公共选择理论与公共投资项目决策—— 一个案例的启示，本文主要内容关键词为：投资项目论文,启示论文,案例论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对公共投资项目进行评价，常用的方法是成本——效益等经济方法。这种纯经济角度进行的量化分析往往无法反映出社会公众对项目的真实偏好。作为分析非市场的集体决策过程的公共选择理论在弥补这一缺陷方面提供了一种新的思路。本文通过一个案例的分析，运用公共选择理论分析，指出了公共选择理论在评价公共投资项目方面的重要意义。
一、案例：六里屯垃圾焚烧发电厂
2007年1月北京市海淀区政府宣布，为缓解环境污染问题，将花巨资在六里屯新建一个现代化的垃圾焚烧发电厂。六里屯垃圾焚烧发电厂是海淀区“十一五”期间的重大基础设施建设项目，将耗资7.5亿元，全部由政府出资。该项目可望在2008年建成并投入运行，预计发电厂年处理生活垃圾40万吨，年发电约1.3亿千瓦时。海淀区市政管委会有关负责人表示，六里屯垃圾焚烧发电厂的地质灾害评估、环境影响评价、规划选址、水资源评估、可行性研究报告、规划意见书等已经得到有关部门批准。
但是这个方案自从公布以来争议不断，当地居民强烈反对，他们担心焚烧垃圾产生的二垩英会让他们的生活环境更加的恶化。国内的一些环保专家对该项目的环境影响报告书表示了质疑。认为就目前的技术水平，根本无法实现二垩英的在线检测，更难做到超标后的及时治理。同时对报告中的民意调查表示质疑。2007年3月14日，周边居民127人联合向北京市环保局提交《行政复议书》，要求撤销对六里屯垃圾焚烧发电厂环境影响报告书的批复。全国“两会”期间，全国政协委员周晋峰提交提案，建议停建六里屯垃圾焚烧厂项目，另选位置。鉴于相关方面的强烈反对，国家环保总局于2007年6月份建议该项目在进一步环评论证前应予缓建。
二、相关理论分析
(一)利益集团理论
在公共选择理论中，利益集团通常被定义为“那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”。①即在各行各业中，对某些问题具有共同的利益和主张的人，为使政府维护其利益或采纳其主张而组织起来，采取共同行动的集团，就称之为利益集团。在欧美等国，各种利益集团会在各自的势力基础上展开分利竞争，通过各种正常的渠道或“院外活动”影响政府官员决策，为本集团争取最大的利益。利益集团的成员可以是普通的公民、非赢利性组织、公共部门组织，也可以是政府部门。
奥尔森认为，由于以下三个因素，大集团提供的集体物品离最优水平更远；集团越大，就越不可能去增进它的共同利益。第一，集团越大，增进集团利益的个人在集团总收益中占有的利益份额就越小，增进集团利益的行动所获得的报酬就越少，这样既使集团能够获得一定量的集体物品，其数量也会大大低于其最优水平。第二，由于集团越大，任何一个成员在集团总收益中占有的利益份额就越小，他们从集体物品获得的利益就越不足以补偿他们为集体物品所付出的成本。第三，集团成员数量越大，组织成本越高，因而为获得集体物品所需要跨越的障碍就越大。“大集团或潜在利益集团不会受到激励为获取集体物品而行动，因为不管集体物品对集团整体来说多么珍贵，它不能给个体成员任何激励，使他们承担实现潜在集团利益所需的成本，或以任何其他方式承担必要的集体行动的成本。”②
在该案例中有两个利益截然相反的利益集团：以环保局为代表的主建方和以当地居民为代表的反对方。按照奥尔森的理论，主建方拥有更强的势力，他们不仅地位特殊是行政机关，掌握行政资源，拥有信息优势和专业的人员，而且能够很好聚合本集团的利益诉求，对公共政策的选择则有较大的影响力。但是反对方虽然在人数上占优，实际上是“人多力量小”在整个博弈过程中始终处于被动地位。因此，主建方在相当程度上左右着项目的决策。
(二)委托——代理理论
现代政治理论认为，政治家和选民是委托——代理关系，政府的行政权力来源于选民的授权。在委托——代理关系中，信息的不对称使得理性的代理人有可能利用信息优势谋取自身利益，发生道德风险。主要表现为代理人在达成有效合约，自身利益得到保障的前提下，不采取措施维护委托人的合法利益，而且无视甚至纵容损害委托人利益行为的发生。在该案例中，环保局作为政府部门，扮演着市民的环境保护代理人的角色。作为代理人的环保局拥有比居民更多的信息优势，而居民相对地处于一种“无知”的状况，不能了解或不能真实地了解实际情况。由于道德风险的存在，环保局有动机隐瞒对自己不利的信息，而夸大有利的信息，操纵和影响着评估工作。正因为如此，一些专家对环评的结果表示质疑。
