对计划生育基本内涵的再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,计划生育论文,内涵论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
计划生育是我国的基本国策，在未来的长时期内，中国还将继续推行和完善计划生育。但是目前国内外对这一概念的解释和使用很不统一，不利于我国人口理论的发展和人口政策的实施。因此，很有必要对计划生育及其相关的一些理论范畴进行再探讨和重新界定。
一、两种类型的计划生育
目前实际存在着两种不同性质的计划生育，两者之间的区别是比较明显的。第一种计划生育等同于家庭计划（family Planning）， 这也可以说是最初产自西方的，原本意义上的计划生育。它主要是指实施以家庭为单位的节制生育的一项社会性的行动计划或者社会项目，类似我国的群众运动。主要内容是向育龄夫妇宣传节育知识、提供各种避孕技术和医疗服务。这种意义上的计划生育有两个基本的原则，一是提供服务和被提供服务的双方均是自愿的；二是项目的实施主体一般是民间组织，可以有，也可以没有政府的介入。
第二种计划生育是指以国家政策的名义实施的，由政府出资、组织和管理，以生育控制（Birth Control）为主要目的的一项人口计划， 或政府工作。就其工作内容看，也包括制定家庭生育计划、宣传节育知识和提供避孕服务等等。但是有两个明显的特点：一是实施的主体是国家；二是主要宗旨是为了实现国家的人口发展目标。
这两种不同类型的计划生育都是客观存在的，西方发达国家主要采取的是第一种形式，我国主要是第二种形式，有些国家介乎两者之间，例如，印度、泰国、印度尼西亚等。
二、三个概念的区分
由于现实中两种计生类型的并存和计划生育自身的发展，造成了对计生理论解释的混乱，我国人口学界对这一概念的理解和使用也不完全一致，主要表现在两个方面，一是试图将国家推行的计划生育代替西方原本意义上的家庭生育计划；二是把国家的人口政策、政府部门的具体工作的国家的人口发展计划混为一体。也可以说，前者将生育控制等同于家庭计划，后者将计划生育等同于生育计划。对此，有必要在理论上予以澄清。
首先，要区分我国计划经济体制下的计划生育与西方的家庭计划。这一概念的界定不清，与我们最初用传统的计划经济的理论思维去解释“计划生育”这一“舶来”名词有很大的关系。我们总是试图给这一外来语赋予新的内涵， 以突出计划经济下生育控制的特点。 将英文“Family Planning”译为“计划生育”，而未直择为“家庭计划”， 其直接目的是为了强调这样一种思想，即计划生育是根据国家计划经济提出的，它要求人口生育计划和经济社会发展计划相适应。在传统的计划经济下，统一的经济计划要求相适应的人口计划，因此，人口政策的具体化，就是人口增长的计划化和出生人口的指标化，这在当时是顺理成章的。但是，混乱发生在转向市场经济以后，国家的经济职能发生了变化，国家经济计划的性质和内容也与计划经济体制下有了本质的不同，再比照物质生产的“计划”来理解生育的“计划”显然在理论上和实践中都讲不通了。
其次，要区分国家为实施生育控制而制定的生育“计划”与经济计划。任何社会，任何决策主体的人口计划都与物质生产计划有本质的区别，都不可能象计划物的生产那样来计划人的生产。可以认为，任何体制下的国家的人口计划都是人口调节计划，而不是人口生产计划。而物质资料生产却有“生产计划”和“调节计划”之分。由于物质生产的特性，特别是现代化的生产，计划和管理是生产的一个必不可少的内容，生产什么，如何生产，由谁生产是由企业、市场或者政府决定。因为从生产力内在的要求讲，经济计划的性质在计划经济和市场经济之间没有本质的区别，区别是计划的主体不同。计划经济体制下，政府是经济计划的主体，承担了统筹整个国民经济运行的职能，政府取代企业去制定生产计划。而在市场经济体制下，政府的这一职能被消弱，政府只能对经济进行宏观调节，把计划和管理职能，这种决策自主权还给企业和个人。由于决策主体的转移，政府计划的性质转变为一种调节计划的性质。
