城乡一体化进程中的户籍制度改革研究，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,城乡论文,进程论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立后，在工业化赶超战略指导下，为了让农村支撑城市、农业支撑工业，国家建立了城乡二元分立的户籍管理制度，严格控制人口迁移特别是向大中城市迁移。作为一项基本社会管理体制，户籍制度不仅具备人口登记的最本质功能，还附加了生活必需品供应、就业、教育、住房、医疗、养老和劳动保障功能等大量资源配置和利益功能。①通过这种制度安排，城市居民凭借非农业户口的身份，享有衣食住行等基本公共品的供给及生老病死、入学就业等基本社会福利的供给，农民则被排斥在外，由此形成了城乡社会二元分割的格局。城乡二元户籍管理制度带来显著的弊端，在政治上，是对公民权利人为地分为三六九等②；在社会层面上，加剧了城乡居民的阶层分化，成为隔离城乡的行政基石③；在经济上，违反了市场经济要素配置规律，人为地隔断了中国城市化与工业化过程。④ 改革开放以来，伴随着30多年的经济高速增长，我国经济社会发生了巨大的变化。一方面，大量农村人口涌入城市。经测算，从1978-1999年间，中国农村劳动力向城镇迁移的人口总量占整个城镇人口增长总量的75％。⑤“六普”数据显示，2010年全国流动人口总量达到2.61亿，比2000年的“五普”数据增长了81.0％，其中，绝大部分为农民工。在大量农村劳动力向城市迁移、就业和居住的过程中，不断突破户籍对城乡居民的地域限制，有利于劳动力、资本、土地等资源的优化配置。另一方面，农民工市民化问题日益严峻。据统计，2014年末，我国常住人口城镇化率为54.77％，户籍城镇化率是35.9％，这二者之间18.9个百分点的差额，主要是2.5亿左右的农民工常住人口被统计为城镇人口，但并没有真正成为城镇居民。农民工不能在就业、随迁子女教育、社会保障、住房等公共服务上享受与城镇居民同等的待遇，无法融入城市并长期在城市生产和生活，造成了越来越严重的经济社会问题。⑥这些变化对户籍制度造成了强烈冲击，直接推动了户籍制度改革进程。 一、改革开放以来我国户籍制度改革的演进逻辑 (一)二元户籍制度的解冻时期(1978-1992) 1978年以来，家庭联产承包责任制的实行极大地解放和发展了生产力，大量农村剩余劳动力从土地中解放出来。同期，苏南、珠三角地区的乡镇企业蓬勃发展，对劳动力的需求快速增长，吸引了农村剩余劳动力向城镇大规模转移。为适应大规模人口流动的需要，国家开始对户籍制度作出调整，逐渐放宽农民进城务工、经商的政策。1984年1月，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮在集镇落户，实质上是允许农村劳动力自由流动。1984年10月，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，只要具备一定条件就可以在集镇落户，并统计为非农业人口。标志着我国户籍壁垒的坚冰开始松动，小城镇户籍已经向农民开放，为农民流向小城镇提供制度上的保障。1985年9月，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国居民身份证条例》，开始施行身份证制度，表明我国户籍管理工作转向为人户结合的管理模式。1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，赋予农民可以在城镇长期居住的合法权利。1988年中央政府在粮票制度尚未取消的情况下，允许农民自带口粮进入城市务工经商。这一阶段的户籍制度改革，以允许农民凭借暂住证可以长期在城镇合法居留、允许符合条件的农民到小城镇落户为主基调，标志着我国城乡二元户籍制度开始解冻。但由于受制于计划经济体制的束缚，本阶段的户籍制度改革只是在原有城乡二元户籍框架内的局部调整，没有从根本上突破城乡居民身份和社会地位的制度区隔。 (二)二元户籍制度的有限突破时期(1992-2002) 1992年党的十四大确定了社会主义市场经济体制的改革目标。社会主义市场经济的发展迫切需要进一步放宽对人员、资源流动的限制，从而倒逼二元户籍制度改革走向深入。 针对在小城镇经商务工的机会有限、对农民的吸引力有限这个现实问题，1992年8月公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》，在小城镇、经开区、经济特区、高新区等范围内对外商亲属、投资者、被征地的农民实行当地有效城镇户口制度。在这一基础上，大部分地方采取较为机动的“蓝印户口”的户籍政策，使得拥有蓝印户口的人基本上可以享受与正式户籍人口相同的利益。1993年1月1日起，国务院在全国放开粮油价格，停止粮票流通，终结了户口与粮油挂钩的历史。1994年以后，国家在对农业和非农业人口划分标准上，由按照商品粮为准转变为以居住地和职业为准，建立常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度。1996年7月，国家正式启用新常住人口登记表和居民户口簿，以地域划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口，使户口登记与公民的居住和身份等真实状况一一对应。1997年5月，公安部发布《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，开始开放小城镇户籍，规定符合条件的农民及其随迁直系亲属均可办理城镇常住户口，各地特别是中西部地区开放的步伐比较大。1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，对投亲落户等作出新规定，并放开到中等城市落户。2001年10月，国务院批准公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，全面推进小城镇户籍制度的改革，进一步放宽农村户口迁移到小城镇的条件。2002年，公安部进一步明确规定，允许符合条件的农民可以举家迁入或者个人迁入到县级市的市区。至此，包括县级市在内的全部小城镇户口实际上已经对农民全面放开，并对地级市、副省级城市和直辖市的户籍管理制度形成了强烈冲击。 跟上一阶段相比，本阶段的户籍管理制度改革在两个方面取得突破。一是全面放开县级以下城镇户口对农民的限制。农民进入小城镇后身份得以认可，并能享有小城镇居民的社会福利，为突破中等城市户籍迁移限制打下基础。二是逐渐取消户籍制度的附加功能。如终结了延续近40年的“户粮挂钩”政策，有力推动户籍制度向城乡一体化方向发展。由于这一阶段仍然是劳动力无限供给的时期，城乡居民就业具有直接的总量冲突，为了保证城市居民在劳动力市场的优势地位，国家通过户籍制度将户籍不在本地的农民工排斥在均等享受城市社会福利待遇之外。从整体上看，城乡二元户籍管理制度还没有发生根本变化。 (三)城乡户籍一体化的构建时期(2003-2012) 随着社会主义市场经济体系的逐步完善，要求农民工市民化的呼声日益强烈，加之劳动力市场无限供给的特征逐渐消失，城乡居民之间的利益冲突也相应缓和，建立城乡一体化户籍制度、培育统筹城乡的劳动力市场已经成为改革的方向。 2002年党的十六大报告提出了“统筹城乡经济社会发展”的重大命题。2004年党的十六届四中全会明确指出，现阶段我国总体上已经进入“以工促农、以城带乡”的发展新阶段，今后要着力推进城乡公共服务均等化，为剥离城市户籍的附加功能提供了可能。2006年党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。同年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确提出在中小城镇和小城镇适当放宽农民工落户条件基础上，积极稳妥地解决符合条件的农民工在大城镇的户籍问题。