生产方式对于地方财政的贡献率要远远大于农业生产方式对地方财政的贡献率(19)，更是催生了推行这一实践的“政治性”。在置换过程中，上级的要求和命令等政治话语的背后，处处能体现出亟须落实用地指标的迫切愿望，而这种愿望的背后则体现出一种发展地方城市经济以便增加地方财政收入的逻辑。特别是在地方政府置换中，亟须建设项目落地来获取更多的置换指标时，这种逻辑就体现得更为明显。而“自愿”原则的遵循则在置换中降居其次。
3.地方政府偏离置换试点改革精神致使“自愿”原则异化
在置换中，地方政府基于传统征地制度运作行为的惯性和获取建设用地指标以发展本地经济的强烈意向，在试点改革中难免偏离中央的试点改革精神，从而致使“自愿”原则走形或异化。其表现有三：
(1)擅自扩大置换范围
按照国务院和国土资源部的政策性文件规定，城乡建设用地置换试点必须要经过严格的审批。但是在实践中有些省市借着自己是国家综合改革实验区，具有先行先试的政策优势，擅自扩大置换范围。一般而言，在已经经过国土资源部审批的项目区所进行的置换，一般都能获得城市建设用地指标，这在实践中为推行置换提供了土地指标上的优势。因此，在项目区内，因为有相应的周转指标，农户所置换的拥有完整的房屋产权。而与此同时，在项目区外，还有很多没有经过国土部门审批的置换“试点”。笔者在东部沿海某区调研时，当地有关主管部门告诉笔者，他们区现在获得审批的试点镇不到九个，但是该区推行置换的镇要远远高于这个数目。因此不得不借助先行先试的政策来推进置换工作。这些没有获得置换的试点许可和批准地区，因为没有本村或本集体经济组织土地转变为国有建设用地的权利和相应的国有建设用地周转指标，在实践中除非具有大的项目工程在本地落户，基本上都缺少国有建设用地指标。实践中这些没有经过审批的置换乡镇基本上都是将中心村公寓建立在集体建设用地之上，形成了显性或隐性的小产权房。而这种没有真正产权的房屋，在置换过程中大多并不被当地群众认可。据笔者在某镇调研，这个镇在2004年进行置换，拆迁补偿每户平均在1400元每平方米左右。然后由镇政府统一在一块近900亩集体土地上进行建设小区。但由于产权问题，一般情况下当地的村民不会在这里买房。买房的大多数是年纪大的老人，因为动迁等原因，而没有办法在中心村里居住。由于居住非常不方便，如离菜市场远、闭门隔户的生活方式增加晚年寂寞等原因。而年纪稍微小一点的和年轻人，拿到动迁款，一般情况下，都到市区去买房，而把这些中心村的房屋拿到市场上去卖。由于产权制约只能低价出售，现在一般是3300元每平方米左右，前两年2800元每平方米左右。购房者大多数是外地的农民工。连当地村委会成员都没有在中心村买房，而是在市区买房。当地村民说虽然进行了置换，但是他们家现在也希望能在市区买房子。主要原因是中心村里的生活不习惯，都是外地人。但是在城里能买得起高价的商品房的人毕竟是少数，因此，大部分农户不得不在此买房，而买房的农民因为产权的原因又缺少住房安全感，特别是农民担心国家或地方政府推行打压小产权房的法律和政策，即使不完全禁止，但根据相关规定还是要缴纳一大笔土地出让金。这种借助先行先试擅自扩大置换的实践，因为缺少国家建设用地指标等相关制度性支持，致使实践中置换遵循农村居民“意愿”原则走形。
(2)置换中并没有按照试点改革原则来进行“自愿”置换
有一些地方实践，不能很好地领会和把握试点政策的精神和内容，不仅没有在实践中做到“自愿”原则，而且房屋拆迁补偿过低、遗留住房安置等问题严重。试点A镇，在置换中，并没有很好地贯彻中央置换政策，在置换中，不仅在宣传动员方面存在工作不到位等问题，而且还任意地解释或曲解政策的内容。在置换中与当地农民在沟通、宣传等方面工作不力的情况下，就强制性地拆迁农民住房。不仅使农民的住房财产权受到严重损害，而且给当地农民居住安全等造成物质上和心理上的伤害。特别是在执行政策中不仅政策不透明，而且在政策执行上存在不公平之嫌。最为严重的是，农民宅基地上的房子拆迁了，但时隔两三年之久，涉地农民至今还在租赁的房子里居住；特别是在房屋置换过程中存在很大的差价，却要让涉地农民负担。如A镇在自己制定的置换文件中所设地拆旧建新标准，拆旧的住房按均价500元每平方米给予补偿，宅基地则按照1300元每平方米给予补偿，但是在安置房的价格上则为2100元每平方米、2200元每平方米和2300元每平方米等价格计算，致使置换农户在置换中要贴进一大笔资金来进行置换。