我们之所以认为两种体制下的国家人口计划都只能具有“调节计划”的性质，是由人口生产的特殊性决定的。在计划经济下，家庭仍是生育计划的主体，国家的人口控制职能，实际上也只是一种调节职能，但是却表现为部分的决策职能。这就造成了一种假象，似乎生育计划是依据国家的社会和经济计划制定的，具有纯粹国家计划的性质，政府的人口调节计划就成了人口生产计划。这显然是一种理论误区，是国家的人口职能在特有的政治经济体制下的一种异化表现。在统一的计划体制下，任何国家职能一旦被确认，就会自动形成一种自上而下的计划体系，纳入整个国家社会经济的运行之中。国家对生育的调节权就可以演变成部分的决策权，或占主导地位的决策权，也就具有了由国家来做“生育计划”的性质。经济体制转轨之后，国家人口调控的职能还会存在，生育还需要“计划”。但是，国家对生育所做的“计划”没有性质转变的问题，只有还原的问题，包括两种还原，一是还原为“调节计划”的性质；二是把形式上的人口“生产计划”的权利还给生育主体。
第三，要区分国家生育控制计划和经济计划不同的制定原则。在市场经济体制下，国家对人口的调节职能和国家计划生育的基本原则是什么，这是一个很值得考虑的问题，但是必须与经济计划的制定原则相区别。一般而言，经济计划的制定原则一是考虑资源的配置，二是要追求经济效益。计划经济体制下，虽然这两个原则由于体制的原因被扭曲了，却不能说当时的经济计划不具备这一特性。但是我国人口计划的制定原则是不同的，实际上一是考虑了规模问题，二是考虑了一个公平问题，与经济计划的立足点明显不同。所谓规模问题，也就是当我们制定人口政策或人口计划的时候，是假定目前的人口增长已经导致了规模不经济，那么，每减少一个出生人口，就是降低了一个边际成本，所以人口计划的宗旨是最大可能地控制人口增长。其次，人口计划不是以个体的效率为标准的，不以各地区、各企业、各家庭的经济发展水平和对人口发展的需求为基础。换言之，考虑的只是一个绝对意义上的社会平等问题，或者是一个法律意义的公平问题。例如，以家庭为单位规定生育的子女数量，直接目的是减少政策贯彻的成本，主要是政治成本，而不是经济成本。
三、对计划生育的重新界定
国内外的一些人口学者已经认识到理论范围的混乱给实践造成的不利影响，并开始从理论上对计划生育进行重新定义和探讨。例如：近来国外的一些人口学者对“计划生育”（Family Planning ）和超越计划生育（Beyond Family Planning）进行区分。指出所谓严格意义上的计划生育，是单指通过某些提供的计划生育服务，缩小育龄人口期望生育与实际生育之间的差别，减少非意愿生育，或者加大生育间隔。换言之，计划生育就是为有节育需求的人口提供的一种特定服务项目，项目推行的直接效果是降低符合个体愿望的生育率。当个体意愿生育与国家的人口目标还有差距时，就要由政府出面制定“超越计划生育”的政策，以达到国家人口控制目标。实施的手段包括宣传教育改变家庭生育行为和生育规模、实行奖励或征税制度、以及实施强制的数量控制政策等等。显然，这种探讨的目的是把计划生育与政府的生育政策进行严格的区分，把计划生育限制在提高和满足家庭的节育需求方面。问题是这种区分使计划生育的社会性质，尤其是政府的作用体现得微弱；而且对一个微观个体而言，很难界定清楚意愿和非意愿的生育控制，即使个人是清楚的，多样的标准和不同的主观判断也无法制定相应的政策。