2007年党的十七大报告中明确指出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，为统筹城乡户籍一体化奠定了基础。截止到2007年，全国已有12个省(自治区、直辖市)统一了城乡户口登记制度，取消二元户口划分而统称为居民户口。2008年10月，党的十七届三中全会提出，我国总体上已进入城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，要逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。 总体而言，本阶段的户籍制度改革以建立城乡统一的户口登记制度、弱化户籍与其他社会福利的关系、取消某些户口特权、重申户籍登记为基本取向，表明改革已经进入了攻坚阶段。但是，将城乡人口统一为“居民”，只是城乡人口在身份的统一，并没有实现城乡居民在公共服务享有上的均等，城乡二元户籍制度体系并未完全打破，表现出很强的路径依赖，而且在某些方面二元性特征还有固化趋势。如以北京、上海为代表的大城市户籍改革仍没有取得实质性的进展，控制外来人口向大城市迁移甚至呈现强化的趋势。与此同时，城市户籍的附加福利功能仍然存在，农民只是在身份上被界定为“居民”，实质上很难获得与城市居民同等待遇。 (四)新型城镇化进程中的户籍一体化时期(2012年至今) 2012年11月，党的十八大报告提出“要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。报告提出将城镇基本公共服务覆盖到城镇常住人口，是户籍制度改革的一大进步。2012年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》提出，除了给予已落户城镇的农民与当地城镇居民同等的权益之外，还要解决暂不具备落户条件的农民工在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的问题。2013年11月，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，同时要求对进城落户的农民给予与城镇居民同等的社会保障，并要求城乡社会保障体系衔接，为农业转移人口市民化提供财政支持。2014年3月，中共中央发布《国家新型城镇化规划2014-2020》，提出到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，将义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖城镇全部常住人口，表明国家要将所有的城乡居民都纳入城镇公共服务体系、让全体人民共享改革开放和经济发展成果的决心与努力。 二、户籍制度改革的核心问题 为了探索城乡一体化和新型城镇化发展新路径，为全国城乡统筹改革发展提供样本和案例，2007年国务院批准重庆市、成都市为全国统筹城乡改革试验区，2008年国务院确定中山市作为统筹城乡发展综合改革的试点城市。与此同时，长江三角洲地区的江苏省苏州市、浙江省嘉兴市被确定为所在省的城乡一体化发展综合配套改革试点区。从国家顶层设计和各地改革实践来看，户籍制度改革均围绕以下几个核心问题展开。 (一)剥离户籍制度附加的社会福利功能 从公共服务是否具有非竞争性、不可分割性、非排他性等特性来看，公共服务可以划分为基本公共服务和非基本公共服务。义务教育、公共基础设施、基本医疗保障、公共卫生服务、公共文化服务、优抚救助服务等属于政府必须提供的基本公共服务，中考、高考等教育服务及最低生活保障、保障性住房等属于非基本公共服务。在现行制度下，基本公共服务和非基本公共服务都是与户口紧紧捆绑在一起的。在城市的基本公共服务逐渐向城乡居民及城市常住人口延伸过程中，非基本公共服务覆盖范围仍然具有较强的封闭性，享有对象仅仅只是城市居民。要实现统筹城乡一体化，不仅要改革户籍登记迁移制度本身，关键是要逐步剥离户籍制度附加的社会福利功能。 