重构21世纪的社会保障——缓解贫困和保障人权，本文主要内容关键词为：人权论文,社会保障论文,重构论文,贫困论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
世界各国正日益加强保障人权方面的合作，大多数政府已经签署了各种协定，从《世界人权宣言》到之后的有关儿童和性别方面的公约。有关人权的各种协定极大地激发了人们去探究这些条约在应对酷刑、关押和恐怖主义方面的潜力的兴趣，却较少关注它们在促进经济发展及社会稳定方面的可能性。
有人认为贫困是对人权最大的侵犯，前任人权专员玛丽就是其中之一（E.g.Robinson，2003，p.2）。玛丽解释说：缓解贫困是新千年议程的核心， 但三年来我们所有缓解贫困的目标无一实现。根据2003年人权发展报告，21个国家中越来越多的人们陷入饥饿当中，14个国家的婴儿死亡率上升，34个国家的人口寿命缩短。以目前的速度，尤其是非洲，要完成议程中的一些目标还需要150年。 对于这些处于贫困中的儿童，我们需要采取新的策略。研究儿童权利和发展的专家曾被召集在一起，发起了一场以儿童权利为核心，旨在防止儿童贫困和消除儿童贫困的运动。解决办法是以儿童权利为核心，允许国内社会团体检查预算提案以及这些提案对儿童权利的影响。
但是，愿意接受人权条约的签约国政府却常常忽略履行承诺的机会。公众现在越来越关心承诺能否兑现和如何兑现，以及在实现承诺的同时，能在多大程度上减少贫困。
南非树立了一个好榜样。渐进实现经济和社会权利的原则已经被贯彻到该国法律中，这样《儿童权利公约》和其他人权条约可以被更彻底地贯彻执行，获得更有力的支持。各国及跨国机构所采取的更加精确的操作性规定、严格的过程监督以及对政策影响的衡量策略等无一例外都能促进儿童权利的发展。当然，这也依赖于清晰且具有说服力的战略理论。
近来产生了一种加速发展的方法，它关注的是各种物质保障和社会权利遭受侵害等侵犯人权的行为，如此一来，政策需要优先考虑的重点就会凸显出来（Gordon D.et al.，2003）。 另一种方法关注的是社会保障和界定合适的生活保障标准（参见《世界人权宣言》第22条、第25条，《儿童权利公约》第26条、第27条，如表1所示）。现在可以说，重建这两项权利面临极为有利的条件。
表1 社会保障权利和合适的生活保障标准
文件 社会保障 生活保障标准
儿童权利公
第26条 1.缔约国应确认每个儿童有权受益于第27条 1.缔约国确认每个儿童均有权享有足
约（1989）
社会保障，包括社会保险，并应根据其国内法律采
以促进其生理、心理、精神、道德和社会发展的
取必要措施充分实现这一权利.
生活水平.
第27条 3.并在需要时提供物质援助和资助方
案，特别是在营养、衣着和住房方面.
经济、社会
第9条 本公约缔约国承认人人有权享受社会保
第11条 本公约缔约国承认人人有权为本人和
及文化权利国
障，包括社会保险.
家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣
际公约（1966） 着和住房，并能不断改进生活条件.
行动纲领：38.社会保护系统应该建立在立法基
行动纲领：8.在社会团体和国家间实行平等的
础上……需要加强和发展……以保护不能工作的穷
非歧视性的福利分配，使生活在贫困中的人能够
人……为达到这一目的，行动纲领包括：
获得更多的生产资源.
