从结构性约束看我国大学科研公共政策的改革取向，本文主要内容关键词为：公共政策论文,看我论文,结构性论文,取向论文,国大论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G644文献标识码：A文章编号：1003-2614(2008)01-0030-04
自从弗里曼(Christopher Freeman，1987)于20世纪80年代中期首次提出“国家创新系统”(National Innovation System)的概念以后，“国家创新系统”开始引起了诸多学者和国际组织的广泛关注。根据经济合作与发展组织(OECD)的定义，国家创新系统是“由公共部门和私营部门的各种机构组成的网络，这些机构的活动和相互作用决定了一个国家技术扩散的能力，并影响国家创新表现”。从中可以看出，一个国家的科学技术知识在整个社会范围内的生产、传播和应用必然离不开各种创新主体构成的网络，而网络中的主体要素既包括了政府、企业和科研院所，同时也包括了众多的大学机构。如果考虑到大学不仅肩负着科学研究的重任，同时还承担着为社会培养大量高级专门人才和创新型人才的使命，因此，大学机构将在国家创新系统中发挥着更为重要的作用。在国家教育部颁布的《高等学校中长期科学和技术发展规划纲要》中明确指出：“高校科学研究能力是衡量一个国家基础研究和高技术前沿领域原始性创新能力的重要标志，对各国未来能否在日趋激烈的全球科技竞争中占据有利地位具有举足轻重的影响。”与此同时，在我国颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要：2006-2020年》中也明确指出：“大学是我国培养高层次创新人才的重要基地，是我国基础研究和高技术领域原始创新的主力军之一，是解决国民经济重大科技问题、实现技术转移、成果转化的生力军。”从中可以看出，大学系统在我国科技发展战略中的地位与作用已经得到了决策层面的广泛认同，但是要真正发挥出大学系统在我国科技发展战略中的应有功能和使命，还必须直面我国大学科研体系中所面临的诸多结构性约束问题，并随之实施相应的创新型公共政策安排。
一、大学科研经费总量的结构性约束
在改革开放之前，我国大学的核心职能，也是唯一的职能就是为社会经济发展提供高级专门人才。随着我国市场经济体制改革的不断深入，大学系统中脱离知识生产(即科学研究)的单一知识传播(即人才培养)模式日益显现其缺陷与不足，理论界的呼吁和实践界的需求最终促成了有效的公共政策变迁。1979年，我国颁布的《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》中明确指出，大学“既是教育中心，又是科研中心”，这标志着大学的知识生产职能开始获得了公共政策层面的认同。到了1985年，中央发布的《中共中央关于加强教育体制改革的决定》中再次提出，高校应承担起教学和科研双重任务，重点大学应办成教育中心和科研中心。到了1998年，教育部在《面向21世纪教育振兴行动计划》中更是强调了高校的科学研究职能，认为高校要“加强科学研究并使高校高新技术产业为培育经济发展新的增长点作贡献”；高校应“为国家知识创新体系以及现代化建设提供充足的人才支持和知识贡献”。
随着大学科研职能的不断强化，大学系统中的研究与开发(R&D)经费也出现了迅速的增长，从R&D经费的绝对值看，大学系统中的R&D经费支出一直呈现出单调递增态势。大学系统的R&D经费总额从1995年的42.3亿元增长到了2005年的242.3亿元，年均增长比例高达47.28％。但是从大学系统R&D经费所占的比重看，却从1995年的12.13％下降到了2005年的9.90％(具体数据请参见表1)。无论是从国际经验的比较视角看，还是从充分发挥我国大学系统的科研潜力看，都亟须提高我国大学系统在全国R&D经费配置格局中的相对地位。从大学系统的R&D经费在全国R&D经费中所占的比重看，美国为16％①(2004)，日本为13.4％(2004)，英国为21.4％(2003)，加拿大为37.5％(2003)，澳大利亚为26.7％(2002)。即使在政府科研系统非常发达的法国和德国，其大学系统的R&D经费比重也分别达到了19.1％(2004)和16.3％(2004)，均远高于我国大学系统的R&D经费比重。即使从特定的经济发展阶段看，按照联合国教科文组织的划分标准②，我国目前正处于工业化第二阶段，而美国则在20世纪70年代即已经进入了工业化第二阶段。在整个20世纪70年代，美国大学系统的R&D经费支出在全美国R&D经费支出中的比重处于稳步上升的阶段，从1970年的11.97％一直上升到1979年的13.95％，整个20世纪70年代的平均比重为12.86％。而我国大学系统的R&D经费支出的比重则从20世纪90年代中期开始处于一个下降的通道中，从1995年的12.13％下降到2005年的9.9％，进入21世纪后的前6年的平均比重只有9.85％。因此，为了提升我国大学系统的科研竞争力，首先应遏制大学R&D经费比重的逐年下降趋势，在稳步提高大学R&D经费投入的同时，优化大学系统中R&D资源的配置机制。