(三)寻租理论
所谓“寻租”，就是人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动。寻租在政治领域最典型的表现就是腐败。腐败行为的本质是利用公共权力来谋取不正当的个人私利，大多表现为权钱交易。在本案例中，掌握在环保局官员手中的审批权，成为一种具有稀缺性和排他性的垄断特权，而这一特权所能带来的垄断利润正是一种租金，各方会对此展开寻租。
政府在寻租活动中并不总是被动的，因为无论是政府还是官员都有自己的经济利益，他们会为实现自己利益而将经济管制政策“出卖”给有关利益集团。也就是说政府大多数情况下是主动创租的，即政府官员本身动机不纯，自己本身就已经成为分利集团。
麦克切斯内认为，在寻租社会中，政治家不仅仅是面对私人竞争性的需求进行财富再分配的经纪人，政治家也有他自己的需求。他分析指出，政府在寻租活动中的积极作用，其一是以对某些私人或利益集团有利的经济管制政策作为诱饵，引诱这些利益集团向他们进贡，这就是政府的创租行为；其二是政府还可以以对某些私人或利益集团不利甚至有害的经济管制政策通过并且实施进行相威胁，迫使这些利益集团向他们进行进贡，这就是政府的抽租行为。
(四)官员理论
官僚制度理论的代表人物尼斯卡兰认为作为政府机构中官员的效用函数包括薪金、机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力和地位。由于官员效用函数中的许多项目都直接与预算规模相关，因此，官僚的效用最大化往往表现为预算扩大化。
兴建六里屯焚化厂是为了首都的垃圾处理问题，海淀区政府在建完一个垃圾填埋场之后又急于斥巨资建设一个垃圾焚烧发电厂，其为民办实事的切切之心令人感动。感动之余，人们也不免揣测他们的私心。官僚总是希望扩大预算规模。因为这样做能保证在一定程度上占有预算资源，保证自己可以占用一系列特权。同时也可用预算资源来保证下属的工资和特权，得到下属的支持和尊敬，甚至还可以通过扩大其负责的公共部门雇佣人数来建立自己的王国。
三、两个层面的启示
上述各种理论从不同侧面说明一个结论：如果一个公共投资项目的决策主要是由政府部门来做出，那么部门将难免会过多地追求自身的利益，决策程序会缺乏对公共利益的保护，导致决策“公共性”缺失。公共选择的最基本要求是：凡是受到项目影响的相关主体均应有权参与项目的决策，这也是民主制度最基本的原则。六里屯垃圾焚烧发电厂项目的问题恰恰是忽略了当地居民和普通市民的参与权利。巧合的是，就在2007年，同样发生了沪杭磁悬浮项目和厦门PX项目(虽然不是公共投资项目，但是涉及公共利益)因民众反对缓建和迁址的事件。从某种意义上说，同时发生几起这样的事件，绝不是巧合。由此折射出在我国从计划经济向市场经济转变过程中，在公共投资项目决策机制上传统决策机制与市场经济背景的矛盾与冲突。政府和部门的决策依然是我行我素的“自我为中心的”和“父爱型”的。但随着市场经济观念的深入，民众的民主参与意识与维权意识已大大提高，民众在相当程度上认识到了政府的“理性人”本质，也逐步破除了计划经济时代对“父爱型”政府的迷信。这是一种进步，不论是从民众的认识，还是从政府对这种认识的认可来看。
解决类似这样的问题，需要从两个层面着手：一是实现公共投资项目决策的民主化；二是要打破公共利益的部门化。
(一)引入公共决策机制，实现公共投资项目决策的民主化