从国家层面上看，城市户口与社会福利之间的紧密联系开始松动，2012年2月国务院发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，明确要求加快剥离户籍与福利的关系，今后出台的政策不再与户籍相挂钩。实践中，成都、重庆等城市放宽了在中小城市、城镇的落户门槛，让更多在城市落户的农民以及城市常住人口在就业、随迁子女义务教育等方面享受城市福利，城市的基本公共服务逐渐向城乡居民及城市常住人日延伸。在我国社会福利和保障体系已经深深植根于城乡二元经济土壤的背景下，目前各地户籍改革的思路仍然将户籍与各种社会管理制度捆绑，继续维持户籍附加的各种福利功能，把统筹户籍制度改革的重点放在放宽各级城市的户籍准入门槛，通过“开口子”或者“放松”户口迁移的方式让落户的农民享受城市福利。如重庆市在户籍制度改革上，大力推进基本公共服务均等化，明确规定落户后的农民在就业、社保、住房、教育、医疗等各方面与市民享受同等待遇，但同时对进城务工经商的时间要求、购房与投资标准以及纳税数额等提出了明确的门槛标准。中山市用3年时间通过“积分制入户”的方式将2万外来人口落户，这对于中山市165多万外来人口来说“入户比例”并不高。按照这种制度设计，福利等级低的地区和人群只有凭借艰苦的努力，不断提高自身条件才能跨越高福利地区设定的入户门槛，这注定只有少数人群才能够实现。相对于尚未落户的大多数农民工，这种迁徙自由是不公平的，并会继续拉大城乡居民在社会福利享有上的差距。如果继续将户籍制度作为城市社会管理的主要手段甚至唯一手段，强化现行户籍制度造成的社会福利和保障体系的城乡二元差距，广大的非户籍常住人口将受到较多的福利歧视，很难与城市居民享受到同等城市福利和保障。 因此，今后户籍制度改革的重点是进一步剥离附加在户籍上的权益和福利，大力推进保障性住房、非义务教育、最低生活保障等城市福利和保障体系的“去户籍化”。 (二)完善居住证的功能 2003年党的十六届二中全会提出户籍改革方案以后，为了规范城市流动人口和移民，北京、上海等发达城市借鉴西方“绿卡”制度的做法，开始实行居住证制度⑦。居住证适用的对象是居住在城市但是不具有本辖区户籍的外来人口，其功能是对外来人口进行管理和服务。 从国家户籍制度改革的顶层设计上看，国家已经认识到改革的关键是赋权和增利。赋权是指通过系列制度改革，赋予城乡居民、城市非户籍常住人口与城市居民同等的权利；增利是指当农民、城市非户籍常住人口与城市居民在身份上不同的情况下，也能够分享同等利益、同等待遇，保障基本公共服务权益。从各地户籍改革实践来看，成都、重庆、中山、苏州、嘉兴等市均在建立统一城乡户口登记制度基础上，对暂时没有落户的常住人口实行居住证制度，并以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，逐渐推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。 一般情况下，居住证分为临时居住证、长期居住证和人才居住证等多种类型，不同种类居住证所对应的福利待遇差别很大。如上海经过十多年的实践，已经建立户口和居住证相结合的人口登记和管理的等级结构。上海居住证分为三种：人才居住证(A证)、就业居住证(C证)、投靠就读居住证(T证)。居住证持有人在享有社会保险和子女教育的公共服务待遇上，从人才居住证持有人、就业居住证持有人、投靠就读居住证持有人、临时居住证持有人、再到未登记的外来人口的公民待遇逐级递减。⑧与此做法相类似的是，北京市、福建省等地也以引进人才为目的而颁布“人才居住证”，并设置高学历等申请条件限制。相对于其他类型居住证持有阶层，人才居住证持有阶层相对其他阶层在经济社会地位的获得性方面具有明显的优势。⑨不同类型居住证制度使得外来人口因为自身能力特征而在城市享有不同的社会福利，进一步在制度层面上加剧了社会分化，从而在中国城市出现了真正的公民、二等公民、类公民和非公民等公民身份阶层的分化，⑩或者说是“公民身份差序”(11)。