从公共政策角度审视独生子女父母奖励金制度——以江苏省为例，本文主要内容关键词为：公共政策论文,江苏省论文,独生子女论文,为例论文,角度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[修订日期]2006-06-05
[中图分类号]C923[文献标识码]A[文章编号]1007-032X(2006)03-0045-04
公共政策是指公共组织为公共利益而采取的一系列行动或做出的承诺[1]。制定公共政策旨在通过有意识地调节人与人、人与社会、人与自然的关系，达到公共利益的均衡合理分配，保证和推动社会的持续健康和谐发展。公共政策是针对相应的政策环境制定的，其目标在于解决社会矛盾和问题。当政策环境发生改变、政策所针对的问题发生变化、政策目标难以达到时，就必须对原有政策的目标、内容作出某些必要的补充、删减、撤换和更新[2]。
独生子女父母奖励这项公共政策，从20世纪70年代到90年代初，在江苏省计划生育工作中确实发挥了巨大的激励作用，有力促进了计划生育事业的顺利开展。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和社会经济体制改革的深化，由于奖励政策的内容沿袭了计划经济体制条件下建立起来的对计划生育对象进行奖励的框架体系，明显滞后于社会经济的发展，难以适应时代发展的要求，在具体落实过程中面临诸多问题和困难。因此，独生子女父母奖励金政策作为社会公共政策——计划生育政策的重要组成部分，急需进行调整，以适应新形势的需要。
一、独生子女父母奖励金政策的演变
江苏省从1979年起给终身只生育一个孩子的夫妇颁发“独生子女证”(后改为“独生子女父母光荣证”)，同年苏革发[1979]106号文件规定：父母双方均系企事业单位职工，每年发给儿童保健费40元；双方均系农村人民公社社员，每年发给400个儿童保健工分。发给时间从领得“独生子女证”起至子女满14周岁止。
1982年6月，苏委发[1982]38号文件规定：对领取“独生子女证”的父母，发放儿童保健费。即将原来给农村居民发放工分代之为保健费。
1990年颁布施行的《江苏省计划生育条例》第五章第25条第1款规定：从领证之年起至子女满14周岁止，独生子女父母每年可领取不低于40元的奖励金。该规定与以前的政策相比发生了3个方面的变化：一是效力等级上升了，以地方法规的形式加以了明确；二是由独生子女保健费改为独生子女父母奖励金；三是将原来的“发放”改为“可领取”，由政府强制发放变为公民自愿领取。
2002年12月开始施行的《江苏省人口与计划生育条例》第20条规定：持“独生子女父母光荣证”者，从领证之年起至孩子14周岁止，每年各领取20元以上的独生子女父母奖励金；或者在领证时按照上述标准一次性领取独生子女父母奖励金。该规定又将1990年的“可领取”改为“各领取”，即由自愿领取改为强制发放，并且增加了发放形式，允许一次性发放。
二、独生子女父母奖励金政策调整的必要性
独生子女父母奖励金作为一项鼓励型公共政策，其鼓励的性质在计划生育政策中得到了很好的延续，并发挥了重要作用。但随着各领域改革的逐步深入以及社会环境的急剧变化，其局限性和不适应性也越来越明显，必须加以修正和调整。
1.政策作用环境发生变化
(1)人口环境的变化
1978年中共十一届三中全会以后，江苏省计划生育工作进入了新的历史阶段，认识不断深化，宣传逐步深入，政策趋于完善，但严格控制人口过快增长仍是当时主要任务。1979年江苏省的人口出生率、死亡率分别为14.63‰、5.85‰，自然增长率为8.68‰，一孩率为54.42％[3]。在各级党政领导的高度重视和关心下，通过广大计划生育干部的不懈努力，江苏省的人口环境和所面临的人口形势已发生了深刻的变化，低生育水平持续稳定，自2000年开始，江苏省已连续5年人口出生率低于10‰，人口自然增长率保持在2‰左右，2005年一孩率达到89.7％。① 计划生育工作的重心已转向提高出生人口素质和深化拓展优质服务。
发达国家的人口发展史表明，长期过低的生育水平导致人口老化程度加剧，引起劳动力短缺，社会负担加重，更不利于社会经济的发展。而独生子女父母奖励金政策，是为“鼓励只生一个孩子”的目标而制订的，虽然江苏省部分地区的人口形势还不容乐观，但引导性政策应该放眼未来、未雨绸缪。这种鼓励性的公共政策，显然与目前部分地区的“超低生育水平”以及未来人口的均衡发展不相适应[4]。
(2)经济环境的变化
