论税制对地方保护主义的制约，本文主要内容关键词为：保护主义论文,税制论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国地方政府的税收收入主要来自企业，追求预算最大化的地方政府形成对企业的偏好
由于我国地方财政不准列赤字，地方政府预算最大化必然要求预算收入最大化，进而要求税收收入最大化。从我国地方政府的收入结构来观察，税收收入在地方财政收入中的比重近年稳定在85％以上，是地方的主要收入来源。(见表1)
表1 税收收入在地方财政收入中的比重(单位：万元％)
地方财政收入 税收收入 比重
2002851500267321045286.0％
2001780329996905559488.5％
2000640605575628699687.9％
1999559486554889001687.4％
1998498394833710378674.4％
(数据来源：根据中国统计年鉴1999-2003整理，国家统计局网)
表2 地方税收收入构成(单位：万元％)
占地方税收
地方税收收入 来自居民的税收来自企业的税收
收入比重
20027321045269928159.6％
90.4％
20016905559449275427.1％
92.9％
20005628699648561428.6％
91.4％
(数据来源：根据中国统计年鉴2001-2003整理，国家统计局网。来自居民的税收=契税+车船使用税+筵席税+农业特产税+牧业税+屠宰税+农业税，地方税收收入=来自居民的税收+来自企业的税收)
地方的税收收入从来源看可以划分为直接来自居民个人的收入和直接来自企业的收入。个人包括城市居民和农民。直接来自城市居民的税种有契税，车船使用税，筵席税。直接来自农民的税种有农业特产税、牧业税，屠宰税和农业税。企业所得税毫无争议的来自企业。增值税、营业税、资源税、城市维护建设税、印花税，土地增值税和耕地占用税的纳税人既有企业也有个人，但是实际征管中企业缴纳的税收占绝对多数。通常认为财产税直接来自居民个人，但是在我国的财产税中对非营利的居民个人暂时免征房产税和城镇土地使用税，所以房产税和城镇土地使用税收人多数还是来自企业。在目前的个人所得税收收入中，来自工薪所得、利息、股息、红利所得税收是主体。2000年，在我国全部个人所得税收入，来自工薪所得占42.86％，来自利息、股息、红利所得占28.7％，这两个项目的收入占个人所得税总收入的71.56％。个人所得税表面上是依附于个人，但是由于工薪，利息、股息、红利的个人所得税征管广泛地实行企业代扣代缴，导致企业在哪，个人所得税税源就在哪，而与个人居住地点无关。因此个人所得税很大程度上也是直接依附于企业的。所以把它们都归入来自企业的收入。从表2可以看到，来自居民个人的税收占地方税收收入不到10％，而来自企业的税收占到了90％以上。
由于我国地方政府的预算收入大部分直接来源于企业，而不是居民个人，地方政府就更偏好企业，它们很有动力去关心企业的生产和经营。而日益白热化的政府竞争更使得地方政府不得不处处围绕企业做文章。地方保护主义就是这文章中的一部分。
二、与企业相关的税收没有实行彻底的属地征收，形成地方政府对本地企业的偏好，进而形成地方保护主义
地方保护主义是政府间竞争的一种畸形形态。从上世纪80年代起盛行至今，虽屡经打击仍然余孽未尽。国务院发展研究中心对近4000家企业的问卷调查显示，2/3的企业认为地方保护对企业的生产经营有影响。[1]商务部2004上半年完成的一项对22个省市所做的调查显示：有20个省市存在产品或服务遭受地区封锁的情况，尤其是利税高的行业情况最为严重，其中9个省市反映酒类产品受到过地区封锁。[2]
地方保护主义主要表现为地方政府采用各种非市场手段限制外来商品流入。地方政府对外来资本热忱欢迎，但对外来商品则极力抵制。这种厚此薄彼的行为依据是什么呢?这其中有本地同类企业的寻租行为，也有地方间产业结构趋同等原因。此外，我们还可以在其中发现税收制度的影子。
