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［中图分类号］D63－31 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－5478(2013)05－0005－10
一、政治活动的职业化历程
在从农业社会向工业社会转变的过程中，社会的组织化与人的职业化是工业化进程所拥有的最为鲜明的特征。我们知道，农业社会并未实现职业分化，人的生活处在一种混沌的却又完整的状态之中。尽管在手工业的意义上也有着不同的行业，但是，由于生活与职业的完整统一而没有出现分工—协作意义上的职业活动。因此，专门性的职业活动是工业化、现代化的产物。总体看来，在农业社会的等级身份制条件下，个体所从事的活动往往与出身相关联，身份决定了其所从事的活动。比如，西欧议会中的议员就是与其身份联系在一起的，能否成为议员，既是由其出身决定的，也是他作为某个等级的成员应当从事的活动，属于一种身份志业而不是职业。我们看到，在13世纪出现了被学者们认为是现代议会前身的“贵族会议”，直到16世纪中期，出席议会还依然是每一位贵族都享有的特权，身份成为获得议会成员资格的必要条件和充分条件，至于占这个社会中绝大多数的平民，则被拒绝在议会大门之外。因此，此时参加议会活动是议员身份的标识，而不是一种职业活动。
随着代议制的确立，也随着选举权的扩大，政治活动的身份标识渐渐褪去，而从业于政治和开展政治活动的职业属性逐渐显现了出来。这一政治职业化的过程是以平民代表进入议会为标志的。因为，当平民代表进入议会的时候，也就意味着身份不再是从事政治活动的必要条件，或者说，身份的价值开始减弱。当身份不再是必要条件的时候，人们进入议会去参与或直接开展政治活动也就有可能成为一种职业。事实上，也正是在这个时候，开始了政治职业化的进程。政治职业化真正作为社会治理活动中的基本行为模式是与等级身份制的彻底崩解联系在一起的。起初，平民代表虽然被允许成为议会成员，但是，按照欧洲当时的等级划分，骑士属于第二等级，市民属于第三等级，而此时的下院代表也仍然在斤斤计较骑士与市民代表的数量和比例，以至于代表候选人的身份依然是一个得到人们较多关注的因素。因此，在中世纪后期和近代早期，从代表的身份制向政治活动职业化的转变，是一个艰难的政治演化过程。直到15、16世纪农奴制彻底瓦解时，身份才不再成为代表生成过程中必须考虑的因素。这个时候，随着政策问题建构权从上院向下院的转移，进入下院的代表逐步走上了通过民主途径生成的道路，贵族也逐步地被从治理体系中剔除了出去，从而出现了具有职业特征的和领取薪俸的专职人员。在时间点上，这个过程可以以英国1642年爆发的内战为标志。因为，经历了内战，王权倾覆，议会成为社会治理体系的核心。议会设立了几个专门委员会，雇佣若干专职人员，执行管理职能，一批领取固定薪金的职业管理人员也因此而产生。虽然在“光荣革命”后很长一段时间内，贵族阶级仍凭借其强大的社会经济势力而操控议会的选举以及其他活动，但是，此时参与政治活动的资格已经不再由身份决定了，贵族阶级对选举及议会活动的操控，更多的是基于其雄厚的财力而非身份特权。而且这只能被理解为是职业化过程中出现的一种过渡现象，是旧势力在身份制去势时所作的反抗。在实际的政治过程中，政治以及整个社会治理活动中的“去身份化”已经成为必须接受的历史趋势。比如，在桑德兰伯爵1700年向威廉提交的一份建议中就可以看到这样的要求：“除了那些因职务而有资格入阁的人之外，任何人不得入阁。”[1](P261－262)
如果说等级身份制的终结为政治活动的职业化扫除了障碍，那么，社会分工则为政治职业化开辟了道路。我们知道，职业化与专业化是对同一社会现象的两种表达，在宏观的社会视野中，我们往往把专业化称作职业化，所要突出的是职业主体的地位，而在组织的微观视角中，我们更为习惯于使用“专业化”这一表达式，所要强调的是人们拥有的专业知识方面。就近代社会而言，在资产阶级革命取得了决定性胜利后，工业化进入了凯歌行进的进程之中，特别是市场经济的确立，使社会化大生产在市场的平台上展开，通过市场而使全社会转化成为一个似乎是自然而然的分工—协作体系。在这个分工—协作体系中，每个人都需要通过选择某个职业才能进入社会生活之中和开展社会活动，每个人都需要拥有一定的专业知识和技能才能在社会中找到自己的立足之地。近代以来的全部社会发展历程都证明，人们走在了职业化和专业化的道路上，而且形成了路径依赖。社会每前进一步，都意味着社会分工的进一步深化和知识与技能的专门化，从而，也使整个社会呈现出职业种类增多的趋势。在工业社会走向成熟的时候，职业活动几乎已经涵盖了人们的全部社会活动。除了日常生活之外，在广泛的公共生活和私人生活领域中，人们都是通过选择和进入到某个特定职业之中并扮演着职业角色的方式去开展社会活动的。
