从单位福利到社会保障——记中国城市居民最低生活保障制度的诞生，本文主要内容关键词为：中国论文,城市居民论文,社会保障论文,福利论文,最低论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
北京：遭遇下岗的三个中年人
学院路街道办事处的老陈领着我们在一大片残砖断瓦中找了半个小时，才算找到了付曙光的家。这里原来是一大片平房，一家房地产公司要在这里开发“东升园小区”，原有的平房大部分已被拆毁。付曙光是剩下的几户钉子户之一。他说，他没有搬走的原因是没有地方可去。房地产公司补偿了付家14万元，这些钱只能到远郊区买一个单居。到了那边离他原来的单位很远，一来往返不便，二来到那边更没有办法找活干了。付曙光原是北京混凝土制品二厂的工人，几年前因车祸失去一条腿，两年前下岗。其妻王士珍是北京皮件厂的工人，今年下岗。因为她心脏不好，再就业也很难。两口子有一女孩，现读中专。付曙光的单位还在，每月288元下岗职工保障金基本能按时领到。 王士珍的单位已卖掉，厂址已开发成另外一个“小区”，今后的生活费据说只有每月30多元。老陈说，这一户我们已批准领取最低生活保障金，每月220元。 付曙光说如果没有拆迁这码事儿，日子也就能凑合过了。
第二户张建华，也是皮件厂的下岗工人，腿有残疾。妻子是外地人，在给“精品购物”送报。儿子上小学。张建华很健谈，从我们进屋他就没住嘴。他说特别感谢最低生活保障制度也包括他妻子这样的外地人。“钱不在多少，心里觉得舒服，没有受歧视的感觉。”问他的钱够不够花时，他说“差不多”吧。
张玉兰是月坛无线电器材厂的下岗工人。这个厂是一个街道小厂，下岗后每月每人只能发20元的生活费。张玉兰因患有类风湿关节炎，找了几次工作都没有干长。但她还不死心，仍想找一份工作。当我们到她家时，她正参加街道举行招聘居委会干部的考试回来。
这三位下岗工人都是四十岁左右的中年人。下岗人员中，以这个年龄层的人最多也最难办。再大一点就快退休了，再小一点路子宽一些，负担也没有那么重。采访中他们不无苦涩地说，我们这一茬人什么“好”事都赶上了：大跃进出生，生下来就是“三年自然灾害”，身体素质都不算好。该上学了，赶上文化大革命，学没好好上，知识底子薄。上完了学就上山下乡去了。人家在学技术长知识的时候，我们在“战天斗地干革命”。回了城，好不容易有了工作成了家，现在又该“率先”下岗——“比咱老的有技术，比咱小的有文化，咱除了上有老下有小之外，再没什么优势了”。这一茬人都只生一个孩子，将来养老也指望不上孩子。
1993·上海·7680
随着国有企业改革的不断深入，下岗的人也势必越来越多。下岗了，多少年来赖以衣食的单位指望不上了；老人已辛苦一辈子，该退休享福了；孩子还小，现在还指望不上，将来能不能指望也难说。那么还能指望谁呢？政府！说来也奇怪，最低生活保障制度这样一种在发达资本主义老早就普遍建立起来了“最具有社会主义色彩”的社会福利制度，在我们这个社会主义国家里却长期付之阙如。
1993年对于上海来说是个特殊年份。前一年，邓小平南巡上海、广东，掀起了改革开放新一轮高潮。上海民政部门的同志，思想也活跃起来。这一年六月，上海市民政局在调查研究的基础上，提出了建立城镇最低生活保障线的方案，经报请市政府同意，与有关部门一道下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》。当年，有7680位城镇居民通过这一制度得到了基本生活保障。这是我国最早的居民最低生活保障制度。
“低保”制度作为一种现代社会保障制度发源于上海不是偶然的。建立“低保”制度首先是国有企业改革的需要，而上海是国有企业最为集中的地方。完善的社会保障制度对于企业的意义与优抚制度对于部队的意义是类似的。国有企业原来实行“铁饭碗”——单位终身福利制。因此对于社会福利制度的需求不强烈。经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。市场经济的最基本的内容是社会和企业都根据市场信息自觉配置资源，谋求利益的最大化。建立市场经济秩序的必要条件之一是有一个充分的和可自由流动的后备劳动力大军。而原有企业福利制度不但增加了企业的负担，而且造成企业内部人员充塞，外部则无随时可以动用的具有一定数量与质量的后备劳动力。企业市场化改革必然要裁撤多余人员，降低成本，提高效率。企业的人员离开企业，也就意味着离开一个从生管到死的“单位”，其难度是可以想见的。建立最低生活保障制度，对于国有企业的改革具有重要意义。第二个条件是上海作为我国经济最为发达的地区，地方财政的情况也比较好，比较容易拿出这一笔钱来建立这个制度。第三个条件是上海有一百多年对外开放的历史，信息多，反应快，容易吸取国外在市场经济条件下建立各种福利体制的经验和教训，提出新点子，拿出新办法。
1994—1999，由点到面，走向规范化、法制化