在地方政府财政收入中，25％的增值税、100％的营业税和50％的企业所得税是地方财政的重要组成部分。另外75％的增值税和100％的消费税是中央财政的收入，俗称两税收入。上缴中央的两税收入看似与地方政府毫不相干，但由于目前中央对地方的税收返还按上年地方上缴的两税收入增量的一定比例递增。这一制度确定了两税与地方财政收入的正相关关系，所以出于预算最大化的考虑，地方政府自然会主动关心增值税、消费税、营业税和企业所得税征管。
税种的征收环节和纳税地点决定税收利益的地域归属。由于增值税在商品的流转环节实行道道征税，并且通常在销售地点交纳，因此商品销售到哪里，增值税就缴纳到哪里，税收实现了属地征收，地方政府不会因此阻挠外地商品到本地销售。
需要强调的是，税收的属地征收和税收的属地化征管是不同的两个概念。
税收的属地化征管是指纳税人无论总机构在何处，不论行政隶属，均在属地办理税务登记，向属地的税收机关就所有收益、所得和财产缴纳税收，不论这些收益，所得和财产是否来自于本辖区。其目的是为了打破税收按照企业行政隶属划分的局面。税收的属地征收则是一个与地域管辖权相联系的概念。在税收征管中，一个辖区按照领地原则(又称属地原则)所确立起来的税收管辖权，称为地域管辖权。在实行地域管辖权的制度下，以收益、所得来源地或财产存在地为征税标志。也就是说，它要求纳税人就来源于本辖区范围内的全部收益、所得和财产缴税。其目的是为了协调不同辖区对跨辖区经营纳税人的税收管辖，避免重复课税。地域管辖权实际上可以分解为两种情况：一是对本辖区居民而言，只须就其本国范围内的收益、财产和所得纳税。即使在辖区外有收益、所得和财产，也没有纳税义务；二是对于本辖区的非居民(辖区外居民)而言，其在该辖区领地范围内的收益、所得和财产必须承担纳税义务。辖区政府充分行使属地管辖权，辖区政府就不会对辖区外的企业采取歧视措施，即限制外地企业到本地销售商品或者提供劳务。
国内特殊消费品的消费税在生产和委托加工环节征收，因此国内特殊消费品的生产和加工地点就是纳税地点。一家外地企业的特殊消费品的消费税归外地政府所有。这些特殊消费品流入到本地来，对本地财政收入没有贡献，而且对本地生产企业的同类消费品市场份额造成不利的影响，从而影响本地财政收入。即使本地的企业不寻租，地方政府也会积极干预，阻止外地特殊消费品的流入。这也是烟酒类产品的地方保护主义特别突出的原因。
与此形成对比的是营业税，营业税的纳税地点原则上采取属地征收的方法，即纳税人在经营行为地缴纳应纳税款。这也是总体上劳务的地方保护主义要弱于商品的地方保护主义的一个原因。但是也有几款特殊规定违背了纳税地点原则，如纳税人从事运输业务的，应当向其机构所在地主管税务机关申报纳税；纳税人承包地工程跨省，自治区直辖市的，向其机构所在地主管税务机关申报纳税。这就使得地方政府积极阻挠外地运输企业来本地揽业务和在工程招投标中对外地企业设置障碍。物流行业反映，从南方运货来到北方某地的汽车，返程不能利用回空，因为当地禁止把货运让给外地车，而要让本地车来承运。[3]《招标投标法》在实施中，遇到的一大阻力也是地方保护主义。例如，某省对外省投标企业收取的管理费是本地企业的16倍；某省明确规定：只有省内企业满足不了招标要求时，才允许省外企业参加投标；某市文件规定：只有在当地注册的企业才有资格投标，而该市近两年已停止办理外地企业注册登记手续。[4]