哥本哈根社
a）……提供全面基本保护的计划以及社会安全
35.各国政府需要共同合作来满足所有人的基
会发展问题世
保险计划……
本需求，通过：
界首脑会议
b）制定……一项策略逐步扩大社会保护计划，
a）确保所有人都能够得到基本社会服务，为穷
（1995）*
为大众提供社会保障…… 人和弱势群体提供特别帮助；
c）确保做到：同经济改革相联系的社会安全网
b）树立公众意识：满足基本人类需求是减少贫
络需要与整体减少贫困以及增加生产就业的策略互
困的一个基本因素.这些需求紧密相连，包括营
相补充……
养、健康、水源、卫生、教育、就业、住房及参
d）探索多种途径筹集资金加强社会保护计划 与社会文化生活……
……
世界人权宣
第22条 作为社会的一员，每个人都有权享受第25条 人人有权享受维持本人和家属的健康
言（1948）
社会保障，并有权享受个人尊严和人格的自由发展
和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、
所必需的经济、社会和文化方面的权利，这可以通
医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残
过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情
废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失
况来实现.
谋生能力时，有权享受保障.
社会保障和收入保障的权利在20世纪80年代和90年代并没有被重视，那段时期贫困率一直较高，甚至在世界很多地方贫困加剧，第一世界和第三世界国家生活水平的差距持续扩大。举例来说，获得社会保障和收入保障的权利在各国有关结构调整政策和社会基金的讨论中不被当作是一个必要的话题，这种情况在非洲撒哈拉沙漠以南、拉美、南亚及东欧尤为突出（参见Kanji，in Townsend and Gordon，eds.，2002）。结果是：20世纪80年代和90年代的讨论集中关注的是短期收入福利，而非针对所有人制定的长期最低生活标准。国际机构在最近几年开始认识到全面综合的公众服务和社会福利的作用，但各国并没有重新调整和修订社会发展政策，以减少贫困，而玛丽·罗宾逊和其他人则认为这是必需的。
国际劳工组织（ILO）的一项调查发现， 一半以上的世界人口没有得到任何类型的社会保障保护（ILO/van Ginneken，2003，p.70）。该组织理事会议定：最重要的是制定政策，把那些未被现行制度涵盖在内的人纳入社会保障制度，并发挥制度的主动性。除了重新调整国家给社会部门的财政拨款外，当务之急是寻找新的国际资源为世界上的贫困人口提供基本的社会资源经费（同上，p.71）。社会保险计划应该首当其冲。
二、社会保障权利：历史经验
全面保护国民免受疾病、伤害或残疾、失业及老龄面临的风险，成为战争和战后早期许多政府的要务。从20世纪70年代起，一直到80年代及90年代，这种趋势逐渐衰弱，但现在许多政府正在郑重考虑这一事务。普遍主义重新流行。我们有必要简短地回顾一下历史。凯恩斯在联合国建立之初是英国在联合国首席谈判代表，他同时也是社会保障的积极倡导者。美国在1935年颁布了《社会保障法案》，在英国1941年参战之前不久法案开始实施，它的实施计划引起了广泛的兴趣。把社会保障权利纳入《世界人权宣言》及后来的国际公约和《儿童权利公约》之中也不足为奇。早在美国的社会保障计划颁布之前，大多数欧洲国家就已预见到了这一点。公众都普遍面临教育、健康和其他服务上的风险，化解这些风险成为社会的普遍需求。20世纪前50年被称为“福利国家”时期，至少这一概念被运用到那些高收入国家的公民权和政治权以及社会经济权利方面。