没有决策的程序化和制度化，就没有决策的民主化。我们现在强调的民主决策很多只体现在非程序和非透明条件下的决策，或者说虽有程序和相应的制度，但在执行中片面具体化和特殊化，缺乏有效的监督主体，使民主决策流于形式。造成参与决策的范围过度集中，给“长官决策”留下了生存的空间。当前，对非市场的公共项目投资决策，要建立透明的投票、听证制度。在可能的情况下，尽量引入专家论证，也就是“可行性报告”。在比较充分的论证之后，尽可能形成集体决策，不能由少数人专断。另外，决策科学化还需要有一个更长效、更根本的机制来支撑它，这就是民主化、法制化的规范公共选择机制。公共选择至少可以分为两大类，一类是“规范的”公众选择，另一类是“非规范”的公众选择。③“规范的”公共选择，就是“应该的”选择，也就是社会代价比较小的，痛苦程度比较低的，决策出来正确性可能比较高的选择。所谓非规范化的公共选择，就是代价很大的、痛苦程度很高的、对社会成员伤害更深的选择。其中比较典型的是以暴力冲突的方式形成的公共选择，这是应该坚决避免的。
公共决策往往涉及千百万人的利益，为了反映广大公众的意愿，避免决策者暗箱操作，防止少数利益集团控制决策，公共决策应有广泛的公众参与。更主要是指决策前和决策中，作为决策启动因素和决策法律依据、事实依据的信息的全面公开。同时也应该充分发挥专家的作用。保持专家咨询的独立性，建立公共决策专家咨询办法和责任制度，规定凡涉及公共事项的决策或动用公共资金的决策必须要经过专家决策这一环节。但对于决策出现重大失误，参与论证的专家应承担相应的责任。
(二)约束部门利益
六里屯垃圾焚烧发电厂事件是典型的政府部门利益膨胀的结果。近年来，随着市场经济的发展，我国政府机构中的部门利益问题日益突出。在决策或履行职能过程中，有些部门过多从本部门利益出发，影响了决策的公共性，损害了社会公正与大众利益，增添了国家经济及政治风险。部门利益膨胀最根本的原因是现行的政治权力结构难以形成有效制约行政权力的内在机制，它使行政权力的内部分配出现某种程度的脱轨与失序。“在各社会成员的相互作用中，具有决定意义的是人们掌握或支配利益资源的状况。”④与其他社会利益群体相比，政府部门最容易将权利和职业方便转化为利益资源。这是因为，首先，中国当前各级政府的机构改革还只是一个过渡性的改革，部门职责界定尚未达到管理科学化的要求，有的“利益觉醒”部门趁机不断强化、扩展职权，巩固、谋取部门利益。其次，对行政机关的立法行为和行政机关制定规范性文件的行为监督力度不够。“部门立法”与“法出多门”情形突出。第三，财政制度不健全，没有建立适应市场经济发展需要的公共财政制度。第四，决策与执行不分的行政运行机制，使部门利益实现的链条依然难以中断。
政府部门这种利益追求的方式，在本质上是对公共行政权力的一种侵蚀，政府部门利益与其他社会利益群体的竞争，是一种永远无法实现公平的竞争。作为公众利益主体的政府部门，在进行相关决策及公务执行过程中，必须从公共利益出发，这是必须确立的原则。
1.完善立法体制与程序。全国及省级人大相关委员会成员专业化、专家化，立法过程应民主公开，以避免立法为部门操纵。最为关键的是要实行“公共立法”，立法机构应超然于利害相关人、专业意见、一般民意之上，畅通与社会各利益集团间的双向互动渠道，倾听各类群体的诉求。
2.建立公共财政体制，完善财政监督机制。建设“公共服务型政府”的前提是要建设一个公共财政体制。政府应退出一般竞争性行业投资，财政收入主要用于行政管理和政权建设等公共活动支出，为社会提供公共产品与服务。
3.引导与约束利益集团。目前我国利益集团发育相当不均衡，市场博弈几乎是一边倒的情形。张宇燕认为，创造更多的利益集团是对付利益集团的良方。因此，政府需鼓励弱势利益集团的发展，使利益集团显形化，鼓励中资、竞争性行业商会和同业公会、行业协会以及社会公益团体的发展，形成对强势集团的制衡。
必须注意到，部门利益膨胀以及相关利益集团行为是行政决策过程以及市场经济发展的必然产物，因此相关问题的内在复杂性，一时间也难以一一厘清。由于职能部门位高权重，舆论的力量远不足以撼动盘根错节的部门利益。因此，根深蒂固的部门利益之问题解决也不可能一蹴而就。
注释：
①方福前.公共选择理论——政治的经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2000。
②奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：上海三联书店和上海人民出版，1995.41。
③转引自杨桃源，建立公共事务决策体系[J].瞭望新闻周刊，2007(30)。
④杨桃源，部门利益更直白[J].瞭望新闻周刊，2007(30)。