从农业政策干预程度看中国农产品市场与全球市场的整合,本文主要内容关键词为:农业政策论文,农产品市场论文,程度论文,全球论文,市场论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一 引言
长期以来,受人关注的中国农业在各方面取得了惊人的成绩。从上世纪80年代初以来,国内生产总值、农业生产净值和人均粮食占有量迅速增长。实际上,中国农业在过去二三十年所取得的成就是南亚和东南亚的任何一个国家都无法比拟的,市场蓬勃发展,农业生产结构发生了根本性变化。中国在拥有世界上最多的人口和收入保持高速增长的同时,从20世纪80年代以来一直保持着粮食净出口国的地位(除了最近2~3年)。
学者们对中国的经济发展做了很多的研究,但是对中国经济发展所处的环境进行研究的文献并不多见。特别是,很少有人研究外部经济环境对生产者激励产生的影响。虽然在过去也有一些对中国农业干预的研究,但这些研究不是包含的产品数量太少,就是度量的时间太短,很难看出农产品保护程度与政策干预变化的关系(关贸总协定与中国的农业发展课题组,1993;程国强,1993、2001;朱希刚,1996;谢玉平,2002;黄季焜,2004;Orden等,2007)。还有一些研究虽然解决了上述问题,但是对农产品价格转换汇率的选择和质量调整系数的设定等问题的处理都过于简单,很难保证采用的汇率是均衡的汇率,也很难保证不同农产品间的可比性(张莉琴,2001;田维明、张莉琴,2002;OECD,2005;李先德、宗义湘,2005)。而且,不同学者的研究结论差异也很大,这给我们深入认识中国农产品的政策干预程度带来了很大的困惑。
本文的目的是估计中国政府在1980~2005年对农业的直接和间接干预程度。我们分析的主要部分是比较农产品的国内港口批发价格和国际价格的差异(NRA)以及收购价格和港口价格的差异()。
本文存在一些局限性:第一,由于缺少详尽的数据,所以我们没办法测算农业部门的所有农产品。在本研究中只包含了占农业总产值2/3的主要农产品。第二,虽然我们能通过价格趋势和国内市场与贸易政策的改革来判断农业经济干预程度的转变,但不能识别出这种变化的确切来源。同时,我们也采用调整的汇率(均衡汇率)把国际价格转换为以人民币标定的价格,提高了这种基于国内外价格比较方法的准确度。当然,比较采用不同的汇率进行价格转换对测算结果的影响是一个有意义的问题。不过鉴于篇幅的原因,本文将不分析这种影响。
本文第二部分讨论我们的测算方法和数据来源,第三部分对干预的结果进行分析,最后是结论和政策含义。
二 方法和数据来源
本文采用的方法是基于国内和国际价格比较的方法(Anderson et al,2006)。在改革时期,这些价格比较为我们度量农产品的生产、消费和贸易激励以及农民的收入变化提供了很好的指标。
我们采用的方法实质上是对包含在研究中的每种农产品计算两个反映政策干预的指标。第一个指标是名义支持率(NRA),该指标是比较农产品在国内港口附近国内的价格和港口的国际价格(对进口农产品来说是CIF价格;出口农产品FOB价格)。如果进口农产品质量和国内农产品的质量不同,我们就对农产品的国际价格进行质量调整,从而保证在同一质量水平上进行价格比较。从概念上来讲,NRA是度量在港口时由于关税、汇率和非关税壁垒对农产品造成的干预。
国内经济也存在一些干预,所以贸易政策造成的保护程度(税收)可能与对农民的真实保护程度不同。我们得到的农民实际收购价格,可以估计在农户水平上的名义保护率(),作为反映政策干预的第二个指标,同时考虑了港口干预和国内干预对农民得到价格的影响。在计算,时考虑了农产品从农民手中到批发市场的税收或补贴、运输、储存和处理成本。NRA和的主要不同是,NRA度量的是农产品的国际市场价格与批发市场的价格不同,而度量的是农产品的国际市场价格与农民实际收到的价格的不同。一般来讲,农产品的批发市场价格并不等于农民实际获得的价格,所以,我们同时测算了农产品的NRA和两个指标。
