经济国际化进程与经济性特区功能形态的演变：兼论中国开发区的转型取向，本文主要内容关键词为：经济论文,取向论文,中国论文,特区论文,形态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、经济性特区在经济国际化过程中的作用 世界各国的经济国际化道路大致可以分为微观驱动和宏观主导两大类型：早期自发走上经 济国际化道路的国家，一般都是由跨国公司的微观经济行为促成的；而发展中国家的经济国 际化进程，则往往需要政府宏观政策的主导和推动。尽管如此，事实上在任何一种经济国际 化道路中，微观因素和宏观因素都是相辅相成的：一方面，跨国公司从起步、成型直至今日 成为经济国际化的主体，大体同步反映出微观经济领域中生产国际化和资本国际化进程的基 本轨迹；另一方面，各国政府在宏观政策上采取的开放市场、放松管制和鼓励竞争等措施， 给跨国公司提供了企业国际化的发展空间和宽松环境。所不同的是，在不同的背景条件和历 史阶段中，会有不同的载体承担经济国际化的主要功能和使命，并由此形成国别或区域的不 同发展道路与特色。
就各国政府运用公共权力推动本国经济国际化的路径而论，除了一般意义上政府采取的协 调对外经济关系的行为之外，主要有下列四种形式：1.由政府制定相关政策或主导外向发展 战略；2.建立区域集团推进经济一体化；3.建立和参与全球性国际经济组织；4.建立经济性 特区。
经济性特区也称经济自由区或自由经济区，是主权国家或地区通过立法或法令的形式，为 实施土地要素在国际经济合作活动中的相对转移而划出的特定经济区域。虽然由于自然、历 史和经济发展水平等方面的差异，世界各国所设经济性特区的名称和类型不尽一致，但它们 的共性作用都在于为发展国际贸易和经济合作营造良好的运作环境，以促进商品和各种生产 要素的国际流动。而经济性特区功能形态的演变则经历了一个与全球范围的经济国际化进程 大体同步的发展过程。
一般认为，世界上第一个由政府正式命名的经济性特区是顺应经济国际化的要求，于1547 年在意大利热那亚建立的雷格亨自由港。此后，随着资本主义的发展和对外贸易的扩大，经 济国际化起步较早的一些欧洲国家先后宣布一批主要港口城市为自由港，或者划出一部分港 区作为自由贸易区。19世纪之后，这类经济性特区逐步扩展到世界其他地区。20世纪五六十 年代，为适应国际经济形势的变化和世界范围的产业结构调整，经济性特区出现出口加工区 的新形态。出口加工区由于引入了加工制造业而使经济性特区的内涵得到扩展。70年代末， 由于新科技革命的推动，世界经济结构再次发生重大变化，科学工业园区应运而生。科学工 业园区是集高精尖技术研发和高科技产品生产于一体的新型经济性特区，反映出经济国际化 程度的提高和深化。全球范围的经济性特区出现向多样化、综合化、高级化发展的新趋势。
从经济性特区的演进过程得出的基本判断是：其一，经济性特区是顺应国际经济与贸易的 发展要求而出现的、政府推动经济国际化的有效路径；其二，经济性特区是实施特殊政策和 适用于特定区域的经济国际化载体；其三，不同背景条件下设立的各类经济性特区在目标模 式方面存在一定的差异；其四，随着全球范围经济国际化的发展和深化，经济性特区的功能 与形态不断发生新的变化。特别值得关注的是，经济性特区的功能定位和发展取向与东 道国经济国际化的深化进程存在着十分密切的内在联系，经济性特区是否具有可持续发展的 生命力，在于其能否适应经济国际化深化进程所提出的客观要求。
二、中国经济性特区的运行轨迹
中国经济国际化的进程是在国家改革开放战略的主导下实施的。建立经济特区和开发区等 具有自身特色的经济性特区，是经济国际化起步阶段的一项重要举措。
中国特色的经济性特区具有经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、 旅游度假区、边境经济合作区和出口加工区等多种具体形态，除了深圳、珠海、汕头、厦门 和海南5个经济特区（有时还包括上海浦东新区）外，其他各种经济性特区（通常也包括省级开 发区）一般都被统称为开发区。从整体上看，中国特色的经济性特区作为经济国际化的主要 载体，借助政府给予的优惠政策和利用良好的基础设施，不仅成为引进外资、先进技术和管 理经验的重要基地，而且还通过先行一步的实践展示了经济国际化的规范与效应，通过与周 边地区的配套协作拉动了区域经济的发展。