近代以来的职业化是在与职业相关联的道德意识的生成中达到成熟形态的。与职业相关联的道德意识的生成也就是涂尔干所说的职业伦理的产生，因为，社会大分工条件下的职业化把人们的视线从对“做人”的关注引向了对“做事”的关注。也就是说，在农业社会的历史阶段中，人们在社会交往中是直接以人的人格品质和道德素养为支撑力量的，而在职业化进程中，或者说在职业活动的意义上，人们之间的交往开始通过“物”或“事”的中介进行，即使人们之间有着直接交往，也是服务于“从业”和“做事”的，是具有目的性的交往。一般说来，当伦理思考重点关注“做人”的问题时，会穷究修身之道；但是，当伦理探讨开始关注“从业”和“做事”的问题时，则会把视线转移到人的担当上来，要求人们承担起职业责任。因此，涂尔干在谈论职业伦理时所关注的是职业的道德意识问题，认为：“某些有关职员和工人效忠和献身于雇主的懵懵懂懂的普遍观念，某些有关雇主在经济支配中应该适度调整的说法，某些有关对所有不公平竞争的谴责，都是我们正在讨论的各种职业的道德意识。”[2](P11－12)
在这一时期的政治生活中，人们也开始越来越多地关注从事政治活动的人们是否拥有敬业精神和履行职责的意识。我们发现，1711年，一个名叫罗杰斯特的人明确地阐述了内阁大臣的责任问题，他说：“我们向来认为安娜女王应为每一件事情负责，我希望结束这一时代。根据我国的根本宪法，内阁大臣应为一切负责。”就在这一年，英国同西班牙的战争惨遭失败，上院议员费勒斯认为，发动这场“错误战争”的责任在于本届内阁；而且，费勒斯的这一观点得到了上院的接受，认为“本届内阁大臣……应为我们在西班牙战争中的不幸负责”[1](P261－262)。与此同时，内阁大臣自身的政治责任感也呈现出逐渐增强的趋势，他们已经能够充分地意识到，向国王提供建议、参与决策等是他们的权利和义务，如果国王刚愎自用，拒不采纳他们所提出的明智的建议，那么他们就应辞职。就当时的情况看，这种责任观念已经充斥于各种政治出版物中。比如，当时的一本小册子就这样写道：“如果政府提出了某些建议，就要为其负责。……如果没有提此建议，则应辞职。”[1](P261－262)可见，关于职业责任的道德意识开始生成，并得到了广泛接受。同样，在议会代表身上，我们也可以看到这种对职业伦理的思考。随着现代议会的出现，议会代表是由选民选出的，在代表应该忠实于选民的特殊利益还是应该致力于公共利益的实现问题上，各种各样的争论最终都指向了议会代表的职责方面。在18世纪，这一问题就曾引起了广泛的思考，而且，对这一问题的思考推动了人们对职责问题的广泛关注。这也说明，职业化是与责任制联系在一起的，近代以来的职业化必然会要求建立起与之相适应的责任制。尽管在工业社会的其后发展过程中责任制是通过法律的途径而不是伦理的途径建立起来的，但它作为职业化的必然结果和必要保障绝不是可有可无的。我们发现，如果一个社会不能建立起责任制的话，那么，它的职业化就是不健全和不成熟的；反之，在每一个充分实现了职业化的社会中，都有完整的责任制度。
职业化的另一个面相是社会的组织化，或者说，职业的现实形态是由组织来诠释的。组织是职业以及职业活动的载体，在没有组织的地方，是不可能有任何可供观察的职业以及职业活动的。正是在此意义上，涂尔干才会说，“在社会生活的整个领域里，根本就没有职业伦理。”[2](P11)在政治生活领域中，我们看到，18世纪后期以来，政党组织的生成和发展为议会代表的职业化提供了坚实的基础。我们之所以需要通过组织来理解职业化，是因为组织将专业分工转化为职位体系，从而使人们可以在获得某个职位的同时进入职业活动之中。从近代早期的政治演进历程看，由于选举权扩大到了广大平民，出于赢得选举的需要，议会中原先代表不同利益的临时性派别开始发展为有组织的政党，从而将分散的个体组织起来，成为一个严密的体系。19世纪起，如果不通过党派组织的话，候选人参加竞选获胜的几率可以说微乎其微。一项数据表明，“1818－1820年间，党派议员占75％，而非党派议员只占8％”[1](P360)。因此，政党组织成为政治选举必备的武器，而且，即使当选为议员，在议会中开展活动，也往往是归属于某个政党组织的。结果，政党组织逐渐发展出了稳定的建制，出现了一群专门从事党务活动的人。这些专门从事党务活动的人“通过代表制度由大众选举产生，而对那些代表来说，一旦当他们长期任职，便逐渐成为代表大众处理事务的永久性代表”[3](P31)。而且，这种政治职业化现象逐渐地扩散开来，弥漫到了整个政治生活之中。因此，组织成了职业化的载体，为职业化提供了一个基础性平台。