通过对城市公民身份上的等级分层，城市政府用苛刻的条件把外来人口中的精英阶层纳入城市体制内，将绝大多数外来人口排斥在城市之外，在不必承担他们劳动力再生产的成本基础上低价获取他们的劳动成果，实现过去三十多年的经济增长奇迹。 因此，今后户籍制度改革的方向是进一步完善居住证的功能，逐渐消除城市户籍人口与外来人口的社会公民权的差异，实现居住证无条件覆盖所有城镇非户籍常住人口。 (三)缩小地区之间因制度本身带来的福利级差 户籍制度与城市福利制度相互依存、紧密相连。在户籍制度附加的社会福利功能依然存在的情况下，不同地区、城乡之间因户籍形成巨大的福利级差。当前，我国城市的福利有两种类型，一是户籍福利，包括教育、医疗、就业、住房、社会保障等具有一定竞争性的公共品。这些户籍福利的享有前提是户籍身份，只有该城市具有本地户口的城市居民才能够享有。二是非户籍福利，包括城市基础设施、个人发展机会、环境卫生和文化氛围等一系列非竞争性的公共品。这些福利与城市经济社会发展水平紧密相连，不同城市居民之间非户籍福利的差异取决于城市之间经济社会发展水平的差异。户籍福利与非户籍福利的叠加决定户籍的含金量，大城市和特大城市的户籍含金量高于中小城市和小城镇的户籍含金量。对于农民和中小城市的居民而言，实现户口向大城市和特大城市的迁移，意味着他们所享有的社会福利含金量更高。为了控制过多的人口向大城市和特大城市迁移，各地主要通过设置落户门槛来调控城市福利和保障水平，城市所含社会福利含金量越高，则落户门槛条件越高，反之亦然。 现阶段，统筹城乡户籍制度改革的做法是仍保留城市户籍附加的社会福利功能，在放宽入户门槛的基础上让落户的农民享有社会福利，甚至将城市基本公共服务覆盖面有步骤有区别地给予城市常住人口，直至实现城乡基本公共服务均等化。在社会保障方面，整合城乡居民基本养老制度；在教育方面，加快解决“异地高考”问题；在医疗方面，推进医疗保险制度的整合；在收入分配方面，提高低收入者特别是农民工的收入水平。这些改革的成效主要取决于地方财政的负担能力，不同的地区由于经济社会发展水平和城市承载能力的不同，统筹城乡户籍制度改革力度是不同的。 因此，今后户籍制度改革应该是在充分考虑到城市承载力与财政社会福利支出能力相匹配的基础上，逐步缩小大城市与中小城市之间基于经济社会发展差距的居民非户籍福利差异，并通过一系列福利分配非歧视化政策，消除城市内部基于户籍身份的福利差异。(12) (四)合理分担农民工市民化成本 如前所述，我国长期以来形成的城乡二元分割的户籍制度，其实质是后发外生型国家在现代化赶超战略指导下，将国家有限资源投入到城市，通过“以农支工”方针促使城市优先发展。在基本公共服务供给上，国家按照户籍所确定的人们的身份和地域区别对待，国家财政重点支持城市的教育、医疗、卫生等公共服务的供给，农村则由农民自我供给。在城乡二元格局下，城乡居民凭借各自的身份，在城乡之间基本公共服务的资源占有不同，所得到的基本公共服务的提供能力及供给水平也存在较大的差距，从而导致城乡居民在民生权益及公共服务享有的权益严重失衡。 要让新落户的农民穿上与城市居民同样的就业、教育、医疗、住房、养老这“五件衣服”，需要大量公共投入。有学者预测，到2020年，仅仅由于城镇人口的增加而新增的市政基础设施建设，包括公共交通、道路桥梁、污水处理、绿化、热水供应、市容环卫等的资金需求大约就有16万亿元。(13)根据中国发展研究基金会的估算，农业转移人口市民化的平均每人成本约10万元，全国平均每年需要2万亿元，未来20年累计成本高达40万亿元。(14)目前，这些改革成本都是由各级地方政府承担的。当各地财力无法支付改革成本时，推进城乡均等公共服务供给步骤会放慢甚至停滞。 因此，如何构建户籍制度改革与城乡公共服务均等化推进中的成本分摊机制，是事关户籍制度改革能否顺利推进的关键问题。 三、加快推进户籍制度改革的政策建议 (一)健全城乡一体的人口服务和管理机制 1.居住证要无条件覆盖所有城镇非户籍常住人口 户籍制度改革目标是为了实现城乡居民在身份上的平等，促进农业转移人口市民化，让城乡居民能够均等地享受基本公共服务。