二、大学基础研究经费比重的结构性约束
由于大学系统中会聚着大量高素质的科研人才，同时还具备着跨学科的独特比较优势，因此，大学系统在基础研究领域往往具备着其他创新主体无可比拟的竞争优势。因此，世界各国都将大学系统作为本国基础研究的重要主体。即使在法国和德国，虽然存在着强大的国家科研体系(例如，法国的国家科研中心，德国的马普学会和弗朗霍夫学会等)，但是大学仍然在基础研究领域占据着极其重要的地位。
从大学系统中用于基础研究的经费占全国基础研究经费的比重看，随着我国大学科研职能的不断强化，大学系统中基础研究活动的相对地位也在不断上升(基础研究经费比重已经从1995年的35.99％上升到2005年的43.24％，与政府科研机构的基础研究经费比重已经非常接近)。但是，由于受我国R&D经费总量以及全国范围内基础研究经费比重过低(从1995年到2005年，我国基础研究经费所占的比重一直徘徊在5％到6％之间，2005年为5.4％)等因素的影响和制约，我国大学基础研究经费的总量指标和结构性指标都还存在着进一步改善的空间。
相对于国家创新系统发达国家在工业化第二阶段的大学基础研究比重而言，我国大学系统中的基础研究经费占全国基础研究经费的比重仍然有待于进一步提高。从国家创新系统发达国家的基础研究经费结构看，大学系统往往占据着非常重要的地位。以大学为依托发展基础研究，是发达国家的通行做法和成功经验。从美国和日本的基础研究经费结构看，在工业化第二阶段的20世纪70年代中期，这两个国家的大学系统中基础研究经费比重基本一直稳定在60％以上，而政府研究机构的基础研究经费比重则维持在15％左右。进入后工业化阶段以后，美国的大学系统仍然占据着60％以上的基础研究份额(2000年为60.45％，2002年为61.86％)，日本的大学系统虽然在基础研究领域的比重呈现出一定程度的下降趋势，但是导致这一变化的最主要的原因是产业界投资于基础研究的比重出现了一定程度的上升(从1975年的24.3％上升到了2002年的29.8％)。即使在拥有全国性的专门研究机构的法国(即法国国家科研中心，CNRS)，其大学系统在全国基础研究领域的比重一直稳定在60％以上(1986年时为67.5％，2000年时为69.6％)，而政府科研机构的基础研究比重则一直稳定在20％左右(2000年甚至下降到了17.0％)。相对于上述国家的大学系统在基础研究领域的比重而言，我国的大学系统还应该在基础研究领域发挥出更大的作用。
注1：美国的数据来源：根据NSF，Science and Engineering Indicators(2006)中的相关数据计算而得。美国的产业界和大学系统的基础研究经费数据均包括了由其代为管理的联邦实验室(FFRDC，Federally Funded Research and Development Center)的相应数据。
注2：日本和法国的数据来源：日本文部科学省，《科学技术指标(2004)》。
注3：由于篇幅所限，本表中未将非营利民营研究机构的基础研究经费包括在内，因此，表中特定年份的产业、政府和大学部门的基础研究经费比重之和并不一定等于100％。
我国的大学系统在基础研究领域所面临的结构性约束除了宏观层面的经费配置结构约束外，还面临着基础研究经费在大学内部R&D经费配置格局中的结构性约束。从全国高校基础研究经费支出占高校全部R&D经费支出的比重看，基本维持在20％左右的水平，2000年为21.24％，2005年为20.59％，2004年达到了15.7％的较低水平。从三大类型高校(教育部属高校、其他部委高校和地方高校)的基础研究经费支出的内部比重看，教育部属高校要明显高于其他部委高校和地方高校。2005年度，教育部属高校的基础研究比重比地方高校高出8.86个百分点，比其他部委高校高出14.51个百分点(参见表4)。与此同时，教育部属高校的基础研究经费支出总数在我国大学系统中的基础研究经费总额中的比重也呈现出逐年上升的趋势，该比重已经从2000年的61.69％一直上升到2005年的76.12％。由此可以看出，教育部属高校是我国大学系统中从事基础研究活动的中坚力量，同时也在其内部的研究活动类型中更为偏重于基础研究。