然而,NRA()只是度量了产出品价格上的差别,其实农产品的投入品方面也有可能存在干预。因此,我们也对政府给予投入品的直接补贴和投入品的国际价格与农民实际支付价格的不同进行了测算。虽然这种形式的保护(税收)在许多国家很重要,特别是经济合作组织(OECD)国家,但我们发现在中国对农产品投入品的干预相当少,因此,当我们分析生产者的干预时,主要分析这种基于产出品价格来衡量的NRA和的变化。对于可出口农产品而言:
对于可进口农产品而言:
汇率的选择是个很重要的问题。如果这种基于价格比较的测算是正确的,那么采用哪种汇率进行转换需要更进一步的研究。至于完整的国内和国际价格转换汇率问题的分析见Martin等(2006)。
在搜集数据的过程中,我们选择了11种主要的农产品:大米、小麦、玉米、大豆、棉花、猪肉、禽肉、鲜奶、水果(以苹果为代表)、蔬菜(以西红柿为代表)和糖(甘蔗和甜菜)。在整个研究期内(1980~2005),这些农产品所占的平均产值超过了整个农业平均总产值的70%。因为我们没有1980年之前可信的二级市场汇率数据,所以研究的起始时间设定为1980年。
由于测算中包含农产品的数量多且时间跨度大,所以农产品价格数据的来源也很多。产品平衡表(生产、消费、贸易和其他)来源于中国科学院农业政策研究中心的CAPSIM数据库。国内价格中,收购价格来自于国家发展改革委员会出版的《全国农产品成本收益资料汇编》,大部分产品的批发和零售价格来自有关部委的价格检测中心、农业部《中国农业发展报告》和中国国家统计局。当一些产品在一些年份的批发和零售的价格不可得时,我们通过估计收购价到批发价以及从批发价到零售价的正常价差来计算批发和零售价格。许多的价差,运输成本和其他农产品的数据来自黄季焜和Rozelle在1990到2005年的调查数据,这些调查也为我们提供了对国际价格进行质量调整的依据。其中的一部分数据来自Rozelle等(2000)和Huang等(2004)的文章,他们发现当国内和国际进口的农产品质量不同时,这种基于简单的价格比较测算会出现很大的偏差。最近几年的数据来自2006年中国科学院农业政策研究中心调查组在中国10个港口城市对大量贸易商的调查。完整的数据见Huang等(2007)。
国际价格数据(FOB和CIF)都是经过质量系数调整的进口或出口平均价格(鲜奶除外),来自商务部和中国海关总署。至于鲜奶的边境价格,由于我们没有鲜奶的进口价格,所以采用新西兰的生产者价格经过国际运输和保险费用的调整得到鲜奶的国际价格,我们称之为“参考价格”。
三 研究结果
(一)国内价格和市场政策
在分析边境干预的影响之前,我们有必要先分析农民的收购价格和主要粮食作物零售价格之间的关系(见表1)。通过比较1993年之前大米和小麦(中国产量最大的两种粮食作物)的国家规定城市零售价格、农村收购价格和农村零售价格(自由市场价格),可以看出中国国内市场价格和政策的重要性。即使考虑到相关的运输等成本,1993年之前城市粮食零售价格也一直都是大大低于农村地区的自由市场价格。这主要是国家的国营粮店为城市居民提供平价粮的结果。在这种制度下,只有城市居民可以凭限量配给的粮票低价购买这些粮食。
表1 1980~2005年中国大米和小麦的收购价格以及农村和城市的零售价格元/吨
说明:价格已经折算成2005年的不变价格。将1993和2001年作为分界点是因为1993年城市取消了国营粮店的平价供应政策,2001年中国加入WTO。
数据来源:作者根据各种来源整理计算。
