义务教育择校收费政策问题的双重思路，本文主要内容关键词为：义务教育论文,择校论文,思路论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕G522.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-8064(2007)05-0005-04
义务教育公立学校系统择校收费政策问题已经受到政府和社会的极大关注。本文主要的研究目的是从均衡系统与特色系统的双重思路探讨义务教育公立学校择校收费政策问题的解决思路。众所周知，“上学‘难’和‘贵’的主要原因是教育资源不均衡[1]。”同时，“促进均衡发展也不是要搞千校一面，还是要鼓励各个学校，办出自己的特色[2]。”从政府责任角度看，政府是当然的义务教育公共教育资源的提供者，政府所提供的义务教育公立学校系统应该具有公益性、公平性。如何解决困扰已久的公立学校系统择校收费政策问题，建设好义务教育公立学校的均衡系统，同时在我国已经基本普及义务教育，并达到一定的质量规格的基础上，努力探索我国优质教育资源的拓展之路，发展义务教育公立学校的特色系统，是关系人民群众切身利益的大事，也是目前教育政策研究的重大课题。
一、均衡系统
所谓均衡系统是指义务教育公立学校系统中为了解决择校收费政策问题，让每个孩子公平地享受教育资源，保证教育公平，而采取学校之间均衡发展策略的学校系统。均衡系统的核心特征是缩小学校之间的差距，推进学校均衡发展，这正是新《义务教育法》所倡导的。新《义务教育法》的一个核心和灵魂就是推进教育公平，促进教育均衡发展，这是一个方向性的发展要求和义务教育发展的一项长远策略。为此，我国《义务教育法》采取了经费保障和缩小校际差距的措施，并且引入了问责制。
（一）依法保障教育经费是推进均衡发展的基本条件。
为了推进均衡发展，国家将义务教育全面纳入了财政保障的范围。首先，在作为上，《义务教育法》用了一章的篇幅对国务院、国务院有关部门以及各级人民政府的经费分担责任做了详细的规定。义务教育经费要由中央和地方财政共同保障，同时无论从投入体制还是从管理体制上，都加大了省级政府实施义务教育的责任，例如，“国家建立义务教育经费保障机制”，“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省自治区直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”实现从“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的转变。为了保证义务教育经费使用到位，法律还规定，“义务教育经费要严格按照预算，用于义务教育。任何组织和个人不得侵占，不得挪用，不得向学校非法收取或者摊派。”其次，在不作为上，法律规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。”“对接受义务教育的适龄儿童、少年不收杂费的实施步骤，由国务院规定。”说明我们要逐步过渡到对所有儿童全部免费。同时“县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质”的规定意味着学校不得以任何形式收取费用。2006年十届全国人大第四次会议政府工作报告中明确表示：“从2006年起，用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，2006年开始在西部地区实施，2007年扩大到中部和东部地区。”表明了政府推进义务教育均衡发展的决心。
（二）尽快缩小校际质量差距是推进均衡发展的长远策略。
首先是缩小学校本身之间的差距。《义务教育法》规定“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。”其次是缩小学校之间师资力量的差距，保证教师待遇。在师资配备上，新义务教育法第三十二条规定，县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动。均衡配置和流动保证了教学水平的相对均衡。各地已经开始在师资配备和合理流动上采取了一定的政策，并且正在完善这一政策。例如，抽出重点学校教师到薄弱学校去，定期轮换等。在教师待遇上，《义务教育法》规定，“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；完善农村教师工资经费保障机制。”“国家建立统一的义务教育教师职务制度。教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务。”“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”顾明远说，“在市场经济体制的今天，只有用经济的杠杆来解决教师的问题，提高他们的待遇。”可以说，义务教育法的这一规定正是针对现实问题采取的有效策略。