但我们要看到，即使所有的流转税都以经营地为纳税地点，本地企业和外地企业还是有区别的。50％的企业所得税是地方政府的收入。而企业所得税一般在机构所在地缴纳。地方政府收不到外地企业的企业所得税。既然如此，地方政府还是会对外来企业的商品劳务做出歧视性的干预。尤其值得重视的是，2001年2月9日国家税务总局出台了《关于汇总(合并)纳税企业实行统一计算、分级管理、就地预交、集中清算所得税问题的通知》。根据这个通知，采用总分公司或者母子公司形式的企业集团可以在经指定的税务机关批准后对集团的所得税实行“就地预交、集中清算”的办法，即成员企业就地预交一定比例的企业所得税(一般为年度应纳所得税额的60％；在经济特区、上海浦东新区以及西部地区属于国家鼓励的汇总纳税成员企业，可按年度应纳税所得额的15％就地预交)，在总公司(母公司)所在地汇算清缴。这种做法的初衷是提高集团企业集团的资金利用效率和降低其税负。但是，这种做法与税收的属地征收相违背，激化了分公司属地政府和总公司属地政府的矛盾。分公司属地政府可能采取种种不利于分公司的行政措施干预其经营，这反而不利于企业集团的跨区域发展。
三、抑制地方保护主义的方案之一：与企业有关的税收实行完全的属地征收
地方保护主义阻碍了商品和劳务的自由流动，不利于全国统一市场的形成，不利于资源的合理配置。因此，必须抑制地方保护主义。
从上面的分析似乎可以得出个结论，即要遏制地方保护主义，权宜之计是使流转税和企业所得税均实行属地征收。消费税的征收环节可以改在销售环节，金银首饰在零售环节征收消费税证明了这是可行的。应该修改营业税法规，使运输和工程等应税项目均实行属地征收。企业所得税也可以实行属地征收。在国际税收中通常以预提所得税的形式来保障税收来源地政府的利益。在此可以借鉴这种做法，即企业必须先向销售地政府预提所得税，之后向机构所在地政府缴纳所得税时扣除已经缴纳的预提所得税。企业集团实行汇总纳税的办法违背了税收的属地原则，应该考虑停止施行。
但是完全的属地征收不是没有成本的。这种做法可能会增加企业的纳税服从成本，例如预提所得税占用企业的资金；各地税务机关的信息不对称可能导致较为严重的偷漏税，征收成本也会提高。整个社会的交易成本有可能大大增加。因此是否采用流转税和企业所得税的完全属地征收取决于它的制度收益和制度成本的对比。
四、抑制地方保护主义的方案之二：改革税制，纠正地方政府的偏好
深层次地分析，地方政府实行地方保护主义的逻辑是这样的，地方政府的主要财政收入来自企业，而税收的非属地征收入使企业内外有别，地方政府因而要保护本地企业，歧视外地企业。所以地方保护主义源于地方政府对本地企业的偏好，说到底是地方政府对企业的偏好。因此如果使地方政府放弃对企业的偏好，地方保护主义问题也就迎刃而解。这样下面我们就可以得到一个更好的方案。
首先应该对非营利性的居民个人住房也征收房产税和城镇土地使用税，使财产税主要来自居民；并且提高财产税等依附于居民个人的收入在地方财政中的比重。由于三农问题，农业方面的税收减免力度较大，提高农业方面的税收不太现实。筵席税也由于设计不合理，征收漏洞百出，正逐步走向萎缩。但是提高车船使用税等财产税却是一条可行的途径。西方国家多数地方政府的财政收入以财产税为主。许多发达国家地方政府收入的主要来源是财产税，90年代初财产税在地方财政收入中的比重，美国75.43％，加拿大84.92％，以色列96.49％，澳大利亚是100％。我国财产课税收入占地方税收收入的比重过低，各省大多在10％以内，平均为7％左右，无论与发达国家还是与发展中国家相比，差距都非常之大，仅为美国的十分之一，印尼和菲律宾的五分之一。[5]差距意味着潜力，我国地方政府提高财产税的比重空间还很大。
其次，个人所得税如果仍然实行源泉扣缴，则个人所得税也并入中央收入。如果实行居住地申报缴纳原则，则可以划归地方政府。
再次，将流转税和企业所得税均完全划归为中央政府的收入，并且使中央政府对地方政府的税收返还与各地上缴的税收收入脱离联系。
通过以上的税制改革，地方政府的税收收入就完全依附于居民，彻底割断了地方政府与企业的利益链接。地方政府丧失对企业的偏好，这样地方政府就没有企业偏好，也不会有保护企业的利益冲动，地方保护主义行为的消极效应也可以缩小到最小。与完全的属地征收相比，这一方案更彻底，而且可能引起的交易成本比较低。
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