数据来源：根据历年《高等学校科技统计资料汇编》中的相关数据计算而得。为了统一比较口径，本表中的基础研究经费数据采用的都是当年支出数。由于《高等学校科技统计资料汇编》中统计的是全国786所设有理、工、农、医类教学专业的高等学校及其附属医院的科研总体状况，因此，与《中国科技统计年鉴》中的相关统计结果存在着一定的差异。
即便如此，相对于国家创新系统发达的国家而言，我国大学系统中基础研究经费支出的比重仍然处于较低的水平。如果从工业化第二阶段来看，美国在1975年时的大学基础研究经费的内部比重为63.73％，而日本在1985年时的比重为50.9％，英国在1985年时的比重为63.7％，德国在1985年时的比重为84％，法国在1990年时的比重为88.6％。即使发展到现在，美国大学基础研究经费的内部比重仍然高达71.4％(2004年)。考虑到在我国高等教育经费日益紧张的特定发展阶段，各级各类大学不得不依托应用研究和试验开发活动以筹集部分教学和发展经费，从而使得我国大学系统的基础研究经费的内部比重明显低于发达国家的水平，但是，我国大学系统的这种科研发展模式不应以损害我国科技的可持续发展为前提。大学系统中基础研究经费的内部比重过低，不仅将直接影响到大学科研比较优势和科技创新潜力的充分发挥，同时也将对我国创新型研究人才的培养产生负面的冲击，进而对我国长期的科技发展战略以及自主创新能力的提高产生不利的影响。
三、政府对大学科研资助体系的结构性约束
由于基础研究具有很大的正向外部性，同时存在着消费上的非竞争性和非排他性，属于典型的公共产品，因此，基础研究是政府公共财政发挥作用的主要科技领域，而大学系统又在基础研究领域，特别是自由探索式的基础研究领域具有独特的比较优势，因此，在国家创新系统和高等教育体系发达的国家，政府往往是大学科研经费的主要资助者。在国家创新系统比较发达的美国、日本、德国、法国和英国，政府的研究与开发经费投入中接近50％的比例投入到了大学创新系统中(最低的美国也达到了37.21％)，最高的日本和英国则分别达到了48.45％和46.79％，而我国的比例则只有20.62％。从几大创新主体获得的政府R&D经费的资助比例看，即使政府科研系统非常发达的法国和德国，大学都是政府R&D经费的最大资助主体(相应的资助比例分别达到了44.38％和44.24％)。而在中国，由于受历史和体制性因素的影响，政府科研机构才是政府R&D经费的最大资助主体，而且其所占比例(65.95％)远高于大学系统所占的比例(20.62％)。产生这一结果的原因既有历史和体制方面的因素，也有大学创新系统本身的因素，但是政府投入到大学系统中的R&D经费比例过低却是不争的事实。
从若干发达国家的通行做法和成功经验看，政府对大学科研活动的资助力度和引导机制的完善将直接影响到大学科研活动的内部结构，同时也将影响到大学系统潜在科研优势的充分发挥。为了提升我国大学创新系统的科研竞争实力，如何在加大政府对大学科研活动资助力度的同时充分发挥政府资金的引导功能将显得至关重要。
四、我国大学科研公共政策的改革取向
从现代大学的教学和科研职能的发展趋势看，我国大学系统在R&D经费领域所面临的结构性约束不仅将直接影响到我国大学科研职能的充分发挥，同时还将影响到我国中长期科技发展战略的顺利实现。为了突破我国大学系统在科研领域所面临的结构性约束，必须借助于相应公共政策体系的完善。在充分融合我国科技财政政策、高等教育特定发展阶段、大学科研现状以及国际经验的基础上，我国大学科研的公共政策体系应重点从如下方面不断加以完善。
1.加大政府对大学科研的资助力度，逐步提高大学系统的科研经费比重
从我国R&D经费的宏观配置格局看，大学系统所占的比重不仅远低于发达国家的相应水平，同时也比政府科研机构所占的比重低52.63％(2005年)。为了充分发挥大学系统在基础研究和创新型人才培养领域的比较优势，必须借助于政府对大学科研资助力度的不断提高。按照我国《国家中长期科学和技术发展规划纲要：2006-2020年》中的发展目标，到2020年，我国的自主创新能力将显著增强；我国将进入创新型国家行列；全社会的研究与开发(R&D)投入占国内生产总值(GDP)的比重将提高到2.5％以上⑤。为了实现该目标，不仅需要建立起完善的高新技术研究与开发体系，同时也必须建立起完善的基础研究体系。而完善的基础研究体系的重要依托主体就是集科学研究与人才培养职能于一身的大学系统。鉴于基础研究的公共产品属性，为了防止市场失灵现象的产生，政府除了加大国家战略目标导向的基础研究投入外，还应该不断加强自由探索式的基础研究投入，这就需要依靠政府不断加大对大学科研的资助力度，逐步提高大学系统在全国科研经费格局中的比重。
