公民参与：现代学校制度建设路径，本文主要内容关键词为：制度建设论文,路径论文,公民论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代学校制度建设是对学校与内外部各类组织或个体关系的系统变革，涉及学校和社会关系、政府和学校关系以及学校内部治理结构等多个维度关系的调整。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》将建立适应我国国情和时代要求的现代学校制度列为中长期教育体制改革的一项重要任务。作为学校制度变革体系的组成部分，公民参与路径的学校制度建设是指通过赋予社区中的组织、学生家长、其他公民参与学校管理的权利，建立相应的组织和规范，引导公民有序参与学校事务管理，在学校和社区之间形成有效合作、相互制约的关系。推进公民参与路径的学校制度建设，不仅需要明确其组织形态、制度规范和行动策略，还要对其独特内涵和价值形成科学认识，为制度建设实践提供思想基础。
一、公民参与：作为一种学校治理方式
公民参与是现代民主政治理论的重要概念之一，指公民自愿地通过各种方式参与政治生活和公共事务的行为。公民参与已经成为政治和社会管理体制改革的一个重要路径，它本质上是一种公共权力的再分配，可以使在政治、经济、社会等活动中无法掌握权力的公众，通过意见表达形式对公共事务决策和管理产生影响。现代学校制度建设就是运用公民参与等新的社会管理理念对传统管理体制下政府、学校和社会之间权力关系进行的重新配置。其中，公民参与路径的学校制度建设作为调整学校和社会关系的一种改革策略，调整的核心内容是由学校行使的国家教育权力和公民所享有的教育权利。由于它们同属于“法定的教育权”范畴，只是在权利主体上分别为教育机构和公民个体所享有，因此，公民参与路径的学校制度建设，其实质可以追溯到国家与社会权力关系的调整。20世纪90年代初产生的治理理论，为认识以公共组织为代表的政府和以民间组织为代表的公民社会的关系提供了一种具有独特价值的认识视角。全球治理委员会将治理（governance）定义为，“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”[1]4。作为弥补政府管理和市场调节之不足而提出的一种社会管理方式，治理同样适用于完善学校这种公共组织的管理体系，以弥补单纯由政府对学校实施行政管理的缺陷。但是，在所依赖的权威、参与主体、运行方式等方面，公民参与学校治理与政府对学校的行政管理具有明显区别。
首先，公民参与所依赖的权威有别于行政管理所依赖的权威。治理理论认为，政府不是国家唯一的权力中心，各种公共机构、私人机构只要其行使的权力得到公众认可，都可以成为不同层面上的权力中心。教育行政管理依赖的是单纯的政府权威，实行的是封闭的、单向度的管理行为。公民参与所依赖的则是公民权利和诉求，它本身是一种需要得到信息回馈的、互动性特征鲜明的行为。获得学校教育服务过程中与自身利益相关的信息，通过参与学校公共事务决策、管理向学校表达自己的诉求和愿望，是公民享有的教育权利的基本内容。本质上，公民参与是委托给政府机构的教育权回归之后的个体化的表达。由于国家教育权是特定国家中广义社会教育权的功能载体，它导致广义上被人格化的社会整体的教育权的权能分解，使得国家机关成为独立于一般社会成员和其他社会组织之外的行使教育权利的主体。[2]因此，无论是依法行使的国家教育权，还是法定的社会教育权、家庭教育权，本质上都不过是由法律所确定、区分和维护的社会权利。这是公民享有参与学校治理权利的根本依据，也是公民参与路径的学校制度建设获得合法性的基础。
其次，公民参与代表着学校治理主体边界的拓展。行政管理的主体是政府机构，而治理的主体既可以是政府机构，也可以是私人机构，还可以是政府机构和私人机构的合作。对于学校这种公共机构的治理便包含了来自不同主体的行为，它们在相互作用过程中维护着学校的公共利益。公民参与是由社区中的组织、学生家长、其他公民作为主体参与学校治理的一种方式，它与开放度逐步增强的行政管理共同构成对学校的公共治理体系。作为公共组织的学校，其治理目标的实现有赖于有关各方主体之间观念和信息交互影响，并在缩小认识分歧、协调各自利益基础上，采取有利于改进教育服务质量的行动。在改变学校认识和行动的同时，公民参与也对政府的管理理念和方式发挥着潜移默化的影响。政府管理部门意识到管理对象并非单纯的学校组织和固化的教育事务，必须充分认可公民诉求在管理活动中的重要地位。因此，公民参与路径的现代学校制度建设也将促使学校教育领域中政府与社会的关系发生变化，促进传统教育行政管理体系下存在的“强政府，弱社会”逐步向“弱政府，强社会”方向发展，实现政府、学校、社会之间的必要制衡，共同促进学校教育活动中公共利益的不断增长。