从发展的观点来看，计划生育从最初的以个体、民间和自愿为特征的一种自发的生育控制行动，转化为由政府参与或主导的一种政策行为，不能不认为是一种历史的进步，特别是对一些人口问题比较严重的发展中国家，是非常必要的。但是就人口发展的特点、政府进行人口控制，主导人口项目本身所不可避免的制度性的局限性以及在新的发展环境下人口问题的复杂性而言，单靠政府、或者单靠民间推行计划生育都是不够的，需要性质上的综合。对此可以考虑把计划生育作为一种生育控制系统进行分类界定。具体说来，以计划生育的不同实施主体为基础，即分为政府计划生育与家庭计划生育两个体系，然后规定各自不同的内涵和构成：
国家计划生育体系：计划生育政策、计划生育工作、计划生育服务
家庭计划生育体系：家庭生育决策、避孕措施服务、生殖健康保健
依据不同国家人口政策实施的需要，侧重对两种计划生育系统的选择和组合。例如，人口规模控制需求不大的国家，选择以家庭计划生育为主的模式；人口控制需求强烈的国家，例如我国，选择以国家计划生育为主的调控模式。但是，无论那种模式的选择，家庭计划生育都是国家计划生育的基础，并代表一种发展趋势。
这种界定有三个优点：其一，有利于把较为混乱的概念梳理清楚；其二，既承认了已经存在的两种类型的计划生育，又能区别出各自的特点；其三，比较适合中国当前的实际和中国未来的发展，有助于把计划生育从单纯的政策行为、或个体行为向多元的社会工程转化。包括：（1）内容的多元化，不单包括节制生育服务，还包括诸多的妇幼保健、生殖健康等项内容。中国目前所提倡和推广的“计划生育三结合”就具有这一性质，它把经济改革、家庭变革和人口控制等项内容都结合在一起，以利发挥更大的综合效应。（2）实施主体的多元化。 项目的推行者有政府、民间和国际组织等，特别强调社区和妇女在其中的参与作用。（3）调节机制和调节手段的多元化。 它不仅仅是政府控制人口的一项工作和政策手段，而变成了一个多方参与的集体行动。不仅突出了计划生育中体现的国家意志，即控制人口的目标，而且体现了群众参与的原则。同时由于计划生育具有“公共品”的性质，特别是在一些人口增长问题比较严重的发展中国家，只能由国家作为主要的推行者，但是政府管理不可避免地会发生管理成本高昂、效率低下和官僚主义等弊端。不同主体、不同层次和不同目标的融合，会有效地控制这类问题的产生和发展。
四、计划生育与生殖健康
国内外对计划生育与生殖健康内涵的讨论很多，争论的实质在于其实践意义，从本质上讲，计划生育和生殖健康都是为了实现人类生育目标而实施的社会工程，或者说一种人口项目。因此，两者的关系不应该是对立的，目前也不存在一方取代另一方的问题，关键是要对两个项目的性质、职能、任务和实施途径做出明确的区分，并在共同的目标上，达到有机结合。可以从以下几个方面考察两者之间的关系：
1.生殖健康项目是与计划生育项目有本质区别的一项社会工程。以往比较通行的观点认为，计划生育与生殖健康的根本目标是一致的，都是为了转变人们的生育观念，促进生殖健康质量的提高。区别主要是范围的不同，计划生育的工作重心是狭义的生育过程和生育观念转变，生殖健康则包括性生活、生育、节育和母婴保健等与生殖过程和生殖行为有关的各个方面。所以，从发展的观点看，生殖健康代替计划生育是必然的趋势，因为它的内涵更广范，更能尊重个体的愿望，也更能体现个体的生育权利。
但是，这一观点忽视了计划生育与生殖健康的本质区别。首先，计划生育项目中融进了某些与个体意愿相悖的国家控制人口的意志，而生殖健康项目的实施目的只是满足个体的健康需求。其次，手段也有明显的区别，计划生育的一项重要任务是通过各种政策和行政手段的管理，通过提供各种避孕服务来降低妇女的生育率，以实现政府的人口目标。从管理和服务的关系来讲，管理是第一位的，所谓管理也就是通过各种激励和约束机制来控制生育。而一般意义上的生殖健康，主要是如何满足个体在生殖健康方面的需求，服务是第一位的。
