《建设工程工程量清单计价规范》（以下简称清单规范）是按照我国工程造价管理改革的总体目标，本着国家宏观调控、市场竞争形成价格的原则制定的。在这个框架下，以工程量清单作为建设工程投标报价的依据则是国家规范建筑市场工程计价行为重要举措之一，其意在构建一个公平合理的招投标环境。规范的推行既促进市场公平竞争又极度依赖市场公平竞争。
但是在多年的实践过程中，我们发现这种投标模式下屡屡出现的不平衡报价现象，以及由此派生的各种争议纠纷层出不穷。以投标单位的角度来看，这种行为对于谋求最大利润来讲无可厚非，但是这种不正常的方法竟然被许多教辅书籍作为技巧在讲解，并堂而皇之的推广实在是有违国家的初衷。
一、案例
某住宅小区配套项目，路面结构层原设计为级配碎石，实际施工改为贫配混凝土；路面表面层原设计为沥青，实际施工改为混凝土路面。变更前的两个清单投标单价均远低于市场价。
某市政道路项目，设计图纸根据位置不同考虑了两种路基回填方案：素土回填和砂石回填。投标单位的报价中，素土回填单价极低，回填砂石单价极高。同样在实际施工时，所有回填项目均变更为了砂石回填。
通过对此类案例的简单归纳可得到它们的共同点：投标总价不突破招标控制价是前提，大幅提高或拉低某些清单的单价。在实际施工时，以签证或变更的形式来取消低价清单项目，追加高价清单项目，进而谋取不合理的超额利润。
这种案例如果诉诸法律，一般双方会持有两种观点：①变动部分的工程量巨大，价格畸差，显失公平，损害公共利益，尤其是对政府投资建设项目而言这种情况更加明显，故应当依法调整价格；②法律不禁止不平衡报价，且双方都充分了解招投标文件的情况下签订合同，合同有效，应当按照合同分项报价计算变动部分的工程量。
这种行为看似属于报价策略，但多数情况下施工方总是以恶意不平衡报价为手段，在实际施工时取消低报价的项目工程量，大幅增加报价高的项目工程量。这是需要引起我们高度警惕的，因为在简单技术问题的表象下，往往混杂着项目各参与主体间的经济问题。
即使单从清单结算本身来看，建设方应按照施工方投标文件的约定支付其相应的工程款。但也并不是所有的情况下对建设方都应该如此，部分情况下此类结算的单价是需要进行调整的。
二、调整依据
对于造价人员而言，结算金额的调整的首要依据便是合同及招投标文件中的约定，对于未约定或约定不明的再参照现行国家清单计价规范的约定执行。
清单规范中关于合同单价调整情形的约定主要集中在第九章“合同价款调整”中“9.3工程变更”、“9.5工程量清单缺项”、“9.6工程量偏差”这三条。这些条款规定了当工程出现变更或偏差而引起招标清单数量变化时，要对相应单项报价进行调整：工程量增加15%以上时增加部分单价予以调低，减少15%以上时剩余部分工程量单价予以调高。
清单规范附录“条文说明”中对此的解释：“施工过程中，由于施工条件、地质水文、工程变更等变化以及招标工程量清单制人专业水平的差异，往往会造成实际工程量与招标工程量清单出现偏差，工程量偏差过大，对综合成本的分摊带来影响。如突然增加太多，仍按原综合单价计价，对发包人不公平：如突然减少太多，仍按原综合单价计价，对承包人不公平。并且，这给有经验的承包人的不平衡报价打开了大门。因此，为维护合同的公平，本节作了以下规定。” 也是说，清单规范制定的前提是招标人和投标人都是成熟的有经验的有职业道德的市场参与者，其在如何处理报价严重偏离市场行情时没有给出规定，也根本没有考虑恶意不平衡报价的情况。
这样的约定，笔者认为首先是清单中虽然约定了应调整单价，但是至于如何调整并未给出明确的意见。正是由于这种未约定明确的条款，给各个建设单位留下了自主决定的空间，同时也给投标人进行不平衡报价开了方便之门。
其次，这种单价调整的约定是基于公平目的，只能建立在投标行为足够公开公平，不存在围标窜标或者发包人与投标人窜通的情况，也就是上文所说的规范执行极度依赖公平的竞争市场。
因此当投标人恶意不平衡报价时，对工程造价人员而言，能依据的就是合同条款的约定。对建设方而言，则需要和承包方进行协商解决。
三、处理措施
既然完全依赖合同条款的约定来解决这种情况，那么对建设单位来讲首先拟定一份完整的合同便尤其的重要，一份合同既是双方履行义务的根本，也是双方解决纠纷的依据。如果合同未约定明确，而双方又不能协商达成共识的情况下则只有履行法律诉讼。
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在笔者从业这些年接触到的各种工程合同中，对于不平衡报价的约定情况执行的较为完善和公平的条款主要是这样的：