然而，随着开放地域的扩展和经济国际化的深化，各级各类经济性特区的运行轨迹已出现 明显的分化：经济性特区和一批国家级开发区保持着强劲的发展势头，在争创新优势中不断 提 升国际竞争力；但也有相当数量、各种形态的开发区难以实现可持续发展。目前对开发区问 题较具代表性的相关分析集中起来大致可归结为几个方面：1.不少开发区或者开而不发，或 者没有发挥应有的示范带动效应；2.各开发区发展不平衡，许多项目的整体规模、质量和技 术水平不高；3.开发区制度创新受到内外环境的各种制约，难以跳出“退化”的怪圈；4.开 发区缺乏有效的法律保护，政策与体制优势不断弱化；5.开发区之间的无序竞争日益加剧。
从现象层面分析，导致开发区出现上述问题的主要原因是：其一，开发区过多过滥，不少 地方背离了举办经济性特区的基本要求盲目上马，造成严重的资源浪费和恶性竞争；其二， 开 发区管理系统政出多门，条块之间交叉分割，缺乏有效的协调机制；其三，至今尚未形成相 应的法律体系和完整的制度规范。然而从更深层次发掘，开发区问题的严重性更多地体现在 其发展战略取向与经济国际化进程客观要求的不适应性，实质上反映的是地方行政意志力与 市场经济运作规范的矛盾，以及资源配置效率的低下。
三、经济国际化进程中政府的变革
一般而论，与市场发育先行的发达国家有所不同，发展中国家推动经济国际化的先决条件 之一，是由政府引入和培育市场机制，并依靠强有力的政策措施鼓励和实现市场导向。在市 场发育尚不充分的条件下开启现代化和经济国际化进程，政府既要作为市场的替代物起到资 源配置的作用，又要推动市场的发育和完善，还要负责制定市场运行、竞争直至与国际接轨 的游戏规则。回顾中国启动经济国际化进程之时，政府的主导作用之所以必不可少，是因为 国家的经济发展战略由内向型开始向外向型转变，区域经济政策和企业经营方针的变化，需 要政府提供有效的体制环境和制度安排；本国企业面临不完全竞争的世界市场环境，也需要 政府给以政策层面上的支持，以减少外部市场风险和抑制内部的恶性竞争；发展战略转变过 程中国内不同区域和各社会集团利益的再分配以及由此而可能产生的震荡，更需要政府的权 威和力量予以协调和控制。
尽管如此，政府终究不能代替企业成为市场经济的行为主体，尤其在经济国际化不断深化 的进程中，如果不能审慎处理好政府与市场和企业的关系，也可能形成越俎代庖的负面效应 ，使先前曾经对推动经济国际化起过积极作用的政策措施成为掣肘市场发育和完善的障碍。 具体落实到我国的经济性特区中，能够较好处理政府与市场关系的经济性特区和部分国家级 开发区，发展势头较为强劲和持久。而在其他一些开发区中，政府事无巨细的强大意志力往 往不仅直接规范了开发区的功能定位和发展指标，而且在很大程度上也导致了利益主体的官 本位化。有不少地方政府认为，既然开发区是在区域行政意志力的推动下建立的，那就应当 为本区域的利益服务。由此造成了高密度、低水平随意设置开发区，阻碍生产要素跨越行政 境域实现合理与优化配置，出现各自为政、无序竞争的现象，从而扭曲了开发区的建立初衷 ，也削弱了开发区的竞争优势。与此同时，我国开发区的管理机构既非行政序列中的独立主 体，又非单独核算的经济实体，条块关系难以理顺，制度结构的内在矛盾阻碍了开发区市场 化运作机制的构建和体制创新，政出多门、体制复归等问题均与此具有密切的因果联系。
上述分析可以导出的基本结论是：如果在经济国际化初期，政府强有力的主导作用有助于 经济性特区在封闭的经济体系中打开对外开放的窗口，那么随着经济国际化的不断深化，政 府必须及时转换自身的角色和管理职能，按照市场经济的运作规则退出先前不得已而替代涉 足的领域。需要强调的是，根据我国体制改革的方向和进程，变革由行政意志力决定经济运 作的传统行为方式，正是经济性特区作为先行一步的试验区所承担的改革使命之一。
四、中国经济性特区的发展前景与政策建议