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，江苏省的经济飞速发展，人民生活水平大幅提高。1978年江苏省国民生产总值为249.24亿元，财政收入为61.09亿元；2004年，国民生产总值已达到15512.35亿元，财政收入达到2216.41亿元，分别是1982年的62倍和36倍。2004年人均国民生产总值为20871元，人均财政收入为2982元，分别为1978年的49倍和28倍。②
在人口、经济和社会环境迅速变化的同时，作为独生子女父母奖励金政策的核心——奖励金的标准并没有随之变化。虽然在1990年以后设定了最低标准，加上了“不低于”或“以上”等词语，但在实际执行过程中，最低标准往往成了唯一标准。
发放独生子女父母奖励金的初衷，是为了通过对实行计划生育的家庭、个人给予一定的经济奖励，使实行计划生育者得到一定的实惠，以增强其荣誉感，从而激励和带动更多的人自觉实行计划生育。当时具有激励作用的奖励金，由于社会经济的发展，其经济上的优惠激励作用在部分地区已经逐渐丧失殆尽。
2.政策对象、范围发生变化
江苏省自1979年起规定发放独生子女父母奖励金以来，发放对象、发放年限并未发生改变。但随着时间的流逝，社会的进步，该政策所惠及的对象和范围却在悄然变化。
从政策作用的大部分对象的经济状况来看，其生活水准已大幅度上升，生活质量明显改观。20世纪80年代初期，我国的经济还处于恢复阶段，生产力不发达，生活水平低下，绝大多数农民还在为温饱而奔波。80年代中后期，江苏省经济迅猛发展。到了2004年，农村居民人均纯收入达到4754元、城镇居民家庭人均可支配收入达到10482元[5]，分别是1980年的22倍和24倍。1980年的20元约占农民人均纯收入的9.2％，约占城镇居民家庭人均可支配收入的4.6％；而现在的20元，仅约占农民人均纯收入的0.4％，约占城镇居民家庭人均可支配收入的0.2％。独生子女父母奖励金惠及的对象相对减少。
从政策作用的范围来看。20多年来，江苏省领取独生子女证人数的变化大致可以分为三个阶段：第一阶段从1981—1993年，为快速增长期，领证人数从1981的171.6万增至1993的620万，年平均增长速度达到11.3％。第二阶段从1994—1998年，为相对稳定期，领证人数基本保持在670万左右。第三阶段，从1999—2005年，为缓慢减少期，由1999年的654.3万减少至2005年的521.4万，年平均下降速度为3.7％。③ 独生子女父母奖励金的发放范围基本稳定，而领证人数则由增长转为趋于减少。
虽然“十五”期间江苏省领取独生子女证人数呈缓慢减少趋势，但按每人每年20元计算，2005年度所需独生子女父母奖励金仍高达2.09亿元。随着农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的建立，有效领证人数还会出现反弹，因为江苏省规定，能否享受奖励扶助金待遇以是否领了“独生子女证”为前提。可以预计，今后几年有效领证人数会越来越多，所需资金也会不断增加，随着新型农村合作医疗保险、农村免费义务教育以及对部分计划生育家庭奖励扶助等多项惠民政策的推进，公共财政的压力将越来越大，在某些地区，独生子女父母奖励金甚至成了一种财政负担。
3.政策兑现难度逐步加大
“独生子女父母光荣证”是公民积极响应国家号召，自愿只生育一个孩子，自觉履行义务的证明，也是国家对其为控制人口过快增长作出的奉献给予认可，保护其合法权益的凭证。独生子女证在一定意义上反映了权利和义务的关系，反映了一种信任和承诺的关系。80代至90年代初期，在以计划经济为主的体制下，企事业单位属国有集体性质，独生子女父母奖励金基本得到保证。在广大农村地区，独生子女父母奖励金可以从集体提留、其他集体收入、社会抚养费中支出，如不足，还可以采取减免义务工、免交学杂费等形式来补足。据南通市计生委的调查，当时农村地区独生子女父母奖励金的兑现率基本保持在90％以上。
90年代中期以来，随着经济体制改革的深入，非公有制企业的发展壮大以及税费制度的建立，乡镇公共财政的基础越来越薄弱，奖励金兑现的难度越来越大。据中国经济最发达十强县之首的昆山市计生委的调查，2002年度全市独生子女父母奖励金的兑现率仅为77％，其中外资企业兑现率仅为8.2％，股份制企业为26％，私营企业为8.9％，当年欠付金额达103.9万元[5]。另据重庆市2003年的统计资料，按每户独生子女户每月兑现奖励金5元计算，全部兑现需资金1.87亿元，而当年用于独生子女父母奖励的资金只有610万元，缺口达到96.6％[6]。