要实现所有社会成员身份上的平等，保障所有公民平等享有公民权，就要以贯彻《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》为契机，通过对城乡人口统一登记，让户籍回归为人口登记管理的原始功能，消除城乡居民在身份上的差异，从而最终为城乡居民享有均等的基本公共服务提供制度基础。在居住证的发放与管理上，取消居住证的不同种类，严禁将学历、职称、无犯罪记录等作为获得居住证的前置条件。在全国设区以上的城市统一居住证申请条件，规定公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，可以在居住地申领居住证，从而逐渐消除城市户籍人口与外来人口的社会公民权的差异，实现居住证无条件覆盖所有城镇非户籍常住人口。 2.建立居民身份证与居住证相结合的城镇非户籍常住人口管理服务制度 在对城镇非户籍常住人口管理方面，建立居民身份证与居住证相结合、以合法固定住所为依据的新型户籍登记管理制度。各地政府在对实际居住人口登记和颁发居住证时，以城镇非户籍常住人口的公民身份证号码为唯一标识，不仅能够有效管理城镇非户籍常住人口，维护良好社会秩序，而且能够实现对本城市人口的信息准确统计和调查。在此基础上，建立人口信息“全程通”系统，逐步实现劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用等跨部门、跨地区信息整合和共享，为经济社会发展与人口均衡提供信息支撑。在对城镇非户籍常住人口提供服务方面，建立以居住证为载体，与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人应当享有与市民同等的义务教育、基本社会保险(工伤保险、养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险)、计划生育服务、公共文化服务、临时性救助等基本公共服务。考虑到城市的承载能力，城镇非户籍常住人口在享有随迁子女入学、就业扶持、社会福利、社会救助、住房保障等公共服务上，应按照“义务和权利的对等”的原则，以他们连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，区分先后地让他们享有与当地户籍人口同等的权利。(15) (二)进一步完善大城市落户积分制度 为了解决300万以上的大城市和特大城市外来人口的落户问题，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，除了对落户申请人在合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等落户条件有严格限定外，还提出建立积分落户制度。各地可以根据本城市综合承载能力和经济社会发展需要，确定落户指标和积分分值，各地在落户指标总量控制范围内按照积分分值准予落户。 各地政府在设置落户积分分值时，应当以公平正义为导向，实现在落户对象上做到不加区分、能够涵盖到所有普通劳动者，实现在本城市居住的公民能够共享城市发展成果。具体而言，合理设置落户积分分值时，将具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限、学历、技能、甚至将承担相关义务如做义工、志愿者和义务献血等作为指标。按照公开透明、公平公正的原则，规定达到分值的流动人口本人及其直系亲属，可以在当地申请登记常住户口。在对现有的外来人口落户上，要重点考虑本城市支柱产业所需要的技术工人和技术骨干，重点解决进城时间较长、长期在城市支柱产业工作的一线工人以及有较强产业竞争力人才的落户问题，逐步提高高校毕业生、技术骨干、职业院校毕业生、留学回国人员等重点群体的城镇落户率。 (三)统筹农业人口向大中小城市均衡转移 1.