官僚制理论使职业化得到了理论上的确认。实际上，官僚制组织是在18世纪初露端倪，尽管韦伯在探讨官僚制时追溯到很久远的历史。在法国大革命期间，某些政党组织已经开始向官僚制的方向转变，在19世纪的最后几十年间，官僚制组织已经在公共领域和私人领域普遍地建立了起来。正如韦伯所观察到的，到19世纪末，美国国家结构中的官僚制已经远远大于非官僚制成分，由组织以及长于选举策略的专家领导下的政党逐步在政治生活中占据了支配地位。韦伯在描述这种情况时说：“以往在从属于超凡魅力还是服从于显贵统治之间发生的摇摆，如今已代之以官僚制组织与超凡魅力领导权的斗争。官僚制越是向前推进，有俸官职和其他机会带来的利益越是充足，政党组织越是肯定会落入专家的股掌之中，不管他们是直接以党的官员面目出现还是最初以独立经营者的面目出现——比如美国的党老大。”[4](P1284)因而，技术精英和传媒名流开始活跃于政治生活中，以至于各政党都必须求助于这批人。我们知道，官僚制是建立在分工—协作基础上的具有层级结构的组织系统，反映了工业社会对理性和专业化的追求，每一职位和岗位都被赋予了明确而具体的权力，每一职位和岗位上的官员掌握和行使的都是本职位的法定权力，并被要求照章办事。随着社会组织化程度的提高，当整个社会都被组织编织起来后，官僚制事实上成了一种覆盖了整个社会的或者说所有组织共有的基本组织制度，而且是作为职业体系的基本特征而呈现出来的。正是官僚制，把职业的职权、职责都结构化到了组织体系中，实现了对职业的科学管理。在某种意义上，官僚制就是现代职业体系的典型形式，它按照劳动分工确定机构和人员的职责，“依赖的是专门素养、工作职能专业化以及在逐一掌握条理性相互协调的职能时那种惯常的精益求精态度”[4](P1113)，使近代以来的职业化进程获得了稳定的形式。结果，当人们进入职业活动中后，也就能够做出极其优越的表现，那就是“精确、迅速、明晰、档案知识、连续性、酌处权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦、降低物力人力成本，在严谨的——尤其是独断形式的——官僚制行政中都可以达到最佳状态”[4](P1113)。因此，“一旦官僚机器实际存在了，被统治者就不可能摈弃，也不可能取代它”[4](P1128)。
在官僚制得到普遍确立的条件下，在分工—协作已经成为理性化的社会活动方式而得到人们普遍接受的条件下，政治活动也不例外。此时，开展政治活动早已不再是人的身份象征，而是反映了整个社会活动体系中的一种职位要求，政策问题建构不再是身份专属权力，而是有组织的管理手段。在官僚制组织中，专门开展政治活动的人只不过是选择了以政治为业的人，所选择的是职业活动。在这种职业活动中，职权与职责都得到了科学规定，标准化的技术知识被用于进一步增添职业活动的科学性。正因为如此，由具有专业知识的专家去开展政治活动也就是理所当然的事情了。候选人基于其掌握的知识、技能和才能而当选为代表，并进入到专门的机构(如议会)中开展专业化的政治活动，然后获得一种资格，使他能够把专业知识应用于政策问题建构。可见，职业化的政治家们无非是掌握了政治方面以及某些技术方面专业知识的专家，作为专家而在官僚制组织的分工—协作体系中努力运用其专业知识，参与到政治生活之中。其中，对于他们来说，最主要的活动就是从事政策问题建构。由于政策问题建构已经演化为专家们的职业活动，因此，到了20世纪，政策问题建构也就稳定地走上了科学化的道路。
二、技术精英及其职业化的政策问题建构
随着政治领域与行政领域的官僚化，基于知识与技术的等级制度渐渐成型。如上所述，官僚制虽然不是身份等级体系，却又是一个确定无疑的等级体系，是一种表现在岗位和职位上的技术等级体系。虽然组织成员间因岗位和职位差异而处于不同等级，但他们共处于一个理性化的组织之中的事实，运用科学知识和专业技术的职业活动特征，按照官僚制组织原则行事的基本要求，都决定了他们个人的一切非理性的因素或可能导致非理性行为的因素都必须加以祛除。也就是说，他们作为人的那些可能造成差异的因素，都必须被抹平。试想，当组织成员作为人的因素都被作为“巫魅”而加以祛除后，剩下的还有什么呢？显然，就仅仅是理性化的技术因素。因此，官僚制所突出强调的是理性和技术，而且，是工具理性和技术。