当工程因变更、签证或清单工程量错误等原因导致实际工程量变化时，该项目的单价按下列方式调整：
当Q1＞1.15Q0时： S＝1.15Q0×P0+（Q1－1.15Q0）×P1
当0.85Q0≤Q1≤1.15Q0时： S＝Q1×P0
当Q1＜0.85Q0： S＝Q1×P1（具体按以下说明执行）
S－调整后的某一分部分项工程费结算价
Q1－最终完成的工程量
Q0－招标工程量清单中列出的工程量
P0－承包人在工程量清单中填报的综合单价
P1－按照最终完成工程量重新调整后的综合单价（即按招标控制价编制依据计价×（1-承包人报价浮动率）[报价浮动率c＝（1－中标价/招标控制价）×100%，中标价、招标控制价须扣除暂估价、暂列金额及相应的规费税金]，并应报发包人确认后调整。
这种约定方法的中心思想便是“有限合理”，在合同法中也是有所体现的：《合同法》第六十二条，即：“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……（二）价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行……。”
其次从工程量变化角度来看，合同双方仍需要承担一定的风险，这里面既包括清单工程量错误或投标人投标单价失误导致的风险，也有后期变更引发的风险等。这些风险统统包括在内对合同双方来讲都只需要各自承担15%的范围，超过这个幅度，则进行调整。
再次，调整时按照市场价进行追加或扣减的原则继承了清单规范中对于公平二字的体现。无论投标人如何不平衡报价，其也只能在15%范围内获得收益或承担亏损。不平衡报价对合同双方造成的损失均有限。
总之，对造价专业人员而言在处理不平衡报价时，应当以合同条款或甲乙双方的协商意见甚至是法院判决的意见为依据。如果有关文件约定不明的，可以建议甲乙双方签订补充条款，对招标清单数量变动的单价按照市场价而非报价进行追加或扣减；如果合同约定明确，清单数量调减按照原报价扣减，则需要进一步分析不平衡报价严重程度，如果偏离较大，足以违反清单计价规范的公平原则，则应及时向建设方或其主管部门反映，并建议双方沟通协调，按照上述原则进行协商。
对建设方而言，不平衡报价是其在招投标过程中需要防范的主要风险之一。应从比对投标人报价、提高招标图纸的设计深度和质量、提高工程量清单编制质量、加强签证管理、提高结算水平等方法控制不平衡报价的风险。
招标文件中禁止不平衡报价。发现投标人不平衡报价时要求其书面澄清，没有正当理由的应当作废标处理。通过各个投标人单价对比可发现不平衡报价深化招标图纸设计，从源头规避不平衡报价隐患。在设计准备阶段要及时准确地提供工程项目所在地的自然地貌、标高、市政管网、社会环境及地质水文资料；在施工图设计阶段要及时进行跟踪，组织专家进行设计优化。尽可能避免或减少设计失误及设计变更的发生。
加强施工图预算的审查，施工图预算是编制施工招标工程量清单的基础，因此要加强对施工图预算的审查。审查重点应放在工程量计算是否准确，单价费用是否合理合规，项目特征描述是否齐全，是否有漏项，是否与施工图设计要求一致。
科学编制工程量清单，严格执行《建设工程工程量清单计价规范》，重视工程量清单的编制。遵循“客观、公正、科学、合理”的原则，按施工图要求准确计算工程量清单，保持工程量清单、施工图纸、招标文件三者之间内容的严谨性、一致性。尽可能避免清单工程量的错项、漏项或项目特征描述与图纸不符合等现象；避免投标报价时出现“低质高价”现象。减少变更及经济签证事件的发生。
加强变更和签证管理，在施工管理过程中，如果发现存在“不平衡报价”的潜在因素，应严格控制设计变更，加强现场工程变更、签证审批管理。（1）建立完善的审批制度。（2）要在施工合同中详细约定。严格划分责任归属。属于施工方案和施工工序等原因造成的设计变更或工程量（造价）发生变化，由施工方承担责任。
加强竣工结算的审核管理，工程竣工结算审核，是业主投资控制的最后一关。也是规避和减少不平衡投标报价损失的重要环节。要着重从工程变更结算审核上严格把关：（1）严格审核每一项设计变更及其增减的工程量，对施工过程中已经确认的施工项目、工程量及其单价，要再次逐项核定；（2）对施工过程中双方存在争议的过大幅度不平衡报价变更项目或者涉及增加金额较大的变更项目，可由业主、施工、监理、审计等相关单位共同进行市场调研、政策咨询，力争达成共识。
论文作者:沈熙
论文发表刊物:《基层建设》2019年第15期
论文发表时间:2019/8/5
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