促进中小城市和城镇的发展 为保证转移到中小城市和城镇的农民能够就地就业，需要加快中小城市和城镇的经济发展，要依托特大(大)城市产业向中小城市和城镇转移的契机，加快本地区的产业发展，并要制定更加优惠的政策，加强对经济增长起支撑和先导作用的基础设施建设。与此同时，需要加大中央财政的转移支付力度等，改变地方政府的公共资源投入主要集中于大城市的偏好，逐渐缩小大中小城市之间在基础教育、社会保障、基础设施、环境卫生等方面的差距，并逐步提升中小城市和城镇的公共服务水平，实现基本公共服务均等化。 2.发挥特大城市和大城市的龙头作用 在城市圈建设中，大城市充分发挥自身对区域经济的带动作用和辐射作用，加快周边中小城市和卫星城镇的产业发展与城镇化进程，从而形成大中小城市互相发展、互相促进的区域经济格局。在促进区域经济一体化基础上推进区域公共服务同质化，实现流动人口由大城市集聚向本区域集聚转移。与此同时，加大对周边中小城市和卫星城镇的财政投入，逐步提升这些地区的公共服务水平，最终实现区域经济一体化和区域公共服务同质化。通过都市圈城镇化的快速推进，吸引更多外来人口向周边中小城市和卫星城镇落户，减轻大城市落户压力。 (四)构建公共服务成本分担机制 1.合理划分中央政府和地方政府财政支出责任 据估算，2020年户籍改革所需要的财政投入将从2013年的444亿元增加到4455亿元。如此巨额的财政投入需要在全国层面对户籍制度改革进行总体设计，发挥中央政府的主导作用，以基本公共服务和福利均等化为思路，建立中央和地方政府之间的成本分摊机制。 具体而言，中央政府要对最基本的公共服务及跨省农民工在城市定居所需要的相应公共服务等领域进行财政投入，即重点投入到子女义务教育、就业扶持、公共卫生和计划生育、社会保障等最基本的公共服务，加大跨省农民工在城市定居所需公租房等保障性住房建设的支出等。地方政府主要承担农业转移人口在城市生活所产生的市政设施建设和维护、其他公共服务和管理等成本，主要包括因农业转移人口市民化过程中所增建的市政基础设施，所需的教育、医疗、保障性住房等公共服务资源的扩容以及为社会保障和最低生活保障等生活救助项目中补贴部分买单。中央政府和地方政府共同承担部分主要集中在农业转移人口市民化公共成本支出方面，中央政府应当对外来人口集中地区给予稳定、长效的专项财政转移支付，并以常住人口作为财政分成和转移支付的依据。对于享受了人口红利的人口输入地政府，除了主动承担农业转移人口市民化所需要的市政基础设施和公共服务的大部分成本之外，还应主动加强对外来人口输出地的市政基础设施建设的经济援助和对口帮扶。 应当特别指出的是，在财政分权制度、地方竞争模式甚至官员晋升机制等制度安排下，地方政府对于促进本地经济增长有较强的积极性。但是，户籍制度改革本身是分配而不是增长，有可能在户籍含金量越高、流动人口越集中的地方户籍改革成本越高，遇到的难度和阻力也就越大。(16)因此，户籍制度改革过程中如果出现地方政府举步不前的情形时，中央政府应通过强制性干预督促地方政府履行基本公共服务的供给责任，以实现户籍制度改革在全国范围内整体推进。 2.企业负担“五险一金”等公共服务支出 为体现城乡居民“同工同酬、同工同时、同工同权”的用工原则，企业要全面分摊基本公共服务供给中的劳动就业与社会保障等成本，为非本城市户籍的农民工缴纳社会保险费。按照现有法律规定，我国养老、医疗、失业、工伤、生育等五大社会保险和住房公积金分别由国家、社会、个人三方负担。目前，企业单位承担21％的养老保险缴费、9％的医疗保险缴费、2％的失业保险缴费、0.5％的工伤保险、0.8％的生育保险和8％的住房公积金，单位缴纳的“五险一金”是职工个人工资总额的41.3％。此外，企业可以依据自身的经济实力，在国家统一制定的基本养老保险、基本医疗保险之外，建立企业补充保险，作为吸引优秀人才、提高员工工作积极性的有利工具。 3.农业转移人口承担农民工市民化的私人成本 农民市民化的私人成本应当包括劳动者个人缴纳的社会保险费用及在城市生活居住必须支付的成本。一是个人缴纳的社会保险费用。非本城市户籍农民工要承担缴纳社会保险的义务，并与城市居民缴纳同样标准的社会保险费用。