经济国际化深化的实质是市场深化，而市场经济规范的核心是公平竞争。随着我国社会主 义市场经济体制改革目标模式的确立和经济国际化的全面推进，仅仅适用于局部地区的倾斜 性优惠政策，由于供给的有限性而成为高度稀缺资源的状况显然有悖于市场经济的基本原则 。因为市场经济的规范意味着各经济主体机会平等地按照统一市场价格获取生产要素和出售 产品，并公平地承担各种税赋。
事实上，当前我国经济国际化的进程已发展到这样一个阶段：开放初期扩大地域范围开展 国际经济合作方式的过程已基本完成，简单依靠优惠政策或追求数量扩张正在出现效率递减 趋势，开发区继续保持全方位的高速发展面临新的困难和挑战。在一些基础条件相似的区域 范围内，各开发区产业结构同质化的现象日趋明显，相互的无序竞争甚于营造新优势；区内 原先闲置资源的利用潜能得到发挥之后，再配置的机会成本已逐渐上升，而技术改造和产业 升级的速度受制于各种因素仍然相对滞后。此外，由于外部环境的变化和招商竞争的日益激 烈，各开发区单独运作的空间受到进一步的挤压，在较低起点上曾行之有效的引资方式已暴 露出容易受到整体环境制约和形成恶性竞争，因而导致重复引进、资源浪费。可见随着市场 对资源配置基础性作用的不断增强，开发区应及时以体制驱动和功能驱动机制取代政策驱动 运作方式，为转变经济增长方式和再造优势创造前提条件，同时通过优化资源配置和提升产 业结构来重塑市场竞争的比较优势。
从资源配置效率的角度分析，积极、合理、有效地利用外资是开发区发展壮大的重要推动 力。但就目前我国开发区的外资项目而论，大部分从事的仍然是劳动密集型生产流程中的加 工环节，引进的技术多半属于为生产加工服务的常规技术，还有不少跨国公司在开发区投资 建立的生产企业，其配套中间品仍需从国外进口。因此开发区内的绝大多数企业仍处于国际 垂直分工体系中，总体上并未改变企业研发和经营能力不对等、资本和技术由高势位地区向 低势位地区单向流动的不对称状态。反观当代国际企业合作的总体发展趋势，由资金、技术 的单向流动向双向和多向流动转变，由初级的资源互补型向高级的竞争合作型转变，由要素 及经营能力不均衡的股权式合资方式向实力与地位对等的契约式战略联盟转变，已成为跨国 公司建立国际合作关系的首要价值取向。
总之，如何在增强与跨国公司合作匹配能力的基础上提高资源配置效率，是经济国际化深 化进程对开发区提出的现实课题。
我国开发区亟待根据经济国际化深化进程的要求，重新进行功能定位并拟定可持续发展战 略。从世界范围来看，经济性特区功能形态由自由贸易区到出口加工区再到科学工业园区的 演进过程，与经济国际化从贸易领域向生产领域到高新科技领域推进的路径基本一致。要 从具体国情和区情出发确立开发区的发展战略取向。各级地方政府要为开发区制度结构的变 革与创新提供充分必要的条件，其中实施政企分离体制是开发区顺利进行优化组合和功能转 型的关键。
从目前我国各地开发区发展水平与经济国际化进程匹配能力的实际出发，其基本取向大致 可分为四种类型：
其一，以经济国际化程度较高、城市综合竞争力较强的上海为代表，同步实施开发区的优 化组合和功能转型。
其二，在经济国际化已有相当发展水平、开发区密度较高的东部沿海地区，可先实行开发 区的优化组合，再分别实现功能转型。目前这些地区的开发区宜采用互补联动、优化群体结 构的方式，在区域范围内合理配置生产要素，实现信息资源和管理软件共享，形成产业规模 与产业特色。在此基础上，根据各开发区业已拥有的比较优势，把产业结构大同小异的综合 性开发区分别转化为专业分工更细、资源配置效率更高、功能特色更鲜明的出口加工区、工 业园区或科技工业园区。
其三，经济国际化仍处于相对较低水平的开发区，应当避免效率低下的重复设置和竞相让 利的无序竞争，完善市场运作机制和法规建设，加快能量积聚和功能开发，培育适应国际运 作规范的市场主体，形成具有竞争优势的主导产业。
其四，对于不具备成片开发价值和在区域经济国际化进程中不具有示范、带动和辐射作用 的开发区，有必要实行清理整顿。在清理整顿时，应当通过协商或者竞标等形式进行资产重 组，由其他合适的开发主体实行收购或兼并。当然，开发区的清理重组涉及到超越行政区划 的利益调整，所以在实施过程中要注意配套相应的措施来保证操作的科学性和规范性。