最后，公民参与采用的是不同于行政管理的权力运行方式。行政管理以政治权威为基础，通过制订、实施公共政策对社会公共事务进行管理，是一种自上而下的单向度管理。目前，教育行政部门对学校采用的依然是这种基于行政机构政治权威的管理方式，运用的是政府的政治权威，运行方向总是自上而下的，通过发号施令、制订和实施政策实施单一向度的管理。[1]6而公民参与学校治理则不同于教育行政部门对学校的管理，其主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式实施管理。公民参与通过目标认同和管理方式的多样化，促进公民和学校之间实现信息、资源、价值的共享。通过培育公民的社会责任感和对公共事务的兴趣，在公共组织和公民社会之间建立一种合作互助关系，也是治理理论重要的价值导向。公民参与要求政府和学校转变以往处于封闭系统中单向度的、以追求内部效率为主的管理模式，通过个体诉求的表达、各方主体的信息交互传递以及基于信任和责任的合作行动，使学校的教育服务既能满足服务对象的需求，也符合政府的公共管理目标。
二、公民参与路径的学校制度建设的价值分析
公民参与路径的学校制度建设，是公共教育变革背景下作为公共组织的学校对自身与社会关系的主动调整，是对自身公共教育组织合法性的求证。探讨公民参与对于当前推进现代学校制度建设的价值，需要考虑学校作为一种公共组织的独特使命以及国家政治文明建设对教育行政管理体制改革提出的现实要求。
（一）公民参与是对公共教育实施社会管理和监督的重要途径
20世纪中期以来，国外学校和社区关系开始从“学校服务社区、社区依附于学校的阶段”向“学校向社区开放、社区参与学校的合作阶段”发展。“作为人力资源的家长和社区人士参与到学校的教学和管理中，使社区成员逐步从辅助角色进入到决策行列”[3]，社区对学校的影响由此得到加强。
改革开放以来，伴随着社会利益分化和公民权利增长，公民在我国政治生活和公共事务管理中发挥着越来越重要的作用。特别是党的十六大以来，我国进入建设社会主义政治文明的新阶段，健全民主制度、丰富民主形式、扩大公民有序的政治参与、保障公民通过各种合法途径参与公共事务成为政治文明建设的重要内容。从行使公共事务管理权利的角度看，公民参与对于现代学校制度建设的意义体现在以下几方面。
首先，可以满足公民参与国家政治生活的愿望，增强公民的主人翁责任感。学校管理事务是一种公共事务，公民参与学校管理是公民与国家之间关于公共教育利益诉求表达的重要形式。公民通过合法而充分地表达自身诉求，可以使学校管理体现公共性本质，即满足每个公民的教育需求，并由此体现公民在公共事务中的主人翁地位。
其次，可以改善公共教育服务质量。公共教育事务的本质决定了公民对其拥有合法的制约权利。我国改革进入攻坚阶段以来，由改革引发的利益冲突和社会矛盾日益凸显，公民参与对于克服教育体制改革导致的利益分化的消极影响、协调社会成员之间的利益关系具有现实意义。
最后，可以避免公共教育权力偏离公共性目标，防止公共教育权力异化。公共教育权力是由政府和有关公共组织和公民个人掌握并行使的，用以处理公共教育事务、维护公共教育秩序、增进公共教育利益的强制力。它既包括政府管理教育的权力，也包括公民社会以特定组织形式依法对教育进行自治的权力。政府和公共组织在行使公共权力过程中以公共性作为其活动合法性的基础，而公民参与是实现公共组织合法性的基本途径，所以，公民参与不仅是公民行使公共教育管理权力的重要途径，也是对公共教育实施社会监督的重要方式。公民参与是公共教育体制改革的发展方向，也将成为调整学校、家庭与社区关系并最终建立现代学校制度的重要路径。
（二）公民参与有助于增强学校应对环境不确定性的能力
学校组织环境的不确定性表现在，公民对于教育服务期望标准的变动性、对学校教育服务质量评判的未知性以及由此作出的是否选择教育服务的不确定性。在传统行政管理体制下，学校办学所需的各类资源甚至教育对象（即通常所谓的“生源”）主要由上级部门以行政手段进行配置，办学水平主要由教育行政部门评价。这种行政控制式的管理使学校较多地关注行政部门的管理要求和评价标准，较少关注家长、社区的教育需求，从而使学校目标发生了偏移。而公民对教育事务管理的参与权、知情权，对教育服务质量的评判权却无法充分行使。为了更好地实现自身的公共性旨趣，学校必须改变单纯回应行政部门的传统，主动认识环境的不确定性，通过变革组织结构与发展策略增强对公民需求的回应性。