由于国家人口控制意志的存在，政府很难充当好计划生育的管理者和服务者双重角色，很难在降低生育率的过程中，使生育控制行为完全不损害或促进生殖健康。因为国家实施计划生育项目的主要目的是降低妇女的生育率，包括降低自愿的和非自愿的生育率。但是，一些为促进国家经济增长而控制人口增长的发展中国家，不得不把计划生育的重点放在提高已婚育龄夫妇的节育率和避孕率，以确保生育率的降低。这种目标的选择，会在某些方面造成当事人生殖健康的损害，或者无暇顾及生殖健康服务。例如推行不安全的堕胎、选择不适宜的避孕措施给育龄妇女造成健康损害，一些高危群体（未婚人口、提供性服务妇女等）得不到适当的健康服务，以及节育措施的实施直接、间接造成的性别歧视现象等等，都是政府主导型计划生育的副产品。因此，生殖健康与计划生育的本质区别不仅仅是在它们的范围上，而主要是在性质和目的上。
2.生殖健康项目是计划生育项目的战略补充。正因为生殖健康项目有其特定的功能优势，所以在人口控制中，政府可以利用它补充计划生育项目的功能缺陷，发挥其特有的作用：
其一，计划生育中的“政府失败”，需要生殖健康项目纠正。理论上讲，任何国家和任何时期的政府行为都是一种权力行为，都是以权威的形式迫使某些个体和群体出让部分现实权益的行为，尽管政府可能会在某些时候以某种形式偿还，包括承诺形式的和以实际行动兑现的偿还。人口控制问题也是如此。许多国家的人口控制付出了相当大的代价，包括必须付出和政府失误付出的，不只是经济上的投入，还有国家的政治成本和个人的价值伦理成本。例如，生育率下降所带来的人口老龄化问题、性别比失调问题、区域人口增长不平衡问题等等，都是与生育控制直接有关的人口问题。生育控制也会间接带来其他的社会经济问题，例如导致劳动力短缺和劳动力老龄化、出现某些收入分配上的不平等、产生一些相应的婚姻、家庭和妇女问题等等。以往我们比较关注生育控制的数量效应和经济成本，很少关注国家的政治成本和个人的价值伦理成本，特别是忽视了不适当的生育控制会加大政府负担，激化政府与个人生育利益冲突，使政府的政治成本加大，使某些群体权益受损。
这些现象与经济发展进程有关。许多发展中国家在实施发展战略的初期，一般都选择尽快实现经济增长的目标，为此，一方面积极制定和实施以政府为主导的发展计划，包括以控制人口为主要目的的计划生育项目；另一方面依靠市场经济和竞争机制来达到资源的配置优化，以取得最大的经济效益。这一选择，从增强本国实力和巩固政权的角度看，是必要的。但是受人力、物力、技术和管理水平所限，不可能在计划生育中真正做到高质量的，以生殖者为核心的生殖健康服务，这是计划生育项目所不能及，也可以说是在人口控制中的一种“政府失败”。为此，就需要政府及时设计一种辅助项目，适应计划生育发展到一定阶段的需要，弥补计划生育在功能上的缺陷，这就是生殖健康项目。
其二，计生项目中的微观利益损失，需要生殖健康补偿。许多国家在实施以经济增长为主的战略选择中，或多或少地忽视了对个体利益和妇女利益的兼顾。一些缺乏保护自己利益的能力，又不具备竞争实力的社会群体，往往不能平等地享受发展的成果，甚至以自身利益的牺牲为某些发展目标的实现付出了代价。许多发展中国家实施的计划生育项目，主要是通过行政力量约束个体生育行为，政府为了实现人口目标，迫使某些微观利益者做出让步，在不同的群体之间，利益的出让是不均等的。力量弱，能力差的群体，做出的让步最多。其结果，必然造成对家庭、尤其是妇女的生殖权益的伤害。