从19世纪晚期开始，社会保障逐渐成为工业化和城市化进程中必不可少的配套系统。贫困在殖民地国家普遍存在，公众健康、教育及保险制度被引入。这一过程的加速及连锁社会机构的建立被那些工业化国家视为一项极其重要的成就。不可避免的是，这些举动在发展中国家，尤其是那些仍然处于殖民状态的国家或正在争取独立的国家中引起了反响。需要解释的是，为什么在发展后期，那些更贫穷的国家反而没有采取它们前辈在从贫困向前工业化过渡的道路上所创立的转型计划。表2阐明了那些最富裕的工业化国家和那些中等收入和低收入国家的明显差别。除了某些国家收入的最高比例部分用于社会保障，公共支出紧缩以外，平均而言，公共支出持续增长。在大致相近的GDP水平上，各国在致力于实践社会保障承诺方面有很大差异，主要表现在贫困人口的数量上（不管是国内评估还是国际评估都是如此）。
事实上，有些发展中国家的确从福利国家的实践中获益匪浅。毛里求斯就是一个很好的例子，它为21世纪前10年的发展提供了很好的经验教训。1960年蒂特马斯和阿贝—斯密思撰写了一份关于发展中国家社会保障潜力的经典研究报告（Titmuss and Abel-Smith，1961）。毛里求斯当局邀请蒂特马斯和阿贝—斯密思就政府如何建设社会保障提出建议。1958年，毛里求斯的年均国民生产总值约为每人75英镑（该国人口超过60万），稍高于印度的生活标准及大多数非洲其他国家，但也仅仅是西欧国家年均国民生产总值的1/10。而且，当时毛里求斯的人均产值持续下滑，失业率攀升（保守估计为15％）。救济需求急速增加，但仅只一小部分人口接受救济。出生率升高，年轻人很难挤入劳动力市场，社会稳定受到威胁。
表2 不同地区（1990）和特定国家（1996）的公共及社会保障支出（包括养老保险和医疗保险）占GDP的百分比（％）
全部养老金医保
地区
欧洲
24.812.1 6.3
北美
16.6 7.1 7.5
大洋洲
16.1 4.9 5.6
拉美和加勒比海
8.8 2.1 2.8
亚洲
6.4 3.0 2.7
非洲
4.3 1.4 1.7
瑞典
34.713.8 6.1
丹麦
33.09.6
5.2
芬兰
32.313.2 5.4
法国
30.113.3 8.0
高水平 德国
29.712.4 8.3
挪威
28.58.9
7.0
荷兰
26.711.4 6.8
奥地利
26.214.9 5.8
英国
22.810.2 5.7
加拿大
17.75.4
6.6
美国
16.57.2
7.6
中等水平澳大利亚 15.74.6
5.7
日本
14.16.8
5.6
巴西
12.22.4
2.1
智利
11.35.9
2.3
斯里兰卡 4.72.4
1.5
墨西哥
3.70.4
2.8
埃塞俄比亚 3.70.9
1.0
中国
3.61.5
2.1
马来西亚 2.91.0
1.4
低水平 印度
2.6 —
0.9
肯尼亚
2.60.3
1.7
加纳
2.21.1
1.0
厄瓜多尔 2.21.2
0.3
印尼
1.70.0
0.6
毛里塔尼亚 0.80.2
—
缅甸
0.7 —
0.5
资料来源：摘自ILO（2001）《社会保障：新共识》（Social Security：A New Consensus，ILO，Geneva）统计附件。
这份报告十分详尽。在前言部分，作者建议分阶段实施雇主和雇员共同供款的社会保险计划，对养育三个孩子及以上的家庭提供现金补助，并建立一个全面的国家健康服务机构。在额外的开支中，由社会捐献的部分占国民生产总值的1％，由税款支付的部分占国民生产总值的1％～2％（Titmuss and Abel—Smith，p.240）。大多数建议随后被制定成法律。政府已预见到将会出现的重大变化，在1958年就已经决定废止以家庭经济状况调查为基础的养老金制度，广泛采取仅以年龄和居住地为依据而不用职工缴款的养老金计划。