官僚制是在近代理性主义发展中所产生的一项最为典型的成果，根据欧克肖特对“实践知识”和“技术知识”的区分，官僚制所突出强调的是技术知识，因而，掌握和运用这种知识(被抽象了人的特性)的组织成员就是典型的技术专家。欧克肖特的观点是：“称为实践知识的东西根本就不是知识，严格说来，它主张没有知识不是技术知识。理性主义者认为，一切人类活动中所含有的唯一知识要素是技术知识，我称之为实践知识的东西实际上只是一种无知，如果它不是实际有害的话，可以忽略不计。”[5](P11)由组织所支持的职业——特别是在官僚制组织这里——是一个凝聚了专业知识的技术实体，技术知识是从事和开展职业活动的唯一武器，每一个组织成员都是以技术专家的姿态出现的，而岗位和职位的等级又把技术专家分类为普通专家和技术精英，处于官僚阶梯较高层级上的技术专家也就必然是技术精英了。
在政治活动职业化的过程中，以政治为业的人与其他组织成员的生成有所不同，它在民主政治的框架下是通过选民的选择而成为职业活动者的。不过，以政治为业的人亦如其他领域中的组织成员一样，也是以技术与科学知识为其投身于政治活动的基本条件的。一般说来，那些准备投身到政治活动中去的候选人，也基本上是娴熟地运用了专业技术和科学知识去营造可资公众依赖的形象，争夺公众选票的“战争”在很大程度上就是一种技术较量。密尔曾说：“选民应该选择比他们自己更有智慧的人作他们的代表，并且应该同意按照那个较高智慧来统治自己，这是很重要的；而另一方面，在他们对谁具有这种智慧，以及对假定具有这种智慧的人用他的行为证实这种假定到如何程度作出判断时，又不可能不多半要考虑到和他们自己的意见(当他们有意义时)是否一致。”[6](P181)事实上，选民在这两个方面都很难达到知情的程度，他们并不知道所要选出的代表是否真的与他们的意见相一致，也不知道他们已经选出的代表是否拥有高于他们的智慧，选举的结果只不过是选择了一个娴熟于技术的班底，这个班底通过对技术的应用而实现了对选民的完全操控，让选民以为是自觉自愿而实际上则是被诱导去投了某个候选人的票。当然，候选人个人的能力也是不能忽视的因素，因为“在产生代表机构时就不可能再如先前那样盲目授权、按照姓氏笔画或者长幼排序，因为如今的代表机构若想完成一些特殊的职能，其成员代表必须具备某些特殊的个人才能”[3](P24)。这些所谓个人的特殊才能，其实也是科学知识以及某些方面的技术。总的说来，在政治的民主、自由、平等、公正等所有不可测定的价值说辞背后，真实发挥作用的是技术和科学知识。一旦选举运动风停雨歇后，政治活动的大门便会渐渐闭合，政策问题建构的过程也就开始了。这个时候，专业技术和科学知识也就撕下了民主、自由、平等、公正等面具，直露于政策问题建构的行动之中，那些因选举而成为职业政治家的人，也就摆出了一副技术专家的姿态，或者被真正的技术专家排挤到会场的边缘或墙角。如果他没有成为技术专家却又不学会保持沉默而冒昧发言的话，可能就是一种自取其辱的行为。因此，政策问题建构是由技术专家完成的。也正是由于这个原因，我们的社会才呈现出技术精英治理的特征。
从理论上看，现代民主制度让每一个人都拥有平等进入政治系统的权利，但是，选举又是一个筛选过程，能够在一次又一次的筛选中被保留下来的人所依靠的就是专业性的开展政治活动的知识和技术。因此，当政治成为一种职业活动后，也就只有技术专家才能谋取到这一职业。一般说来，政策问题建构过程是由技术专家所主导的；但是，在民主理念已经稳固地确立了起来的社会中，政治活动的大门毕竟无法完全闭合，总会留下一条让公众窥视的缝隙。这样一来，在政策问题建构过程中，公众就有可能形成一些与他们所选举出来的职业政治家们相左的意见。有的时候，公众还会把他们的意见诉诸媒体，因而在媒体上出现了一时的争论，但是，结果总是被技术专家所利用。技术专家总能够通过技术和科学知识而化解公众的意见，从而表现出这样一种状况：政治家们的全部意志都得到了贯彻，而公众却有可能被告知取得了胜利，即使公众输得很惨，也往往会陶醉于胜利的喜悦之中。有的时候，特别是在一些强势政府的执政时期，公众在争论中明显败北了，这个时候，用来说服公众接受失败理由的也往往是技术和科学知识。总之，在科学和技术知识的权威面前，公众的那些在“人民主权”观念下生成的所有权威都不再具有权威性了。