同时,市场和收购体制也是其他干预的根源。农民面对较低的粮食收购价格表明,20世纪80年代起中国建立的粮食购销体制使农民的收入已经开始转移到城市。在规定的上缴任务内,农民收到的价格远远低于自由市场价格。然而,考虑到转移的超边际效应,也可能存在一些激励生产和消费的因素(Sicular,1988)。这是因为在20世纪80年代中期之后,农民在完成了规定的上缴任务后(即以较低的价格上交固定的数量),可以以更高的价格出售多余的粮食。如果一个农民出售粮食的数量多于他的上缴任务,那么多余粮食的价格就由市场力量来决定,因此对于农民而言,就会有一个相对较低的干预。
从根本上来说,即使这样的政策没有完全抵消对农民的激励,这种转移支付也使农民产生了离开农业的激励。因此,国内市场和收购体制干预也影响到了与国际价格相关的激励政策。
1994年以来,中国国内市场和收购体制发生变化,消除了对大米和小麦生产者的分层管制。同时,这两种农产品的城市零售价格都上涨到超过了收购价格;城市和农村零售价格结合得更加紧密(Huang et al,2007)。这反映了由粮食收购体制造成的隐性税收正在减少。1994年以后,城市和农村的零售价格差距基本消失。在一定程度上,这种价格差距的缩小可能意味着市场效率在逐渐提高(Park et al,2002)。所以,20世纪90年代中期以后大米和小麦的干预主要是来自于贸易政策、非贸易政策和一些其他的国内政策。
(二)中国对主要农产品的名义支持率
在测算中我们采用的都是调整后的均衡汇率,因为这种汇率能准确的反映农产品的真实保护程度。Martin等(2006)论述了使用不同汇率转换国际价格对测算结果的影响。
1.20世纪90年代中期之前国家对粮食市场的干预。20世纪80年代和90年代初期,中国对大米市场的干预呈现出两个重要特征。
第一,在1980~1993年可出口大米的NRA是负的(平均是-23%),这表明中国的大米在国际市场上具有很强的竞争力。贸易政策不但阻止了大米出口商向世界市场上出口大米,而且还使港口城市大米的批发市场价格低于世界价格。所以在没有其他干预的情况下,大米生产者也将面对低于世界市场的价格。
第二,国内市场和收购体制给农民施加了很重的税收(负的)而且把国际市场和国内市场隔离开。因为中国一直到20世纪90年代中期才开始实行市场化的政策,国家人为地压低大米收购价格,使农民获得的价格普遍低于在自由市场上的大米价格,这可以从对农民的保护率中看到(保护率平均为-42%)。考虑到大米占农作物播种面积的巨大份额和很高的负保护率,可以这样讲,与中国的其他农产品生产者相比,大米生产者承担着很重的隐性税收。
与大米的情况不同,小麦的NRA表明中国从20世纪80年代到90年代中期贸易政策给生产者提供了很高的保护(见表2)。在1980~1993年,小麦在中国港口城市的自由市场价格比国际小麦价格高47%。与同期具有竞争力的大米生产不同,中国小麦生产者的生产成本要比许多国家都高(Huang and Ma,2000),所以受到贸易政策强有力的保护。这种贸易政策与为消费者提供廉价粮食的目的虽然不一致,但却与国家粮食自给政策的目标是一致的,因为通过限制进口和保持很高的国内市场价格,可以鼓励国内农民大量地种植小麦。
表2 1980~2005年中国谷物的NRA和%
数据来源:作者计算。
国内的市场政策与贸易政策却起着相反的作用。的变化显示强制交付小麦配额的收购体制阻止了农民获得更高的保护(见表2)。在1980~1994年的大多数年份里,虽然小麦生产者面对着正的保护,但是保护率很低(平均在10%左右)。这些数字显示政府没有运用价格机制来保证中国的粮食安全。
玉米的情况介于大米和小麦之间(见表2)。在1980~1993年,贸易政策对玉米提供了很少的保护,这个时期玉米的NRA平均是-1%。与大米和小麦的情况相同,收购政策也压低了中国玉米生产者收到的价格。玉米的是-28%,也就是说对玉米生产者征收了28%的隐性税收。