1976年引入雇主和雇员共同供款的退休金计划（1978年开始实施），但令人吃惊的是， 毛里求斯政府征询建议之后（Goddard，1970），决定继续实行不用雇员缴款的制度，今天这些养老金仍然是这个岛屿居民退休收入的主要组成部分，是保证退休金的最低限额。在此基础上，雇主和受雇人共同出资的退休金制度补充了退休金的数额。自1977年以来，毛里求斯退休金制度真正覆盖了全国。120万居民现在拥有中等收入发展中国家的生活标准，联合国开发计划署的最近几期的人类发展报告证实了这点（Willmore，2003，p.1 and6；Willmore，2001）。毛里求斯正在成为一个愈加和谐发展的社会，贫困人口越来越少。1996年，毛里求斯社会保障开支总计为国内生产总值的6％， 而非洲平均水平为4.4％，一些国家甚至低至2％或1％（见表2）。
大多数发展中国家社会保障发展仍然不健全。许多亚洲、非洲和加勒比海国家以前曾处于殖民统治之下，它们只是盲目模仿1939—1945年第二次世界大战期间及战后殖民国引入到本地的计划。计划的获益人群及范围有限，主要集中于公务员团体、大公司雇员以及效忠于统治者的团体，项目包括卫生保健、产假、残疾补助及退休金（Midgeley，1984）。
从历史的角度审视政府在此领域的成功例子。很明显，社会保障系统在储蓄及个人行为和经济等方面有一定的影响。有证据显示，社会保障开支的高低与国内生产总值及经济增长相关（ILO/van Ginneken，2003，82 Goodin et al，1999）。例如，南韩和哥斯达黎加在短短几年就实现了减少贫困人口的目标（ILO/van Ginneken，2003，16—18，20—21，and 72）。在很长的一段时期内， 政府把绝大部分收入投向社会保障领域，这样的政府通常是贫困人口比率最低的政府，无论是从国内还是从国际标准衡量都是如此。但具有争议的是，运用经济指标如经济增长和经济生产力来衡量，这些国家也是保持最好经济纪录或至少保持较高经济纪录的国家（Goodin et al.，1999）。总体上说， 经济学者们对经济增长和社会不平等之间的关系有着强烈的兴趣。发展中国家的大多数例子表明：不平等的情况越严重，经济增长就越缓慢（Justino，2003）。严格的对比研究发现，在那些更富裕的国家，要么是不平等的情况越严重，经济增长就越缓慢；要么就是两者之间没有重要的关联（Kenworthy，2003）。
三、社会保障权利：当前的发展状况
1995年在哥本哈根举行了社会发展世界峰会，国际劳工局决定采取协议扩大普遍社会保障覆盖面（见表1），之后117个国家的政府达成协议。2001年国际劳工组织报告说：制定政策和动议，把未被社会保障覆盖的人群纳入保障范围是重中之重（ILO，2001，p.2）。这就意味着在那些拥有高失业率的国家中，积极提高就业率的计划和非正规经济的做法有必要进行修正。国际和国内反贫困政策之间很少协调。低社会保障覆盖率的问题急剧恶化，因为结构调整的一个结果是有更大比例的城市劳动力被排挤到非正规经济当中（Ibid，pp.57～58）。
“社会保障融资的长期挑战既是国际问题也是国内问题。如果全球的经济学家被允许征税和征集社会保障基金，国家的权力就会被严重削弱。在20世纪取得了一定成就的社会保障制度在21世纪会面临严重的不确定性。各政府必须共同努力以维护它们在这些关键领域的主权”（ILO，2001，p.93）。
扩充社会保障有四种途径：
（1）扩充社会保险计划；
（2）鼓励微型保险；
（3）引入由国家财政拨款的全民福利或服务；
（4）建立或扩充收入调查给付或服务，同样由国家财政拨款。