在目前，城镇职工个人缴纳工资8％的养老保险费、2％的医疗保险费、1％的失业保险费和8％的住房公积金，职工个人的社会保险缴费率是其工资总额的19％。二是承担个人必需的城市生活成本。如保障性住房租金、家庭生活消费支出、子女及自身教育培训支出等。 4.吸纳社会资本参与城市公共服务供给 城镇基础设施和公共服务所需的巨额资金，单独依赖政府财政投入是不够的，需要引导社会资本参与到城市公共服务供给。一是明确社会资本参与城市公共服务供给的项目。各地政府应当结合本城市基础设施建设的实际及发展规划，在城市公共交通、道路桥梁、污水处理、绿化、热水供应、市容环卫、城市家庭宽带接入等基础设施及城市公共服务等，编制社会资本参与城市公共服务项目引导目录，明确各类公共服务项目的投资规模、回报预期、运营模式。二是明确社会资本参与城市公共服务供给的方式。现阶段要发挥政府财政投资的引导功能，通过政府财政资金的先期投入和财政补助等手段，引导社会资本通过BOT、BOO、BTO、PPT等方式参与城市公共服务供给，以期通过少量的政府财政投入带动更大规模社会资金投入，为城市公共服务供给和城镇化建设提供充足的资金支持。三是给予社会资本参与城市公共服务供给平等待遇。各地政府在对经营性、准经营性、公益性等不同性质的城市公共服务项目做出合理区分后，对能够市场化、社会化的公用事业和公共服务的供给，可以鼓励和引导社会资本参与市政公用企事业单位的改组、改制，推进社会资本获取城市基础设施和公共事业产权或经营权；供水、供热、供电、园林、绿化等具有经营性质的城市基础设施建设项目要实行公开招标，允许社会资本进入；给予非公有制企业在投资审批、土地、财税扶持方面与国有企业同等待遇等。 注释： ①陆益龙：《户籍制度——控制与社会差别》，商务印书馆2003年版，第229页。 ②王小章：《从“生存”到“承认”：公民权视野下的农民工问题》，载于《社会学研究》2009年第1期。 ③陆益龙：《户口还起作用吗——户籍制度与社会分层和流动》，载于《中国社会科学》2008第1期。 ④蔡禾、王进：《“农民工”永久迁移意愿研究》，载于《社会学研究》2007年第6期。 ⑤许抄军、罗能生：《中国的城市化与人口迁移——2000年以来的实证研究》，载于《统计研究》2008年第2期。 ⑥蔡昉、王德文：《中国经济增长可持续性与劳动贡献》，载于《经济研究》1999年第10期。 ⑦刘志军、华骁：《居住证制度的现状与前瞻》，载于《中南民族大学学报》(人文社会科学版)2012年第32期。 ⑧李丽梅、陈映芳、李思名：《中国城市户口和居住证制度下的公民身份等级分层》，载于《南京社会科学》2015年第2期。 ⑨赵德余、彭希哲：《居住证对外来流动人口的制度后果及激励效应——制度导入与阶层内的再分化》，载于《人口研究》2010年第6期。 ⑩[美]苏黛瑞：《在中国城市中争取公民权》，王春光、单丽卿译，浙江人民出版社2009年版，第28页。 (11)吴介民：《永远的异乡客？——公民身份差序与中国农民工阶级》，载于《台湾社会学》2011年第21期。 (12)邹一南：《户籍制度改革的内生逻辑与政策选择》，载于《经济学家》2015年第4期。 (13)辜胜阻、曹誉波、李洪斌：《深化城镇化投融资体制改革》，载于《中国金融》2013年第16期。 (14)国务院发展研究中心课题组：《农民工市民化进程的总体态势与战略取向》，载于《改革》2011年第5期。 (15)林闽钢：《“社会服务包”的理念与方法——城市流动人口管理与服务再探讨》，载于《人民论坛》2015年第5期。 (16)蔡昉：《推动户籍制度改革的三项最紧迫任务》，载于《国土资源导刊》2013年第4期。标签：非户籍人口落户城市论文; 北京居住证办理条件论文; 基本公共服务均等化论文; 户籍人口论文; 上海居住证积分论文; 居住证制度论文; 成都居住证论文; 北京常住人口论文; 城镇人口论文; 社会保险论文; 公共服务设施论文; 城乡差异论文; 社会福利论文; 农民论文; 居住证论文; 时政论文; 城乡差距论文;