（三）公民参与有利于促进学生个体和学校组织的社会资本发展
学校是一个处于特定社会环境和关系网络中的子系统，系统外部的各种组织与个体具有的信念和价值观念，对于学校系统内部活动具有重要影响。社会资本理论为认识这种影响提供了独特视角，有助于揭示公民参与对于现代学校制度建设的价值。科尔曼（J.S.Coleman）认为，社会资本“是一种表现为相互关心、相互信赖关系的无形资本或公共物品”[4]。社会资本具有公共物品的性质，与物质资本、人力资本等其他形式资本最明显的区别在于，它存在于特定的人际关系网络中并以个体之间的信任和义务为基础，不依附于任何独立的个人。作为学校与其社会网络联系的重要途径，公民参与事实上也是在学校和学生、家长和社会组织之间创造社会资本的过程，最终在社会网络中的个体和组织之间建立共同遵守的社会规范、共享的信息网络、共同的发展目标。一方面，建立学校与社区、家庭整合的制度，是一种利用学校外的社会资本促进学生发展的行动，可以通过丰富学生的社会资本，降低个人家庭背景对学业成就的影响，从而实现教育机会均等。[5]另一方面，作为学校与家庭合作的形式，公民参与可以改善家长期望和提供参与机会，提高家庭与学校合作实施教育的能力。发展社会资本可以增加学校与社区双方的信任感和合作意愿，降低信息成本和合作成本，强化家长对子女的教育能力，促进家长与学校在教育方面的有效合作。
三、公民参与路径的学校制度建设应遵循的基本原则
公民参与路径的学校制度建设是一项涉及多方面要素的系统性变革，受到教育管理体制、学校自主发展意识以及公民社会发育程度等因素影响，在不同国家、地区会因其经济社会发展水平，特别是民主政治发展而呈现出不同发展趋势。对处于社会转型期、地区经济社会发展差异较大的我国而言，推进公民参与路径的学校制度建设需要确立为各方共同认可的基本原则。
首先，注重制度建设的有效性。作为一种新的治理力量，公民参与的生命力在于有效发挥其在现代学校治理体系中的应有功能，而不是流于形式、缺乏实效的参与。参与议题与公民参与形式选择有密切关系，是影响公民参与有效性的重要因素，需要在制度建设中予以重视。议题“往往决定着公民参与的易进入程度，同时也影响到特定公民参与形式的可行性及其对政策制订影响能力的高低”[6]。在公民参与路径的学校制度建设过程中，学校应选择合适的、公民有现实参与需求的议题作为参与内容，同时要探索适切可行的程序、方法、手段，并在成熟的时机予以制度化、规范化，利用基本规范引导公民对参与内容、途径和方式形成正确认识。学校要在引导公民认识自身权利和责任基础上推进公民参与，在实践中逐步积累成功经验，使公民参与制度成为学校实现科学管理、公民维护自身合法权益的有效载体。
其次，遵循制度建设的渐进性。公民参与路径的学校制度建设推进既受外部机构供给的正式制度的影响，也受到公民的习惯、信念、价值观等非正式制度的影响，在两方面要素相互作用的状态下逐步实现融合。不论对于学校组织中的个体还是公民个体，消除不利于公民参与的观念、习惯，形成积极的公民参与意识，都需要在较长时期的相互作用中实现。这将增加制度建设难度，延长建设周期，使公民参与路径的学校制度建设呈现出长期性和艰巨性。相关制度建设主体必须对此进行识别，选择有利于二者相互融合的制度变迁策略。值得注意的是，政府和学校对公民参与内涵和价值的认识是一个渐进的过程，需要在长期的制度建设实践中逐步深化。同时，对于公民社会发育并不完善的我国而言，公民自身的参与意识也将制约制度建设的有效推进，因此需要理性看待这一问题。
最后，发挥正式制度建设的先导作用。与非正式制度形成机制不同，促进公民参与的正式制度建设可以通过立法或政府的制度供给等措施实现，这种自上而下的制度建设对于推进公民参与具有先导作用。政府可以通过立法和规章建设为公民参与学校管理提供基本的制度安排，为学校和社区有关组织合作的制度、程序和规则提供法律和政策依据。但其重要前提是，政府和教育行政部门要承认社会组织和公民作为一种公共教育管理主体的法律地位，从制度上保障公民参与公共教育事务的知情权、表达权和监督权。在此基础上，政府及教育行政部门还要创设公民参与平台，推进公共教育管理信息公开，赋予公民参与的空间，为公民参与公共教育管理创设良好的社会氛围。公民参与路径的学校制度建设既受到学校公共组织意识发育程度的影响，也受到政府管理职能转变效果的影响。能否把参与公共教育服务管理、监督、评价的权利还给公民，将最终影响现代学校制度建设的成效。
标签：制度建设论文; 行政管理论文; 治理理论论文; 公民权利论文; 社会管理论文; 社会关系论文; 社区功能论文; 政治社会学论文; 时政论文; 学校论文;