发展的故事有不同的版本。在非洲、亚洲和拉丁美洲的许多国家，如果以占国内生产总值的百分比来衡量，这些国家的社会保障工作正在走下坡路。当然有一些国家由于国内冲突导致分裂，以至于社会保障工作暂时停滞或时断时续。前苏联瓦解之后建立起来的独联体国家的经济处在过渡阶段，许多新建立的国家过去曾有广泛的社会保障体系，但1989年之后无法控制的通货膨胀严重削弱了这些体系。因为国际货币基金组织和世界银行极力主张或强制这些国家减少开支，进行私有化，这样的策略导致过去的社会保障体系无法被恢复（UNDP，1998；Atal，1999；Braithwaite et al，2000）。许多非洲国家在贫困中挣扎，如博茨瓦纳、布隆迪、喀麦隆、埃塞俄比亚、加纳、肯尼亚、马达加斯加、毛里塔尼亚、尼日利亚，这些国家的社会保障支出呈现下降趋势或仍然处于较低水平。泰国、马来西亚、印尼、巴林，以及人口众多的大国，如中国和印度，情况也是如此。在拉丁美洲，一些国家如洪都拉斯、多米尼加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、墨西哥，情况也大致相同（ILO，2001，p.111～113）。
但是，也有一些创新的事例。1995年，纳米比亚推出了一项新的计划，引入了生育、疾病及丧葬方面的福利，并逐步建立了养老金体系（Fuls and Peiris，1999；Schleberger，2002）。一些人口数一数二的大国，如中国和印度，也一直在创立和发展新的社会保障计划。
（一）中国
中国是世界上人口最多的国家（尽管印度呈赶超之势）。 阿特·侯赛因（Townsend and Gordon，2002）撰写了中国城市人口贫困问题的新研究报告。资料来源于中国国家统计局1998年对31省17000个城市家庭开展的调查。这个由中国专家和来自其他国家的专家（如英国专家）组成的研究小组，决定把食品贫困线和（更高标准的）贫困线区别开来。前者被定义为：不同省份中20％的最贫困人口用来购买食品，以获取每人每天2100卡路里最低所需热量的平均花费。达到贫困线的花费是满足食品贫困线的花费加上满足其他基本的非食品需求的花费。这是根据城市人口资料计算出来的。食品需求的计算基础是每人平均2100卡路里的消费。不同家庭的非食品需求是根据这些仅仅能够满足日人均消耗2100卡路里的家庭其基本的非食品需求而计算的。国家平均的食品贫困线为每月1392元，青海省低于国家线32％，是31个省份中的一个极端，另一个极端——上海则高于国家线69％。大体上的贫困线稍低于世界银行每天一美元的贫困标准。据估计，以收入作为标准，中国人口的4.7％，即1500万人口生活在贫困当中。如以支出作为标准，中国人口的11.9％，即3700万人口生活在贫困当中。准确的划分出贫困线是一件很困难的事情，因为中国人口的很大一部分人收入都较低。如果贫困线按照高于最低门槛的50％的标准划分，则贫困率将达到20％，即在城市中有近9000万人生活在贫困当中。如果以生活开支衡量，按照中科院、国家统计局和民政部的统计，这个数字还要高。
解决中国城市贫困人口问题的重要政策是最低生活保障制度（MLSS），它是包括社会保险在内的已经建立很长时间的一揽子社会保障计划。MLSS最初在上海实施，后来其他城市也逐渐采取了这种做法，直至包括了所有城市。2003年年底，下岗工人的生活补助取消，MLSS和失业保险就成为城市贫困问题的最后两道防线。到90年代末，330万登记的失业人口（占失业人口的55％）接受了失业救济，46000万城市人口中有300万是MLSS受益人。接受救济的资格较严，对一些城市进行的特殊调查，发现仅有1/4的贫困人口得到了帮助。