这种置换实践和中央置换政策要求的“拆一还一”这个基本标准有很大出入。而根据有关人士对天津市“宅基地换房”调研显示：“置换中操作不透明，村委会财务不公开，基层干部操作不规范。很多老百姓表示，在集体建设用地的利益补偿分配上，村委会并没有把财务和资金去向对村民公开，导致村民愤慨而又无奈；再加上换房过程中存在人为不按相关政策与法律规定办事的现象，使大家的意见较大。而一些基层干部在具体操作上存在不规范的现象。如三年免交物业费、取暖费的规定在基层的实践中各行其道，一些村委会在农民换房入住前借口提前支付物业费和取暖费，擅自从农民的耕地补偿中克扣，让农民很无奈。”[16]
(3)对少数不同意置换农村居民强制征收
还有一些地方政府在推行置换中违背农民意愿，强制推行置换现象主要体现为：一是，尽管政策要求要有85％以上村民同意，但是对于少数人不同意置换，政策并没有规定相应的对策，因此对于这部分农民，实践中还是沿用传统征地模式中强制拆迁办法。立法和政策对这些农民不同意置换给予的关注非常少。在调研中发现，村民不同意置换的原因多种多样，有的农户是因为自己宅基地上的房子多并可以出租获取更多的租金，而置换后虽然可以进入城市化的小区生活，但是由于原有宅基地使用权的收益及宅基地上的住房收益远远超过置换后的收益；有的农户则是因为自己住房设计和住房质量比较好，具有地方文化特色，因此不情愿进行置换；还有一些农户是感觉按照现行置换中补偿标准给予的补偿太少，远远滞后于现有宅基地上的住房价格，特别是在城乡结合部地区的农村，由于城市向外扩张过程中，随着城市基础设施建设的提升，土地级差地租不断地高涨，房价或房租带来的收益日益增加，致使很多农户不愿意进行置换；还有的农户不愿意置换，因为家庭部分成员户口因考学、参军等情况而害怕得不到相应的住房补偿；还有的农户是因为农业户口和非农业户口“混居”原因而得不到与现有住房等同的面积；等等。对于这些少部分不同意置换的村民，由于现行置换政策基本没有规定相应的处理措施，而到基层执行部门没有相关的处理措施，就意味着对少数不同意置换的农民进行强制拆迁。
当然在强制拆迁前地方政府(主要是镇政府)及其置换公司和农户进行沟通与谈判，在此过程中向这些农户进行讲解和宣传置换的政策与进行置换工作的意义，而谈判的过程本身也是一种利益博弈的过程，有些农户要求不高或地方政府能够接受的，如考虑其住宅的文化价值可能给予补偿款多一些，考虑老年人的居住习惯将置换房层分得低一些等要求，就有可能逐渐地由不同意置换到同意置换的转变。但是，地方政府在置换过程中基本上都会遇到一些难以谈判的置换“困难户”。针对这些困难户，地方政府最后的选择则是强制拆迁。而强制拆迁本身也要在遵守法律的前提下来进行。即按照现行法律依据则是将涉及宅基地土地征收为国有土地使用权，在征收公告下达公告后，经取证完毕后，即开始对宅基地上的住房进行强制拆迁。而基层执法部门所谓的“依法”强制拆迁主要的原因是怕承担相应的行政责任，而“依法”强制拆迁在涉地农民看来，只不过是形式而已。正是在这个意义上，有学者认为在集体土地拆迁中地方政府之所以能够占据优势，“一个重要的途径就是对既有的法律进行选择性适用。即选择那些最有利于己方获取利益的规则，并通过法律行动将这些规则固化为获取利益的法律依据”[17]。
四、结语
城乡建设用地置换制度的改革试点根据农村土地所有制和土地整理等相关法律制度设定了“自愿”原则。但是该原则所处的制度环境还是一个农村集体产权制度在国家控制下，并不断通过实践来削弱这种产权，进而增进公权力控制的过程。但是，在这个过程中，基于既有的路径依赖和体制或制度性的障碍，城乡建设用地置换本身所具有的最大化地尊重农村居民的“意愿”和农村土地财产增值收益归农民的制度价值取向便发生了异化。但是这种异化也恰恰说明了农村集体建设用地制度的改革并不仅仅是明确产权归属或为此而进行建制立章的问题，而是如何通过“农户、各类新兴产权代理人以及农村社区精英广泛参与新产权制度的形成，并分步通过沟通和讨价还价与国家之间达成互利的交易”[7]的过程。但在此过程中如何规制政府的公权力和培育农村居民的产权主体意识，使得政府尤其是地方政府无法通过传统的征地等制度性的“资源”来削弱、剥夺农村集体土地权利及其增值收益，则是还原“自愿”原则真正内涵的基础性制度条件。