一方面是独生子女数量不断上升，所需激励资金越来越多；另一方面是中央政府对“三农”问题越来越重视，馈农资金的需求越来越大，致使部分地区长期拖欠、甚至擅自取消了一年仅40元的独生子女父母奖励金，这种做法显然与“三个代表”的要求，与建设诚信政府、责任政府的要求，与全面建设小康社会的要求是背道而驰的，不仅有损党和政府在群众中的威信，而且还可能成为影响社会稳定的潜在因素。
三、独生子女父母奖励金政策调整的思路
1.提高独生子女父母奖励金最低标准
要恢复独生子女父母奖励政策的原始作用，重新吸引公共的注意力，体现党和政府以人为本的工作思路，让发展的成果更多惠及计划生育对象，大幅度提高独生子女父母奖励金的标准是唯一的渠道。首先，财力基本能够承担。改革开放以来，江苏省经济一直处于“快车道”，从“六五”到“九五”，平均增幅分别为13.2％、10％、17％、11.2％，“十五”前4年平均增幅12.6％，只要党委政府重视了，各级财政是完全有能力承担的。国内部分省份已作了相应调整，如青海、河南、甘肃、云南、湖北省规定，独生子女保健费为每月10元或不低于10元。甘肃省规定发放年限由14周岁延长到16周岁。辽宁省、重庆市规定除给独生子女保健费外，可给予总额不低于1500元、300元的一次性奖励[7]。其次，符合民意。独生子女父母奖励金的最低标准已20多年未作调整。计划生育对象少生一个孩子，不仅为国家作出了重大贡献，更重要的是还要承受如生产生活困难、孩子夭折、晚年无依无靠等难以预测的风险，因此，从情理上讲提高最低标准也是顺乎民意之举。
2.建立一次性发放独生子女父母奖励金制度
按最低标准每人20元计算，14年共计280元，约占2004年农民人均纯收入的6％，约占城镇居民家庭人均可支配收入的3％。将分散的奖励金集中发放不仅能够恢复该政策原始的奖励激励作用，而且还可以避免独生子女父母奖励金的拖欠甚至不落实的问题，提高发放率，更好地保护民众的合法权益。虽然在1990年修改后的《江苏省计划生育条例》中允许一次性发放，但在实际执行过程中却仍然普遍采用逐年发放形式。为此，建议取消逐年发放形式，强制建立一次性发放制度。对于发放后又合法或非法再生育一个孩子的对象，可在其办理照顾再生育证时退回或在征收社会抚养费时一并收回奖励金。
3.逐步取消独生子女父母奖励金
计划生育工作开展20多年来，多数民众的生育观念发生了根本转变，实行计划生育已经成为发自内心的自觉行为，独生子女已经由当年的少数人变为多数人，独生子女数量快速增长，奖励金也由对少数人的大奖励变成多数人的小福利，其激励作用已基本丧失。而农村计划生育家庭的养老问题却日益突出，以部分农村计划生育家庭奖励扶助制度为起点的社会保障制度正在逐步建立，党和政府对计划生育家庭的关心正在由奖励为主向保障为主转变。因此，充分利用当前这种有利条件，在经济发达、计划生育工作领先、低生育水平持续稳定、群众生育观念彻底转变、社会保障制度基本健全的大中城市及部分富裕农村地区，逐步取消独生子女父母奖励金是可能的，也是可行的。
4.建立奖励金财政统一发放制度
借鉴全国农村部分计划生育家庭奖励扶助金成功发放的经验，采用分级负担的形式，以县(市、区)为单位建立独生子女父母奖励金财政统一发放制度，通过在金融机构开设个人账户将独生子女父母奖励金直接发放到个人的做法，是彻底解决奖励金兑现难问题的有效办法。山东省威海市在这方面进行了有益探索，出台了《关于实行农村独生子女父母奖励金财政统一发放制度的意见(试行)》，从2005年1月1日起，将农村独生子女父母奖励金纳入公共财政体系。明确规定，独生子女父母奖励扶助标准每人每年不低于60元，由市、市(区)、镇(街道)三级财政负担，均纳入本级年度财政预算。同时，为确保独生子女父母奖励金及时发放到奖励对象手中，明确要求建立财政专户，设立奖励对象个人账户，以“直通车”方式将奖励金直接发放到人，计生和财政部门不介入奖励金的发放程序，最大限度减少中间环节，从而保障了奖励金全额到人[8]。充分体现了党的“三个代表”重要思想和以人为本科学发展观的根本要求，体现了党和政府对农民切身利益的关心。
注释：
①引自2005年江苏省计划生育统计报表。
②江苏省统计信息网.http://www.jssb.gov.cn/sjzl/tjnj/2005/nj04/nj0402.htm。
③1981—2005年江苏省计划生育统计报表。