中国要在反贫政策上取得进展，必须扩大社会救助体系和社会保险体系的覆盖面，提高保障水平，加强行政机构基础设施的建设，必须更加有效地实行贫困监督和加大财政支持力度。中国国内最主要的两种社会保障方式（社会救助和社会保险）只针对城市居民，也没有覆盖整个人群。目前主要针对城市人口实行的最低生活保障制度将逐步延伸至所有农村人口，届时这种情况将会改变（Hussain，2004，p.2）。1998年，最低生活保障制度作为一项全国性的计划在所有城市中实行，基于收入调查，制度针对的对象是所有收入低于当地贫困线的城市居民。该措施受到强有力的支持，它必将引起全世界的兴趣。
从那些享有特权的国家部门到非国家部门，从城市人口到农村人口，目前这些分散的计划需要继续扩大它们的覆盖面。公务员和国有企业职工大多数是城市居民，通常享有住房补贴和全面的社会保险，包括退休金、意外伤害赔偿、生育福利、卫生保健及失业保险。在农村地区，有两件大事：一是引入同城市人口最低生活保障制度类似的全面生活费用计划，二是建立和发展适合当地情况的卫生保健保险体系（Ibid，p.14）。然而，在1990—1996年之间，社会保障方面的总开支从5.2％下降到3.6％（ILO，2001，p.112），但是由于最低生活保障制度和其他计划的实行，社会保障总开支正在上升。日益增长的社会保障支出和经济高速增长之间的关系将被严密地观测，就像在南非和巴西，它们的经历对全世界都有借鉴作用。
（二）印度
当前印度发展报告使用了古典统计学技术对印度14个邦的计划进行了评估，结果显示：加强印度人口社会和经济保障的政策是减少贫困和经济增长的一个重要内生变量（Justino，2003，p.2）。尽管从70年代到90年代，以每人每天1美元的生活标准衡量，贫困率在降低，但是印度的贫困程度、文盲率、婴儿死亡率仍高居发展中国家榜首。在各个地区的也都不相同，在旁遮邦等地区农村贫困率只有6％～10％，但是在其他邦这一比率为40％—48％。
1995年，印度政府推出了全国性的社会保障计划——国家救助计划（NSAP）。社会救助旨在逐步带给贫困家庭一些福利，如遇到老龄、家庭顶梁柱亡故和怀孕等情况，这些家庭可获得帮助。福利分为三种：国家老龄退休金计划、国家家庭福利计划和国家生育福利计划。以1980—1981年不变价格衡量，包括教育、健康、公众卫生、劳动福利和家庭福利在内的总社会保障开支由1973年每人128卢布上升到1999年每人142卢布，上升了11个百分点。尽管增幅并不大， 但是很有可能对印度近年来贫困人口的骤降做出了一定贡献（Justino，2003，p.16）。
（三）拉丁美洲
在拉丁美洲，一些国家在1939年第二次世界大战前就推出了社会保障计划，其他的国家也在战后纷纷效仿。但是福利的范围和覆盖面有限，不同的职业、工种，不同的工人以及不同机构的保障制度也各有区别。20％—40％的工人被纳入社会保障制度当中，而非洲撒哈拉沙漠以南的大多数国家里只有5％—10％的工人被纳入其中，亚洲的大多数国家也只有10％—30％。“发展中国家面临的最大挑战是使那些被排除在外的大多数人能得到社会保障，使得他们能够应付穷困”（Ghai，2001，p.6）。
拉美社会保障的发展在20世纪90年代和21世纪初受到广泛关注。90年代末，乌拉圭、巴西、智利、巴拿马、哥斯达黎加的社会保障和服务的总支出是秘鲁、巴拉圭、萨尔瓦多、玻利维亚、多米尼加、危地马拉和尼加拉瓜等国的7～10倍。 一位权威指出，作为国内生产总值的一部分，社会保障各国不尽相同，但它们在大多数国家都是数额很大的支出。她谈到全体人口因老龄和疾病致贫问题时总结道：不用本人交款的养老金计划，或者是需要个人出资一小部分的计划，对那些在非正规经济中工作的人来说是必要的。基于公民权且由财政支持的基本养老金制度将能满足这些需要。而由个人出资的、非津贴性质的、资本化的养老金制度对基本养老保险进行了有效补充（Huber in Esping—Andersen，1996，p.180—181）。
四、儿童权益需优先考虑