民政部门对上海出现的这个新事物的反应是敏锐和迅速的。1994年召开的第十次全国民政会议上，民政部长多吉才让就提出要对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济。
1995—1996年，部分沿海城市如青岛、厦门、大连、广州、无锡、海口等开始试点。全国部分省直辖市、各计划单列市也在调查研究，作好准备工作。
1996年3月17日，第8届全国人大4次会议批准的95计划和2010 年远景目标纲要也提出要求“建立城市最低生活保障制度”。到1996年底，全国已有101个城市建立了这项制度。
1997年9月， 国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，并提出了完成这项任务的时间——1999 年底。 这年有275个市、204个县的城镇都建立了这项制度，200 多万城镇贫困人口的基本生活得到保障，投入的资金达11.5亿元。
1999年10月，全国所有城市都建立了居民最低生活保障制度，中华人民共和国《城市居民最低生活保障条例》公布实行。
从民政工作的角度看“低保”
民政部门长期管理各种社会救济工作。但“低保”制度与民政部门承担的其他各项保障工作相比，有多方面的不同。第一，保障范围不同。原来的城市居民主要是以其所在的企业、机关、事业单位为归属的，其生老病死都由单位负责。由民政部门负责的只是其中没有单位归属的一小部分。城市居民最低生活保障制度则是一个面向全体居民的社会救济制度。第二，标准不同。原有的贫困救济是以“饿不死人”为标准的，而“低保”制度则是按现行居民的最低生活水平（包括衣食住行各个方面）来确定保障标准的。按国际通行的说法，这一标准应该是“最低限度的不失尊严的生活”标准。第三，救济及标准的确定更具有科学性。各个地方都在确定标准时以二种以上的科学方法测评出当地最低生活水平，并依此制定出最低生活保障标准。第四，与原有的临时性贫困救济制度相比，低保制度是一个规范化、法制化的社会保障制度。第五，由于救济面大，而且是定期定量的救济，所以要求资金的来源有切实的保证，各地都是由国家和地方各级财政来支付最低生活保障制度所需的资金。第六，“低保”制度是一个综合性的社会救助体制，它不但包括对对象定期定量发放保障金，而且每个对象还配套享有粮油帮困卡、子女就学、从事经营活动、房租、就医等多方面的优惠，使每一个对象切实得到基本生活保障。
可以说，城市居民最低生活保障制度是中国历史上第一个真正的现代社会保障制度。它的建立，不但标志着我国社会救助制度发展的新水平，而且标志着我国社会主义市场经济体制正在走向成熟和完善。
制度已建立 完善需努力
沈阳市铁西区也是我国国有企业的一个重镇。这个区民政部门的同志对于“低保”制度于国有企业改革的关系有着切身的体会。他们说在铁西区的“低保”对象中有一半以上是国有企业的下岗人员或他们的家属。如果没有“低保”制度，这部分人势必成为企业难以摆脱的负担，成为国有企业改革的一个难点，甚至可能激发出更大的社会矛盾。正是由于“低保”制度给职工吃了定心丸，所以铁西区国有企业的改革能够比较顺利地进行。
应该看到，有的地方由于种种原因仍把“低保”看成是民政部门对原有“三无”对象实行救济的一种延续，而不是真正面向全体居民的保障制度。作为一项新社会保障制度的政府管理部门，民政部门也还有许多需要进一步充实的和改进的地方。第一，需要建立新的社会保障观念。有的同志只算本部门的小帐，不算国家的大帐，没有认识到“低保”制度对于经济和社会发展、特别是国有体制改革的重大意义，把“低保”看成是国家对保障对象的恩赐，而没有认识到居民在遇到暂时生活困难时得到社会帮助是公民应有的权利。一些地方片面强调“不养懒汉”，把凡属就业年龄的健康人口一律视为已领取最低工资，从而将一些就业无门的困难人口排斥在“安全线”之外。还有的人担心给钱容易，以后不给难做工作。有的人只担心国家拿不出钱来，而看不到不对有特殊困难的居民给予最低限制度的保障，对整个社会的稳定和企业改革带来的危害，标准掌握过严，程序过于复杂。第二，需要建立更有效的工作队伍，“低保”工作涉及到整个社会，有许多方面的内容是民政部门过去从未涉及的，工作量大，要求高，无论从人员素质上还是技术手段上都是充实和提高。第三，由企业、劳动部门和民政部门分别实行的三条保障线，是在现有条件下采取的过渡性办法，但也有政出多门，资源浪费严重，配合衔接困难等诸多问题，需要做好衔接工作。第四，随着机构改革的深入，越来越多的由企业承担的社会功能将会逐步转由社会承担，“单位”人将逐步的转变为“社区”人，社区建设的内容如何与“低保”工作相对接，也是需要认真研究解决的。此外，从宏观上讲，对贫困地区、老工业基地、中央及省属企业集中的市、区，如何建立转移支付机制，更是一个紧迫问题。
经过6年的努力，中国城市居民最低生活保障制度在960万平方公里的土地上建立起来了。随着经济体制改革的深入，随着我国社会经济的发展，这一新型的社会保障制度必将发挥出越来越大的作用。