（三）严格施行问责制是推进均衡发展的必要保证。
将政府责任落到实处是新修订的《义务教育法》顺利实施的关键。新法63条中有10条规定的是法律责任，规范了22种违反《义务教育法》的违法行为及应该承担的法律责任，将《义务教育法》的执法性、操作性提到了空前的高度。例如，新修订的《义务教育法》规定，“学校违反国家规定收取费用的，由县级人民政府教育行政部门责令退还所收费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”“县级以上人民政府或者其教育行政部门有下列情形之一的，由上级人民政府或者其教育行政部门责令限期改正、通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：（一）将学校分为重点学校和非重点学校的；（二）改变或变相改变公办学校性质的。”同时，法律对义务教育督导和监督的规定保证了问责制的施行。法律规定义务教育督导工作三个方面的主要职责和内容，即执行教育法律法规的情况，义务教育的教育教学质量以及义务教育均衡发展，这三个方面是当前以及今后义务教育发展的重点问题；同时法律第九条规定：“任何组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。”
上述法律已经从制度设计入手，致力于以均衡发展实现对教育公平的追求，包含了从根本上治理择校收费政策问题的长远策略。但是从目前情况看，它是一个长期目标，真正实现学校之间的均衡发展，还需要上述法律的逐步实施。
因而，目前在不收费的情况下，还需要采取规范名校择生制度、建立家长监督机制、调整学校布局等具体措施来促进教育公平。由于学校之间实际差距的存在，名校在选择生源的过程中占有强势地位，不少变相择校现象依然存在，因此规范名校的择生过程是促进择校行为公平合理的主要途径。建立家长委员会的监督机制。这就要求学校公开接受社会的监督，防止教育腐败。根据优势互补原则，鼓励名校兼并薄弱学校或改造薄弱学校，把“好校长”和年轻教育干部派到弱校任职改造弱校。根据需要和可能，改建、扩建和新建部分学校，为教育均衡发展创造前提条件。
二、特色系统
所谓特色系统是指义务教育公立学校系统中为了解决择校收费政策问题，让每个孩子根据自己的特长和兴趣，自由选择适合自己的免费的公立学校，促进孩子的多样化发展，主要由薄弱学校改建或者新建的特色学校所组成的学校系统。特色系统本身也是为了以特色的形式改进教育质量，促进整个义务教育公立学校系统的均衡发展。这里的特色是指特色系统中的每一所学校都有自身不同于均衡系统的优势，可以在一定程度上满足学生的多样化发展需求。特色系统的建构十分必要，而且需要一定的政策策略。
（一）特色系统建构的必然选择。
第一，“就近入学”的策略是为了保障每一个儿童都能接受义务教育。义务教育法规定，“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”
第二，绝对禁止择校的条件尚不具备。首先，存在选择需求。国内屡禁不止的择校收费现象和出国留学的低龄化现象，反映了人们对教育选择需求的强烈程度。当教育的规模发展达到一定程度后，对于质量的追求成为一种自然的现象。其次，学校差距客观存在。我国重点学校的优势地位已经形成，在短期内要求薄弱学校与之缩小差距并不现实，因而这为择校提供了客观条件。
第三，择校本身并无好坏之分，关键是以怎样的方式择校。如果义务教育系统所有的公立学校发展方向与评价标准趋同，千校一面，则尽管择校现象消失了，但学生得不到多样化的发展，这不是以学生为本的教育。从国外看，在不少国家，鼓励择校是一种政府行为，目的是促进公立学校之间的竞争和教育改革，同时满足学生与家长的多样化需求。由此可见，择校在不同的环境条件下可以起到不同的作用。其次，从国内看，由于学校之间存在很大差异，择校行为是人们通过对教育过程机会均等的追求，进而达到教育结果的机会均等的一种努力。但它必须以社会正义和教育公平作为前提，那种建立在社会阶层基础上的择校，而非以学生的能力及兴趣为依据的选择机制，不仅有违公平原则，而且引发了乱收费问题。因此“近十年来我国治理择校弊端……大体上还是围绕治理教育乱收费目标而展开的[3]。”