2.20世纪90年代中期之后国家对粮食市场的干预。1994年之后,我们的测算结果表明中国的国际贸易和国内市场政策已经发生了巨大的变化(见表2)。非常明显的是,由于中国政府取消了一直以来向大米、小麦和玉米生产者征税的粮食收购政策(或者通过贸易政策减少税收,比如大米;或者削减保护,比如小麦),所以粮食的NRA和差距逐渐缩小。在类似的研究中,Huang等(2006)的研究也表明取消粮食收购任务大幅度减少了农民承担的隐性税收。
20世纪90年代中期,伴随着国内大米和小麦市场自由化的推进,粮食的贸易政策也开始逐渐放开。90年代中期以后,大米和小麦的税收和补贴都明显地降低了,一方面,大米的NRA稳定地上升,另一方面,小麦的NRA下降。部分原因可能是中国为加入世界贸易组织(WTO)做准备,所以在1995~2001年取消了对主要粮食作物的大部分保护。到2001年后,大米和小麦的NRA已经接近于0,这说明大米和小麦基本上实现了自由贸易。
值得注意的是,玉米的情况与其他农产品有些不同(见表2)。在2000年后的一些年份里,尽管玉米的NRA接近于0,但玉米的NRA仍然是正值。这表明,在一些年份里玉米生产者得到了政府的保护,而其他农产品却没有享受到政府保护。
3.对食用油和棉花的干预。与粮食作物相比,国内市场政策对经济作物(大豆和棉花)的干预很少。虽然中国有些县的大豆生产者需要向政府上缴一定的限额,但它并不如粮食作物那样普遍(在许多县,政府没有收购大豆的任务)。而且,即使在有上缴大豆限额的地方,对大豆征收的隐性税收也比对主要的粮食作物征收的低,所以大豆的NRA和NRA[,f]没有显著的差异(Huang et al,2007)。除了在20世纪90年代中期不允许私人商贩在自由市场上收购棉花外,棉花的情况也同样如此。在20世纪90年代中期,当改革最终进入棉花产业时,政府没有实行双层价格体制,相反却允许棉花的私人贸易和商业化的政府收购两种方式同时存在。结果显示棉花的NRA和几乎是一样的(Huang et al,2007)。实际上,所有其他产品(畜产品、果蔬产品、牛奶和糖)的情况也大致相同。所以,对于其他农产品主要集中讨论相关的贸易政策。
从1994年后,大豆的趋势显示了很强的贸易自由化承诺(表3)。从20世纪90年代后期到2005年,大豆的保护率从24%下降到12%。事实上,考虑到中国融入国际大豆市场的程度和进口的迅速增加(2005年超过了0.25亿吨),保护率的下降并不奇怪。在这里大豆和玉米形成了鲜明的对比,在大豆保护率下降的同时,玉米的保护率却在不断地增加。
表3 1980~2005年中国大豆、棉花和糖料作物的%
说明:糖料作物的数据是由甘蔗和甜菜的产量加权所得。
数据来源:作者计算。
在一定程度上,棉花的干预变化与大米相似。从20世纪80年代到90年代初,由于贸易和垄断收购政策的作用,使得棉花的国内价格低于世界市场价格。这可能是因为政府为了支持棉纺织行业而故意压低棉花的收购价格。也就是说棉花生产者被征收了隐性税收(-31%)。在这么高的棉花隐性税收情况下,我们可以理解当时为什么许多棉农不愿意继续种植棉花。
1994年后,随着国内大部分农产品市场的放开和贸易自由化程度的提高,棉花生产者面对的干预也有一个明显的转变。尽管棉花的在20世纪90年代中期以来的一些年份里有些起伏,但已经逐渐下降到接近于0。近年来,虽然政府对棉花的进口实施了配额管理(TRQ),但事实上政府已经基本上让市场供求关系来决定棉花的进口数量。