儿童通常是那些由于失业、亲人丧亡、疾病和退休等原因享受社会保障家庭的间接受益人，但是他们也可以直接受益。许多中等和高收入国家采取儿童津贴制度，有些是全面的，有些则是针对特别的少数民族儿童，有些是针对儿童众多的家庭，有些则是针对残疾儿童。我们需要学习这些有价值的经验以维护发展中国家儿童的利益。在发展中国家，这样的计划很少存在。即使存在，津贴数目和覆盖范围也很小。
南非有很高的贫困率、劳动力流动率和失业率，艾滋病问题也十分突出。然而自从1994年废除了种族隔离制度以来，南非政府做出了很大的努力开始推出一个全面的社会保障制度。1998年，《儿童支持法案》实施，7岁以下儿童的看护人其月收入如果不到220兰特，那么该儿童每个月可以获得110兰特的补助。截止到2003年初，该法案共有250万受益人。到2005年，儿童年龄的限制将由最初的7岁增加到13岁，预计受益人将达到400万。但该法案的覆盖范围遭到了批评。有证据表明，法案帮助了一些最贫困的儿童（Case et al，2003），但是数量不断增长的孤儿、流浪儿童，以及由于艾滋病传播造成的失依家庭中的儿童，很多都不具备接受补助的资格。在把渐进实现经济和社会人权发展贯彻到普通法中时，尽管困难重重，但许多南非人还是视发展作为通向“普遍”的道路，他们给出的一个例子就是《儿童支持法案》（Committee of Inquiry into a Comprehensive System of Social Security for Sourth Africa，2002）。
巴西同样因为改善儿童处境之举而受到关注。卡多索总统公布了一项联邦法律，允许市政当局采取与教育相关联的最低收入计划（Bolsa—Escola programme）。在保证儿童上学的条件下，儿童年龄在6～15岁的低收入家庭可以得到一小部分补助。5561个城市中的大多数都已经加入了这一计划，计划覆盖的范围也更加广泛，并完善了配套措施。到2002年底，500万家庭参与了计划。在人口超过1000万的圣保罗，有18万个家庭参与该计划。那些收入不到最低工资收入一半的家庭（最低工资收入为200兰特，合40英镑）有资格接受另外一项补助以提高他们的收入， 数额为家庭收入和1/2最低工资收入间差额的2/3乘以家庭人口总数（Suplicy，2002，pp.4 and 9）。
国际劳工组织基于巴西的做法，提出了一项计划，用20年时间消除童工现象，每年的支出成本为950亿美元，是发展中国家偿还债务的10％和国防支出的1/5。在贫穷家庭中，儿童对家庭收入贡献的80％将由该计划提供，以支付机会成本，帮助孩子父母，让孩子进入学校，不再做童工（ILO，2003；and see also UNDP，2004）。
1989年以前，家庭补助和儿童津贴是中欧、东欧及前苏联社会保障制度的一个普通项目。主要目标是保护人口增长的家庭的生活标准，允许母亲加入劳动力大军。世界银行的报告说，家庭补助和儿童津贴在欧洲和欧亚过渡经济中是偏向穷人的政策，大部分分配给儿童津贴的资源由贫困家庭获得（World Bank，2000，p.37）。一项在捷克、匈牙利和波兰开展的研究项目表明：缺少现金转移支付，贫困率通常高出1/2到2/3（Forster，2001）。据估计，在缺少家庭补助的情况下，匈牙利的儿童贫困率高出了85％（Ibid，p.338；Barrientos and DeJong，2004）。
在贫困广泛存在的国家中，当前儿童可获得的直接福利有三种：
1.针对所有儿童的现金补助。通常是分阶段实行的计划，根据儿童年龄及所在地区制定出不同的优先补助对象。南非的《儿童支持法案》就是一个例子。
2.一些国家重新设计了以前的全面儿童津贴制度，如处在过渡阶段中的东欧和独联体国家。它们至少要部分重建“安全网络”以迎接贫困问题的挑战。
3.以接受教育和其他计划为条件对儿童群体的现金补助，如拉美的一些国家。