实际上，现代社会治理已经形成了这样一种惯例：人们已经习惯性地认为由掌握了专业知识的代表来进行政策问题建构是理性主导下的必然选择，选民们“应当容忍候选人在他们的根本信条以外的不论多少事情上表达不同于他们的意见和采取相应的行动；他们应当努力不懈地寻求具有才干能被委托以充分权力照他自己的判断行事的代表；他们应该把尽一切努力将具有这种品质的人送进议会看做是他们对同胞所负的责任；由这样的人作代表较之由声言在许多问题上和他们意见一致的人作代表对他们来说是有着大得多的意义的，因为他的才能所带来的好处是确实可靠的，而在分歧之点上假定他是错的而他们是对的则是很可怀疑的事情”[6](P186)。正如由于医生掌握了更多的专业知识而病人要听从医生的摆布一样，在政治领域中，大众必须接受技术精英的指挥，因为后者具有普通人所不具备的才能和知识。正如我们看到的，国家政府体制问题和事务何其之多，什么飞机大炮、铁路、大道、发电厂、水坝、金融、法律、国际贸易、税务等都是专业问题，非一般选民能够掌握和能够发表正确意见的议题，因而，只有求助于专家的知识和技术，即便政治家们没有这方面的知识和技术，但他在职业活动中已经学会了驾驭拥有这些知识和技术的专家的知识和技术。
在职业政治家和社会治理者所构成的技术精英群体中，也会存在着掌握技术和专业知识方面的差异，因此，在政策问题建构中享有的权威也会不同。阿诺德在对美国国会的研究中发现，联盟领袖与一般议员在政策问题建构中所发挥的作用大为不同：“只是将议案投入国会议案箱并等待什么事情将会发生的议员总是会感到失望。在国会中什么都不会发生，除非有人为之计划并付诸行动。必须有人去确定问题，形成可供选择的方案、发起行动、动员支持、安排妥协，并且努力工作以亲眼看着国会通过特定的议案。”[7](P100)而后者恰恰是联盟领袖而不是一般议员所发挥的作用。一般说来，领袖们在政策问题建构过程中会采取不同的策略，阿诺德将其概括为包括“说服策略”、“程序性策略”和“修订策略”三种[7](P104)。说服策略涉及创立、激活或者改变议员、关心的公众和不关心的公众的政策偏好，这一策略能够在国会内甚至在相关公众中形成适合最初议案的政策偏好；程序性策略主要是通过运用立法规则和程序去影响议员的政治估算，以此构造立法情势，降低挑战者制造竞争性议题的能力；修订策略主要是用于通过改变某项政策的组成部分而将某项政策问题建议模型化，使之更符合议员和公众的偏好或潜在偏好。可见，通过其掌握的经验和具备的智识，领袖深谙如何控制议会议题、如何应用和解释规则、如何避开有争议的问题、如何使对手保持沉默之道，他们会适当地运用各种技术对大众施加影响，即使这种技术无助于政策问题建构。最为常见的是，领袖们往往因为其掌握了政治活动的技术而采用各种修辞、玄妙的词汇，从而使大众无法明白他们的用意，进而形成对他们的盲从。
可见，在政治以及社会治理的职业化的条件下，不仅技术精英成了职业政治家和社会治理者，而且，在官僚制的等级结构中又生成了精英领导者。这可以看做是技术专家精英化的逻辑在组织内部的延伸。米歇尔斯说组织是寡头统治的温床。的确，在工业化进程中生成的官僚制以其严格的等级序列而持续地把制造技术精英的运动推向了无以复加的顶点，以至于“无论它是一个政党、工会组织，还是其他任何类型的协会，其贵族化倾向是显而易见的。组织的结构在赋予自身稳定性的同时，却使组织化的大众发生了深刻变化，完全改变了领导者与被领导者之间的关系地位。组织使得政党或专业工会分化为少数领导者和占人口大多数的被领导者”[3](P28)。由于任何组织都会带来技术的专业化，从而使对技术的崇拜气氛弥漫于一切组织之中，只有技术专家才被认为具有做出决定的技能。而且在层级结构中，级别越高，其掌握的专业知识也就被认为越具有权威性，也就越能对政策过程施加影响。因此，就出现了韦伯所描述的这样一种情况：“最终成为‘独断’机构，所有官员均被整合进一个等级制度，位于顶点的是一个单独的首脑。”[4](P1090)由技术专家转化而来的技术精英很快成为一个独立的行动主体——职业化的领袖。领袖一旦产生，无论在能力上还是在道德上，都被认为是些最能干、最成熟的人。