4.对畜产品和果蔬产品的干预。除奶产品之外,中国对畜产品和果蔬产品的干预也非常相似(见表4)。在1980~1993年,猪肉和蔬菜都被征收很重的隐性税收(负的NRA)。一部分是因为中国的“以粮为纲”政策造成的(Huang et al,2004)。虽然中国在生产畜产品和果蔬产品上有一定的优势,但政府从来没有鼓励生产者大规模生产和出口这些农产品。这主要是由于中国本身的限制,例如进入香港特区的出口配额等。另一部分原因是中国在出口畜产品和果蔬产品时面对的贸易壁垒造成的。其实即使对来自中国的畜产品和果蔬产品实施的壁垒是完全不合理的,也不可能得到公正的裁决,因为中国在当时还不是WTO的成员国。结果,中国畜产品和果蔬产品的国内市场价格大大低于世界市场价格,而且还很难增加向国际市场的出口。
表4 1980~2005年中国畜产品和果蔬产品的 %
数据来源:作者计算。
自从20世纪90年代中期后,畜产品的国内外价差开始下降,但对于果蔬产品来讲,这种趋势并不明显。由于国内市场的发展和粮食优先政策的放松,生产者可以根据国内需求的变化来调整畜产品和果蔬产品的生产(Rosen et al,2004)。伴随着国内畜产品和蔬菜水果的发展和中国的入世,中国的农产品大量进入国际市场,畜产品和果蔬产品的国内外价差下降了。值得强调的是仍然是负的,这表明在中国进一步融入世界农产品市场的过程中,可能其他国家对来自中国的畜产品和果蔬产品实行了更加严格的非关税壁垒。
5.对奶和糖的干预。在一定程度上,奶和糖的情况与畜产品和果蔬产品正好相反。在20世纪80年代到90年代初,奶和糖的都是很大的正值(见表3、表4)。在1980~1993年,奶的平均保护率为73%;而糖的保护率也超过了30%。这说明政府对这两种农产品实施了有力的贸易政策保护。20世纪90年代中期之后,保护程度有所下降,在2002~2005年奶和糖的都下降到25%左右。
四 结论和政策含义
本文的主要结论是,在过去近30年里,中国对农业的政策干预发生了巨大的变化,农业部门已经从一个受政策干预较大的部门转变成了基本融入国际市场的部门。在20世纪80年代到90年代初期,农业部门同时受到来自国内市场政策和国际贸易政策的影响,这些干预使国内的生产者和消费者与国际市场隔绝开来。更重要的是,90年代以前,由于国内市场和价格政策的干预,贸易政策几乎不会对国内生产者和消费者面对的价格产生影响。正因为这个原因,虽然国家对可出口产品(如大米)征收的关税很低,但强制的粮食定购制度使农民出售价格低于国内自由市场价格。这样,即使在关税很低的情况下,国内粮食定购政策也对农民征收了“隐含税”。对可进口产品而言也存在同样的作用机制,例如小麦和大豆,尽管贸易政策保护程度很高,但农民向政府出售粮食的价格明显低于自由市场上的价格,所以生产者实际上只得到很少的保护。
20世纪90年代初期以来,国内市场的改革显著地降低了国内政策的干预程度,市场逐渐取代政府成为分配资源的主要机制并且市场开始指导农民的生产和销售活动。同时,对于可进口产品,边境的干预实质性下降,贸易政策变得更加自由。特别是中国入世以来,中国政府对农业市场的干预进一步下降。其结果是:第一,由于贸易政策的自由化,许多农产品的国内外市场价格差距已经大幅度减少;第二,由于国内政策干预的消除,农产品的进出口直接影响到国内市场价格和农民的收益。
尽管中国的贸易自由化取得了显著的成效,但这并不等于说中国农业不存在任何干预。实际上,在一定程度上还存在着农产品的进口关税和非关税壁垒等干预。虽然这些干预从国际上来看很低,但确实对部分可进口产品(如玉米、糖和奶)提供了不同程度的保护。
通过以上的分析表明,中国已经成为世界上对农业干预最少的国家之一。国内市场改革和国际贸易自由化在很大程度上为生产者提供了自由决策的市场环境。在这样的一个环境背景下,人们对中国农业结构从过去的以粮食生产为主,逐渐转向生产更多的劳动密集型农产品,也就不难理解了。当农民面对很少的市场干预时,他们将更倾向于生产具有比较优势的农产品。
(截稿:2007年12月)
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