富裕的国家划拨给儿童或代表儿童利益的转移支付和分配税制仍然是减少儿童贫困率的强势政策。随着对消除儿童贫困的关注度的增加，发展中国家可以学习其他国家的经验，从其制度起源和发展中受益，创造新的分期计划。
许多国家先前所认可的建议也需要重新审查，看能否作为未来政策的模型。国际劳工组织1952年关于社会保障的第102号公约（1955 年生效）规定每个儿童最低收入应是普通体力劳动者工资的3％，或是家庭工资收入的1.5％。如果一个家庭有4个孩子，那么家庭补助就要达到12％（如果没有工作须达到6％）。有40个国家签署了国际劳工组织公约，包括尼日尔、塞内加尔和毛里求斯。如果世界银行执行该公约而不是重新采取间接反贫困战略，那么在世界范围内最近几十年贫困儿童的数目将大为减少。
比起经济增长、海外支援、债务免除和农业补贴重组，儿童现金补助是更为直接的福利。它对极端贫困率的影响也很容易被衡量。当然，在一些快速发展行政基础设施以实行各项可行计划的国家内部还存在许多问题。在贫困率最高的国家内，50％的支出由货币转移税筹集，它最早由托宾教授提出，在此基础上，联合国儿童投资基金才建立起来。
五、结论：扩充的社会保障和全面的儿童福利
在这篇论文中，我从实现人权的观点立场回顾了各国国内及国际性的反贫困政策。我审视了反贫困政策和某些人权的联系。建立这一联系是减少极端贫困的途径，就像千年发展目标一致同意的那样。社会保障的基本权利和适当的生活标准在国际社会倡导的措施当中应该给予优先考虑。
除了收入的权利之外，当然还有免于极端和严重物质、社会剥夺的权利，它们同摆脱贫困紧密相连。我并没有在文章中对此进行探讨（可参考他人著作，如Gordon et al.，2003）。
在人口众多的国家，如中国和印度，很有可能加速发展全面社会保障计划。这对国际上计划的标准化有重大意义，它可作为社会稳定和全球市场基本劳动条件的一个基础。一个例子就是全面的、直接的儿童福利正迅速发展到所有国家，它获得了联合国儿童投资基金实质性帮助，国际货币转移税制为它提供必要的资金。在其他领域，这两个国家在不同的方面有可能影响到经济和社会政策的结合。
国际儿童福利的好处之一是，一旦执行，它就会产生直接效果。如通过海外援助，政府对贫困家庭实行债务减免，而经济增长收益的好处需要花很多年的时间才能渗透到低收入家庭中去，许多家庭可能得不到好处，因为他们的家庭成员没有就业。基于收入调查和税收优惠的保障制度很难建立，因为执行起来需要花费较高成本，而且覆盖不全面。
因为各国情况不同，儿童福利有必要采取不同的形式。它可能采取的方式之一是每周把现金补助发放给特定年龄的儿童，比如说16岁、5岁，或2岁以下的婴幼儿，体重较轻的儿童补助就是一个例子，它可以在贫穷和富裕的国家内同样实行。依据可获得的资源，计划可分期执行，可以从婴幼儿开始，只要该计划在全国范围内或该地区范围内能够包括所有年龄阶段的儿童就可以。
另外一个例子就是给严重残疾的儿童发放无条件的儿童补助。不管其父母是否被雇佣，照顾一个严重残疾儿童的花费通常是家庭贫困的原因。市场并不认可这种依赖性。一些天生的或者致残的长期疾病有可能恶化，在过去的20年里，一些重大问题也可致残，如艾滋病、石油、核辐射和化学污染、武装冲突等。通过法庭要求赔偿的办法是不现实的，致残后必须保障适当的补助和收入权利。
新的儿童福利制度将能在联合国的框架下通过国际税收形式，把国家责任及国际机构责任结合起来。联合国将会建立一个针对儿童的国际投资基金，该基金发放给各政府的补助将以各个政府的付款以及付款凭证和联合国承担计划一半开支为条件。这个计划将受联合国代表委员会和各政府监督。联合国开发计划署的时事通讯中描述了这个建议，在即将出台的报告中它将会得到进一步发展（Townsend and Brattle，2004）。