米歇尔斯通过对德国政治过程的考察发现，按照德国的宪法规定，国家由议会多数党负责组阁，重要的职位主要是由党代会中代表主流意见的党员担任的。这样一来，就有可能使党内新生力量经常性地代替元老而身居要职。但是，实际情况并非如此，在有着严密组织的政党内部，政党领袖的职位总是被同一群人所牢牢控制。“在德意志帝国，首相的平均任职期限为四年零三个月。而在社会党各部任职的官员中，我们发现同一批人在同一个岗位上连续任职竟长达四十年之久。”[3](P85)可见，在政治以及社会治理领域中，真正拥有政策问题建构权的人往往并不是那些活跃于前台的总统或首相，而是那些处在官僚制组织层级结构高层的政治家和管理者，他们才是真正的领袖，是以技术精英的面目出现的领袖。因此，我们在现代政治以及社会治理过程中所看到的其实是这样一种景象：一方面，通过民主的方式选举出职业化的政治活动者，他们是代表，多数情况下也因为是代表而成为议员。一旦这些被选举出来的专门从事政治活动的人进入了职业体系之中，就被强行地纳入到了官僚制组织体系之中，并在组织的阶梯中一步步地从一般技术专家而攀登到技术精英的位置。另一方面，一些人不是通过政治的途径而进入政府成为职业官僚，他们在一开始就是凭着技术和科学知识而被选拔到一定的岗位上，并凭借某些方面的专业知识和技术去开展社会治理活动，这些人也同样是在官僚制组织的阶梯上攀登的，直到成为技术精英。这是两条有所区别的道路，但殊途同归，那就是都成为了技术精英。正是这些技术精英，牢牢地控制了政策问题建构权。
三、政策问题建构理性化的后果
在近代政治理论的基本设定下，权力来源于人民，一切需要得到政治的以及整个社会治理系统解决的社会问题，都无一例外地需要首先转化为政策问题，然后，才能进入政策过程。因而，在谁应拥有政策问题建构权的问题上，可以合理地推断出人民拥有政策问题建构权。如果说“人民”这个概念是宽泛的、模糊的和缺乏内涵的话，那么说公民、公众拥有政策问题建构权则是无可置疑的。事实上，在近代以来的民主制度设计中，权力的归属是一回事，而权力的行使则是另一回事儿。比如，在实际的政治过程中，公民必须在代议制框架下通过投票选举出自己的代表去代为行使权力，而一旦这些被选举出来的代表成为职业化的政治活动家，也就成了政策问题建构的专家。他们专门从事政策问题建构的工作，也因此而垄断了政策问题建构权。现代社会也是一个以分工为特征的社会，每一个人都处在社会分工体系之中。当代表专门从事政策问题建构的事业时，也可以理解成是与选举了他的那些选民之间构成了分工关系。结果，代表成了一种职业。特别是当代表成为职业政治家后，必然会被结构化到官僚制组织之中，从而在官僚制组织中再度实现分工。当然，在近代以来的分工结构中，社会治理体系内部也形成了这样一种分工，那就是政治部门在分工系列中承担着政策问题建构、政策的制定等事项，而行政部门则承担着政策的执行的事项。我们在谈论官僚制的时候，更多的是指向行政部门的组织形式，其实，政治部门也同样是按照官僚制的方式组织起来的，政策问题建构和政策制定等整个过程都是在官僚制组织的平台上展开的。因此，一旦那些被选民选举出来的代表成为职业政治家，也就进入了官僚制组织这样一个技术等级体系之中，因而在从政策问题建构到政策制定的整个过程中都遵循着技术理性。
就政策问题建构而言，技术理性实际上是表现为职业理性的，是一种由专业化的政治家集团所掌握的职业理性。为了使这种理性不受到干扰，一般说来，需要在一个封闭系统中进行。因此，政治系统无论在表面上与公众之间保持了何等密切的联系，而在事实上，则是一个封闭性的系统。特别是在政策问题建构方面，表现出了高度的封闭性。造成这种封闭的原因是：第一，出现了职业化的政治家集团；第二，只有这个职业集团而不是公众才能够掌握和运用技术理性；第三，虽然社会问题产生于社会之中，但那是一种经验事实，当社会问题向政策问题转化时，必须进行理性加工，如果不排除各种各样的干扰，就无法使政策问题建构过程合乎理性的标准和达到理性的要求。因此，政策问题建构是一种专业性很强的活儿，必须由职业化的政治家们依据其掌握的技术理性来加以承担，而且需要在一个封闭系统中承担。这样一来，政策问题建构过程也就是发生在一个封闭系统之中的了。尽管政策问题是关系到公众切身利益的事项，但由公众选举出来的政治家们却因为在封闭系统中专门从事政策问题建构和政策制定而脱离了公众。公众的权利就是，每隔几年扮演一次选民的角色，通过自己的选票去选择他们的代表，让代表进入政治系统，成为职业政治家；然后，就等待着接受这些代表为他们做主，运用技术理性去决定把哪些与他们切身利益相关的事项确定为政策问题。