开罗国际人口与发展大会以后，对妇女的生殖决策权利和决策能力的研究给予了足够的重视，妇女在国家人口目标实现中权益受损和补偿问题也提到了议事日程。对生育控制中利益损失群体的补偿，必须由政府出面，以公共政策和公共项目的形式进行。在人口控制问题上，妇女的代价集中体现在生殖健康的损害上，直接的补偿也应该从提高妇女的生殖健康水平入手，这正是生殖健康项目发起的微观动机。
其三，计划生育项目中的宏观资源缺口，需要生殖健康项目补充。生殖健康项目还有一个深层的意义，为政府开辟了更广泛的利用资源的渠道。人口控制需要大量的资源投入，需要政府从本已奇缺的有限资源中挤出一部分用于人口控制的支出。目前，计划生育的粗放模式已经向集约模式转变，由于国际社会对生育控制的伦理标准不断强调，国内对计划生育质量和服务需求的日益增大，扩大了对政府投入的需求。但是，政府作为计划生育的供给一方，出现了投入渠道不断缩小，国内发展资源短缺，特别是政府可支配资源的短缺；国际社会的援助也以各种理由和各种形式在减少等问题。供给减少和需求增加的矛盾造成了政府开支的缺口日益加大，使许多国家的人口控制陷入困境。
把计划生育的目标部分转到生殖健康服务之后，这种供求的不平衡状况有望得到缓解，一方面，政府可以不承担全部服务成本，而通过个人、国家和社区等多种渠道获得更多的资源；另一方面生育控制目标可以通过改变生活方式、社会规范或政府的政策等制度变革来间接实现。在传统的以生育控制为主要目标的计划生育项目中，因为客观存在着项目主体与项目对象之间的某种对立性质，不可能从根本上解决这一难题。随着形势的发展，将政府的部分计划生育职能转移出去，与公共健康融为一体；同时适时地转变生育控制的供给机制和扩大供给渠道，无论从哪方面讲，都是一计良策。
3.生殖健康与计划生育的融合。计划生育服务的范围与生殖健康的服务范围虽然不完全一样，但有很多重合之处，例如计划生育的主要职责是生育调节，它是生殖健康的一项内容。但是，生育调节过程中对其他的孕产妇保健、婴幼儿保健、生殖系统感染等，也必须兼顾，甚至同样提供服务。因此，生殖健康服务与计划生育服务的融合势在必行。这种以服务为纽带的结合对计划生育项目有几个好处：
第一，有助于计划生育目标的实现。群众对广义的生殖健康服务有极大的需求，这种需求完全是建立在个体利益的基础之上。如果能将生殖健康服务寓于计划生育管理之中，实际上是解决了国家人口政策的载体问题，有助于减少一些群众对人口控制政策的心理阻力。
第二，是调节人口政策外部性的一个重要手段。通过提供一些无偿的和优惠的生殖健康服务，可以使一些节制生育的家庭和妇女得到一些因少生而产生的外部性的补偿，而多生的人则得不到这些利益，起到减少人口政策实施的外部性的作用。
第三，有利于政府职能和政府工作人员作风的转变。计划生育是政府的政治承诺，是政府工作人员的职责。以政府为主体的计划生育项目，容易导致官僚主义、工作低效和将广大育龄妇女排除在项目管理者之外，单纯当做管理对象的倾向。把提高优质服务作为政府的一项工作，从根本上扭转了管理者与被管理者之间的关系，使管理者具有了服务者的性质，被管理者增强了自我保健和自我服务意识，计划生育也真正具有了群众性社会项目的性质。
第四，有利于基层卫生保健系统的建设和管理。计划生育服务不仅是生殖健康服务的一项内容，而且是国家卫生保健系统的一个重要组成部分。实现这种结合的重要保障是组织体系和管理机构的改革。传统的以行政隶属关系为主的管理模式容易造成管理目标的分散和管理成本的上升。以服务为中心的管理模式可以减少机构的重叠和人员的浪费，同时也可以促使服务项目向优质化和市场化方向发展，这些都是克服政府项目高成本、低效率的有效途径。
总之，应该辩证地看待计划生育与生殖健康的关系，既承认二者的联系，又正视二者之间的区别，使这两个对人口发展和全民健康都具有重大意义的社会工程，相互促进，共获成功。