注释：
①所谓城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，实现城乡用地布局更合理的目标。各地以此制度为依据，开展了形式多样的实践和探索，如“宅基地置换”、“两分两换”、“宅基地换房”、“城乡建设用地增减挂钩”、“中心村建设”、“宅基地整理”、“地票”等。虽然名称不一，但是这些实践本质上都是利用土地置换的方法，即“通过土地用途更新、结构与布局的调整、产权重组等措施使土地资源功能得到再开发、土地资产得到增值，从而不断优化土地资源配置并实现土地的可持续性利用，达到区域土地利用经济、生态和社会效益的最大化”。其本质上就是一种“城乡建设用地置换”。笔者为了便于研究，将这些实践统一用“城乡建设用地置换”来进行表述。
②1982年《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1986年颁布的《土地管理法》第8条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”1988年施行的《民法通则》第74条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。”“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”而《土地管理法》第10条对此也进行了确认：“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以属于各该农村集体经济组织的农民集体所有。”从宪法规定的“集体所有”到《土地管理法》规定的“农民集体所有”以及《民法通则》规定的“劳动群众集体所有”都是对“三级所有、队为基础”农村土地所有权制度的确认和巩固。
③对此，详见我国《物权法》第152条对宅基地用益物权的规定，以及《土地管理法》第43条例外规定。
④有论者认为土地整理容易被理解为农用地的整理，而利用土地整治则可以将包括宅基地的农村集体建设一并包含进来以便更大范围内合理利用土地。参见国土资源部耕地保护司、国土资源部规划司、国土资源部土地整理中心：《〈国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知〉解读文章汇编》，中国经济出版社2011年版，第9-10页。
⑤1996年下半年上海在奉贤县金汇镇进行土地整理试点。在土地整理中坚持规划先行，计划有序；当年耕种，群众自愿；积极稳妥，分步实施；科技示范、规模适度等原则，要求形成“农田成方，绿化成行，排灌畅道，路渠配套，库场规范，统一竖牌”的标准。经验收，试点地块合计整理面积2466亩，整理后净增耕地431.55亩，占试点整理面积17.5％。通过试点，不仅增加了耕地面积，而且提高了耕地质量。奉贤县土地整理方面有益的探索，为“实现耕地总量动态平衡”和上海实施“三个集中”提供了成功的经验。参见陈耀铨：《敢为人先创造辉煌—上海在城乡土地管理制度改革中的12个第一》，《上海土地》，2009年第1期。
⑥2010年国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发〔2010〕47号)和国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)等。
⑦据笔者的调查，集体成员内部宅基地流转的很少，因为没有宅基地或宅基地使用面积不宽裕的农户，根本不需要购买本村其他成员的建设用地，大多数直接占用本村自有的耕地建房即可。
⑧所谓定向流转就是指村民只能将宅基地流转给政府，不能流向城镇居民、开发商等任何其他主体。参见向勇：《城乡建设用地增减挂钩中宅基地的定向流转》，《法治研究》，2012年第9期。
⑨全国大多数地方是由地方政府负责操纵置换的各个环节，即置换带有浓厚的行政管理色彩，双方主体一方是农民和农村集体经济组织或村委会，而另一方则是地方政府和地方政府控制下的土地开发公司和房地产公司。参见拙著：《农民住房权与生存权保障实证研究——以2003—2010年上海市宅基地置换为例》，2011年华东政法大学博士论文(未刊)。