当政策问题建构是在一个封闭系统中进行的时候，既能够使技术理性的优势得到最大程度的体现，也可以增强掌握技术理性的政治家群体的职业神秘感；而且，这种职业神秘感本身就是一种权威。这样一来，职业政治家们对社会问题无论作出了什么样的解读，都会被认为是正确的；即便他们作出了完全错误的解读，也只能在一个较长的时间之后才会被发现。因此说，并不是因为职业政治家们掌握了技术理性而使他们比公众高明，而是因为他们在运用技术理性的时候使系统封闭了起来，是因为政策问题建构过程被搞得神秘兮兮，从而反衬出政治家的高明。可以说，在政策问题建构方面，理性与非理性只有一步之遥，至少表现形式是这样。最为重要的是，为了使技术理性的运用得到保障而营造的封闭系统使政策问题建构的目标和性质发生了异化，即把一个出于解决社会问题需要的政策问题建构行动转变成了政治家职业群体对社会的统治。也就是说，随着政策问题建构在一个封闭系统中进行，随着政治家集团的职业化，本来应当通过政策问题建构去解决那些紧迫的、严重的、消极影响可能极大的社会问题，而实际情况往往相反。政治家们往往会将社会问题的出现作为一个巩固其权力和地位的机遇，他们不是要通过政策问题建构去解决那些社会问题，而是试图把政策问题建构作为其强化统治的手段。所有这些，都是由政策问题建构系统的封闭性带来的。我们看到，一方面，是技术理性的运用必须建立在一定的控制条件下，从而使系统变得封闭；另一方面，是由于政治活动的职业化，因为一切职业群体都具有天然的排外倾向，都会要求职业群体相对于外部的封闭，政治家职业群体也不例外。结果，政治系统变得封闭，尤其是政策问题建构过程显得极为封闭。封闭的第一特征就是保守秘密，只有保守秘密才能使封闭成为可能，也只有保守秘密才能增强职业神秘感，才能建构起和维持住权威。结果，也就自然而然地走向对社会、对公众的统治。这就是韦伯所说的：“凡是越来越强调保守‘官方机密’的地方，我们就可以认为那是统治者打算勒紧统治缰绳或者他们感觉统治受到了威胁的征兆。但是，任何支配，只要确立为一种持续性的支配，必定都会在某个关键环节上成为秘密统治。”[4](P1091)封闭是为了支配，支配必然伴随着封闭，政治活动的职业化所演绎出的正是对大众的支配，由于技术理性的引入，这种支配也被称作“技术统治”。
在近代社会的职业化过程中，在技术理性的目标异化刚刚显现出来时，涂尔干就试图通过职业伦理的建构去解决这些问题。涂尔干非常强调职业伦理的重要性，他指出：“从某种意义上讲，个体可以自行其是，摆脱所有的社会约束，也可以不受道德约束的束缚。然而，职业伦理却不可能摆脱所有道德体系的基本条件。既然社会作为一个整体，对职业伦理没有什么兴趣，那么社会中就必然还有各种专业群体，它们包含着这些道德，而它们的使命就在于保证人们遵守这些道德。这些群体惟有通过把具有同一职业的个体或职业群体结合起来，才能得以形成。”[2](P9)对于涂尔干的贡献，我们可以这样解读，那就是希望通过实践理性去矫正技术理性的后果，防止技术理性走向非理性，或者说，杜绝技术理性导致反理性的结果。然而，涂尔干的贡献并未在社会发展——特别是职业化——的过程中受到充分的重视，更没有转化为制度化的职业规范，因而才会出现普遍性的职业群体及其职业活动封闭的问题。也正因为如此，在社会治理领域中，政治家群体也被打上了职业封闭性的烙印，他们所承担的政策问题建构和政策制定使命也是在封闭的系统中进行的。因此，社会治理过程变成了每日每时都在制造技术精英的活动，而技术精英更以自己所掌握的技术理性而获得了傲慢的资格，他们垄断了政策问题建构权，让政策制定脱离了公众，使政策问题建构和政策制定从属于他们的统治要求，至于公众切身感受到的社会问题，至于公众受到什么样的社会问题困扰，都变得不再重要。当政策问题建构和政策制定笼罩着专业主义的气氛时，当技术理性事实上造就了一个统治结构时，公众的自由被重新套上了枷锁，处在一种受支配、受压迫的地位上，更不用说公众已经被完全剥夺了政策问题建构权。
表面上看来，在现实的政治生活中，作为选民代表的政治家们也可能会时常与选民保持联系，在口头上也会宣示他们如何让政策问题建构反映选民的利益，但是，从职业化的视角来看，政治家们的这些做法其实只是韦伯所说的一种对职业的“经营”。也就是说，代表所关注的并不是选民的真正利益，更不是公共利益，而是出于维护和巩固自己作为代表的地位，他们唯一的目标就是争取连任。密尔描述了议员职业化之后出现的一幅景象：“议会议员的职务本质上将成为一种职业，和其他职业一样，从事它的人主要着眼于金钱上的获利，而且受到一种本质上不稳定的职业的令人沮丧的影响。