第四，公立学校的特色系统可以作为促进教育公平的杠杆。如果没有特色系统，假设所有的公立学校都按照同样的标准发展起来，那么学生对于多样化需求的教育只好到民办学校去寻找，或者去参加校外辅导班、特色班等，但是这对于经济条件并不富裕的家庭而言，是几乎不可能的。相反，如果公立学校系统中存在特色系统，则不论贫富，任何家长都可以自由选择这样的学校就读，同时免除对于学费的担忧。这不仅以提高多样化教育的方式提高了义务教育的质量，而且促进了教育公平。
（二）特色系统建构的政策策略。
义务教育公立学校特色系统的建构需要一定的政策策略。可以以县为单位，统筹安排，在特色学校的选择与管理方式和教学方式建构上做出规定。
第一，特色学校的选择方式。我国择校收费政策问题的产生与重点学校和薄弱学校的差距存在密切关系。建构特色学校可以成为改进薄弱学校的一种有效方式。也就是说，特色学校的选择要以薄弱学校为主，以大力支持薄弱学校，提高薄弱学校的办学水平，缩小其与重点学校的差距。“促进均衡发展也不是要把办学条件好的学校拉下来，而是均衡配置教育资源，把薄弱学校的办学条件和办学质量提上去[4]。”
第二，特色学校的管理方式。在特色学校达到国家基本要求的前提下，首先，鼓励学校按照不同的教育理念开展教育教学实践。例如，可以以培养学生的交往素质为特色，也可以以培养学生的科学素养为特色；可以以学生学会一项基本职业技能为目标，也可以以促进学生的某一艺术兴趣为宗旨。其次，政府在管理上可以进一步放权，通过放权使学校拥有教育改革的自主权。例如，学校可以聘用专家为兼职教师，可以聘用有特长的学生家长为兼职教师，组织家长委员会参与学校发展的决策等。最后，向特色学校派遣的校长一定是有经验的优秀的校长，只有这样，才能保证学校自主权作用的良好发挥、政府投入的效用、薄弱学校的改进和特色学校的建构。
第三，特色学校的教学方式。在教学上，特色学校不仅应表现出特色，更应该表现出卓越的特色，这样才会吸引家长的选择。卓越的特色有很多，可以采取小班上课形式；采取允许家长随时与学生一起听课和参加活动的策略；开设多种选修课；实行导师制，教师定期与学生交谈；为学生开设多种讲座等。
这样，义务教育公立学校特色系统的建构，不仅有利于改进薄弱学校，而且满足了家长的选择需求，同时使整个教育得到优化和发展，不仅从政府的立场，而且从民众的角度促进了教育的发展，解决了择校收费政策问题。
义务教育公立学校均衡系统和特色系统这种以均衡化、同时以多样化为基础的、免费的公立学校系统的建构是解决择校收费政策问题的重要思路。第一，这种思路以新的《义务教育法》为依据。《义务教育法》的核心是追求义务教育的均衡发展，那么在义务教育阶段的学校均衡系统无疑是在学校层面追求学校与学校之间均衡发展的重要策略；特色系统的学校以薄弱学校的改进为主，是从优势学校与薄弱学校两种学校类别的层面追求均衡发展的重要策略。第二，这种思路的重要目的是解决择校收费政策问题。择校收费政策问题的主要原因是学校发展的不均衡，也就是优质资源在不同学校之间的分配存在较大差距。如上所述，均衡系统和特色系统实际上均以推进学校均衡发展为目标，只是采用的方式不同，均衡系统采用的是优质资源在不同学校之间均衡分配的方式，特色系统则采用了改进薄弱学校的方式。第三，这种思路追求的是在解决择校收费政策问题的同时，以学生发展为本，公平享用优质教育资源。解决择校收费政策问题不是仅仅以学生不再选择学校和学校不再乱收费为目的，它的价值取向是教育公平，而且是共同享用优质教育公平，也就是在追求公平的同时，追求以学生的发展为本，照顾学生的多样化需求。
均衡系统与特色系统是义务教育阶段公立学校的两类学校系统，其共同特征是公益性、免费性、追求义务教育整体的均衡发展。其区别在于均衡系统的学校是目前学校中相对具有优势的学校，这类学校在政府统一规定的框架下一直受到社会的重视和家长的青睐，可以继续按照原有的教育教学方式不断改进和发展；特色系统的学校是目前学校中相对薄弱的学校或者新建、改建的学校，对于这类学校可以给予更多的政策优惠，使其在教师招聘、家校合作、学校与社区合作、教学方式等方面有较多的自主权，以办出特色，改进学校，从而尽快赶上优势学校的教育质量。只有两类系统共同作用，才能有效促进薄弱学校的改进，推进义务教育的均衡发展，从而促进择校收费政策问题的更好解决。
义务教育择校收费政策问题的彻底解决，除了要具有完善均衡系统和创建特色系统的双重思路外，我们还需要采取其他措施，例如，对于学生全面发展的认识，普通教育升学考试制度的改革，终身教育体系的构建，等等。当然，义务教育择校收费政策问题的双重思路是针对义务教育学校系统本身进行改革的基本思路，也是可以采取的近期策略。
〔收稿日期〕2007-07-30