2.完善政府科研经费投入的引导机制，不断优化大学科研活动的内部结构
从我国大学系统科研活动的内部结构看，基础研究仅占有不到三分之一的经费份额(即使是基础研究比重最高的教育部属大学最近几年的最高比重也仅为24.55％)，而应用研究和试验开发活动则占有超过三分之二的经费份额。这种经费配置格局使得大学系统将更多的人力和物力投入到了自己并不擅长的应用研究和试验开发领域，既不利于充分发挥大学系统的比较优势，也将对我国科技战略的可持续发展造成一定的负面影响。但是，要改变我国大学系统中应用研究和试验开发活动比重过高的现状，除了加大政府对大学科研活动的资助力度外，还应该不断完善政府科研经费投入对大学科研活动的引导机制，引导大学系统将更多的科研经费投入到基础研究领域。
考虑到我国高等教育财政和科技财政都比较紧张的现实情况，为了实现上述政策目标，可优先考虑利用公共资金建立并完善大学系统中基础研究活动的间接成本⑥补偿机制，以确保大学基础研究活动可持续发展。补偿的对象既可以是政府直接或间接资助的基础研究项目，也可以是大学机构利用自筹资金从事的基础研究项目。此外，针对大学机构大量承担企事业单位委托的应用研究和试验开发活动而过度消耗原有的科研基础设施等问题，应进一步完善大学系统的科研成本核算体系，对于应用研究和试验开发活动采取全成本甚至超额成本定价机制，防止企事业单位委托的横向课题过度地消耗本已非常紧张的高等教育资源⑦和科研资源。
3.完善政府科研经费的投入机制，确保大学科研经费的高效配置
从我国政府对大学科研的资助模式看，无论是政府直接资助，还是通过基金间接资助，都将存在着科研质量的评估以及科技资源的使用效率问题。为了提高政府资金的使用效率，制定更好的大学科研公共政策体系，通过完善的科研质量评估体系测度大学系统的科研质量已经成为普遍的发展趋势。虽然在经常性科研经费拨款中，只有少数国家将拨款与科研质量评估结果直接挂钩(如英国、美国和德国的部分州等)，但是专项科研经费拨款却几乎都要与科研质量评估结果直接挂钩。从我国大学科研活动的实际情况看，为了提高大学整体的科研竞争力，提高科研资源的使用效率，我国应逐步建立起科研质量评估体系，同时建立起政府经常性科研拨款和专项科研拨款与科研质量评估结果相联系的资助体系。
此外，由于长期受体制性和历史性因素的影响，我国政府主导下的科研机构系统比较发达，政府财政性研究与开发经费中超过50％的比例都投向了政府科研机构(65.95％)。由于政府科研机构与大学系统之间存在着一定程度的职能重叠，这就使得政府科研机构和大学这两个最重要的国家创新主体很难充分发挥各自的比较优势，并进而在一定程度上造成政府财政性科研资源的配置错位和低效投入。因此，建立并完善权威而统一的科研质量评估体系不仅将对提升大学整体的科研竞争力发挥出积极的促进作用，同时还将对大学和政府科研机构之间的职能定位和优势互补提供最直接的参考依据。
注释：
①本研究中美国大学的R&D经费支出中包括了设立在大学且由大学代为管理的国家实验室(FFRDC)的R&D经费支出。如果不将该部分R&D经费计算在内，则美国大学系统的R&D经费比重为13.6％。
②按照联合国教科文组织于1971年出版的《科学应用与发展》一书中的划分标准，一个国家的工业化发展过程可以划分为四个阶段，即工业化前阶段、工业化第一阶段、工业化第二阶段和工业化后阶段。
③日本的基础研究比重数据为1985年的数据。
④中国的统计口径不是“非营利民营研究机构”，而是“其他”。
⑤在2004年度，美国的R&D经费支出占GDP的比重即已经达到了2.68％，日本为3.13％，法国为2.16％，德国为2.49％，而我国的近邻韩国也已经达到了2.85％。
⑥科研活动的间接成本又称综合管理成本，即维持科研活动的支撑体系运行所耗费的各类资源的价值，通常包括大学以及院系管理人员的工资以及财务、人事、图书资料、公共实验室、公共仪器设备的购置和维护成本等。
⑦由于大学机构对承担的企事业单位委托的横向课题收取的管理费非常低，从而导致这些科研活动的间接成本无法得到有效补偿，因而经常出现挪用教学经费补偿科研间接成本的情况。