它将成为低等阶级的冒险家们所向往的目标：六百五十八人占有着议会席位，另外十倍或二十倍的人在期待着这种席位，依靠着对选民作一切许诺，诚实的或不诚实的，可能的或不可能的，并彼此争着煽动最下流的那部分群众的最卑劣的感情和最无知的偏见，就会不断地喊出高价来吸引或保住选民的选票。”[6](P170)韦伯也描绘了职业政治家经营选票的景象，指出国会议员和国会里的党领袖在需要有政治行动的时候都知道如何向地方望族求助。政府部门的一切措施，都会考虑其对选举的影响，“为了连任，议员也必须维持和地方望族的结合”[8](P234)。阿诺德在对美国国会的观察中也发现了议员在政策问题建构中所运用的独特技巧：“议员和联盟领袖必须评估公民在国会提出的不同政策议案的偏好和潜在偏好。议员需要知道通过一个新的议案是否可能导致一场抗议风暴从而可能威胁到他们的政治职业生涯、预测某个复杂的议案的某些很小的部分是否可能最终触犯他们的某些选民从而导致他们减少政治支持度，以及认识到哪个议案可能广受他们的选民欢迎从而他们能够适当地摆正立场。对于每个国会议题，议员需要估计他们的选民中哪些可能有一天获得政策偏好，这些选民是如何可能因该议题而分化，以及他们可能对之感知有多深。”[7](P19)这些技巧其实是政治家们必须掌握的一些技术知识，依靠这些技巧和对专业知识的运用，那些富有经验的议员也就实际控制了会议的议题，操纵了整个局势。
另一方面，在技术精英高超的技术与政治技巧的运用中，普通选民是难以跟上精英的步伐的，更不可能扭转精英控制的局面。在代议制框架中，公众只能根据政党宣示的路线在代表候选人中作出选择，而在实际的政治活动之中，政党所宣示的路线、公众的偏好与议员的行为间只有极其微弱的联系。因为，没有什么东西可以保证议员遵守他所在政党曾经作出的承诺。同时，公众本身也时常表现出非理性的特征，如态度经常摇摆不定，参与能力不足等。正因为如此，技术精英往往对公众的理性表达出疑虑：“这种疑虑类似早期的保守主义倾向反对启蒙主义。民主的公共生活被指责为虚伪的、动摇的和昙花一现的幻想。它非但没有成为国家必不可少的原则，反而被看做把国家引入歧途并且置它于连绵不断的动乱中。这种指责同时还起了替按官僚主义原则管理公共舆论辩护的作用。鉴于民主的公共生活对当前秩序的稳定性造成迫在眉睫的威胁，正在篡夺权力和或许失去了理性的公众不断地被劝告不要超越消极的顺从。一切生活领域的非政治化被视为恢复民主秩序的一个必要条件。从此开始，公共事务更加安全和有效地受专业管理人员的领导，只不过偶尔受到据说没有能力领导独立自主生活的公众的牵制。”也就是说，“在一个民主政体中人民选择他们信赖的人。接着，这个被选中的人说，‘好了，闭上你们的嘴，听我的’”[9](P178)。这就是现实的政治景象，公众选举了他们的代表，而代表们进入职业政治家集团后成了技术精英，也就获得了无视公众要求而自在自为地进行政策问题建构的权力。
总之，在政策问题建构理性化的进程中，公众已经失去了在国家政治生活中的话语权。根据迪奥尼的看法，美国人之所以对政治不感兴趣，其原因恰在于此。各政党已不再代表普通公民的观点和利益，精英们主宰着政治程序，以至于普通人觉得不真实的议题随处可见。“这些让对立的意识形态双方都做出刺耳的忠诚宣誓的议题，似乎与大多数人面临的日常生活没什么关系。”[10](P82)我们知道，民主生活需要建立在公众辩论的舞台上，然而，封闭的政治系统却在技术精英的主导之下，排斥公众辩论，让公众变得对公共事务越来越无知。在政治活动职业化的条件下，在分工所造成的不同群体之间的鸿沟不断拉大的情况下，“精英只与自己人交谈，原因之一就是缺乏促进跨阶级广泛交流的机制。公民生活需要让人们以平等的身份交往，不去考虑彼此的种族、阶级或原来的国籍。由于从政党到公园和非正式聚会场所等公共机构的衰败，对话已经差不多变得和知识生产一样专业化了。社会各阶级都使用各自的语言与自己人交谈，外人无法介入。他们只有在典礼仪式或法定假日里才会彼此接触。游行和其他类似活动无法弥补非正式聚会的缺乏。甚至那些乍看起来与政治或公民毫无关系的家、酒店和咖啡店，曾为海阔天空且自由随意的、让民主蓬勃发展的对话提供了空间，而今它们也快不复存在了，因为人们的聚会场所改成了购物中心、快餐店和外卖店。我们的饮食也越来越与礼仪和仪式没有关联，变得极为功利化，总是匆匆忙忙解决了事。我们快节奏的生活习惯使我们根本没有时间，更重要的是没有空间好好交谈，即使在提倡促进交流的城市也是如此。”[10](P87)
［收稿日期］2013－07－28
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