⑩根据《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》，1997年至2010年的14年，共安排建设占用耕地指标2950万亩，1997年至2003年的7年，实际占用已达2075万亩，虽时间才过半，但控制指标只剩下875万亩，不足规划的30％。详见吴次芳、靳相木：《中国土地制度改革三十年》，科学出版社2009年版，第247页。
(11)笔者在东部某省某区调研时，当地的群众认为土地整治其实就是土地拆迁。
(12)如有研究者对天津市宅基地换房所获得建设用地，即华明镇12个村的包括耕地和宅基地在内的1.2万亩征用，然后通过集中建造公寓式住房安置被拆迁农民，一个农民获得住房补偿面积只有37m[2]。而被征收的1.19万亩地，市政府拿走4000亩，区政府2000亩，镇政府2000亩，只有3900亩用于安置农民。由此不可避免地激发了部分群众上访上诉。2008年3月开始，天津市宅基地换房的第一个试点东丽区华明镇贯庄村的866户的3368名村民委托北京农权律师事务所，起诉华明镇政府、东丽区政府和贯庄村委会。陶然、汪晖：《中国尚未完成之转型中的土地制度改革：挑战与出路》，《国际经济评论》，2010年第2期。
(13)如笔者在某区和某县的调研发现，这些远离城区的农民置换意愿非常强烈。
(14)自2005年上海浦东新区获批综合配套改革试点以来，上海浦东新区、天津滨海新区、成都、重庆、湖北武汉城市圈、湖南长株潭城市群以及深圳等地区先后被国务院批准为综合配套改革试验区。其中上海浦东新区、天津滨海新区和深圳市是“全面综合配套改革试验区”；成都、重庆是“统筹城乡一体化综合配套改革试验区”，武汉城市圈和长株潭城市群是“建设环境友好型、资源节约型社会综合配套改革试验区”。除此之外，有意申请综改试验区的地方还有辽宁、海南、郑州、西安、合肥、北京、江西等地。
(15)其中以产权制度改革为重点的农村土地制度改革是这些综合改革实验区重要内容之一。如成都市在统筹城乡的背景下，对土地制度改革以建立“归属明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标，明晰各项权能，改革农村土地、房屋的产权制度，实现农村资产的资本化，促进农村土地依法、自愿、有偿流转，为农民增加财产性收入、发展规模经营和现代农业提供产权基础和保障。参见杜受祜：《成都的先行先试贡献了哪些统筹城乡发展的普适经验?》，《农村经济》，2010年第8期。
(16)以经济最为发达的广东省为例，《广东省土地利用总体规划(1997—2020)》中确定的主要控制性指标早已被突破：按照规划确定2010年的建设用地控制规模是2373.9万亩，但到2009年实际已达2629.2万亩，突破255.3万亩。实际上，广东省2006年已经把2010年以前的指标提前用完。参见《珠三角大量土地圈而不用，建设用地寅吃卯粮》，《信息时报》，2009年7月6日。
(17)据国土资源部相关人士介绍，目前农村居民点用地2.48亿亩，占全国建设用地的51％。农村建设用地利用率低，人均居民点占用地高达229平方米，“散、乱、空”现象比较普遍。国土资源部耕地保护司、国土资源部规划司、国土资源部土地整理中心编：《〈国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知〉解读文章汇编》，中国经济出版社2011年版，第11页。
(18)新制度经济学根据制度产生规则的来源不同将其制度变迁模式分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁主要是个人或群体在利益获取的驱动下，自发组织和实行的对现行制度进行变更或替代；而强制性制度变迁由政府的命令或法律通过自上而下的方式推进原有制度的变迁。详见卢现详：《新制度经济学》，武汉大学出版社2004年版。
(19)以上海为例，上海的农业收入占整个上海市国民生产总值的比例不足1％。详见朱林兴：《农村宅基地置换的若干问题研究》，《上海市经济管理干部学院学报》，2006年第2期。
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