关于中国财政税制改革的若干看法，本文主要内容关键词为：税制论文,中国论文,看法论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
搞综合所得税，从国家来讲，最大的好处还是可以扩大税基，把税率降下来。现在我们国家是恶性循环，因为税基太窄，导致税率更高，而税率太高又会使更多人逃税避税，实际上导致税基变得更窄。
外企来到中国投资，不完全是为了避税。人家到这儿来是看到中国的环境比较安定，一味强调税收优惠可能是片面的。
我们每年的转移支付有9000亿元的规模，但真正发挥减少我国的贫富差距功能，能够建立国家的和谐社会目标的转移支付，实际上是远远不够的。
先谈谈我对个税的看法。
首先，目前个税的方案是1994年制定的。中国跟发达国家是有差别的。发达国家的企业所得税税率比较低，例如瑞典只有8％，美国名义税率现在是35％，实际税率上有很多的优惠；但是个人所得税这一块，发达国家比较高，发展中国家比较低，当然这是总的趋势。我们国家是相反的，关于所得税这一块，从现在征到的钱来看，个税这块很小，企业这块很多，企业名义税率有33％。当然还有好多其他的差别，这是一个很大的差别。
第二个差别是，像西方发达国家的个税一般是国税，也有跟地方有关系的，但不应该主要是地税。当然在美国也缴个税，但是主要都缴给联邦政府了，当退税的时候，地方政府也退，中央政府也退，这样才能保证人员自由流动。我们国家2003年的地方政府总税收6700亿，其中个税1200多亿。2003年全国个税总共1400多亿，270多亿是中央的，还有将近1200亿是地方政府的，进了地方政府的财政预算。在地方政府的税收中个税占了20％，也就是说，5块钱里面有1块钱是个税。全国平均20％左右，这样就要强化对个税的管理。从劳动力流动的角度来说，个税怎么定位，这个问题比税率的高低更重要，因为它涉及到对资源配置的影响。
第三个，我们采取综合的个人所得税的做法是很有必要的。80年代的时候中国人比较穷，按分类和分产业对个人所得征税，个税在国家总税收中占1％都不到，现在已经有6％或者7％了，2003年是6.7％，2004年可能更高一些。现在不搞综合，有些民工，甚至只有低保的老百姓也要交所得税，这就比较荒唐。拿美国来说，如果一个家庭收入在8000美元以下就要免征，有一条贫困线，综合起来低于贫困线可以不缴税，这样确实可以避免许多生活中荒唐的现象。至于我们具体怎么做，依赖于我们的金融体制，尤其是银行付款这个体制的完备，一是身份证的管理系统，一个是全国的银行现金支付系统要规范，这件事情说难也难，但是要做。比如说中国现在有7.2亿劳动力，城市就业有36％，也就是说三分之一以上的人口，相当于2.5亿左右的劳动力可以拿工资了，当然这2.5亿当中有五分之三或者更多一点是从民营企业拿的，民营企业支付的工资也应该纳入银行这个系统。现在是从工资扣除，但是如果全面加起来，会发现不该征的征了，以后没有退给大家。尤其是一些演员，很多收入都是一次性的，如果把所有收入加起来，按照45％的最高税率本应该收到的，现在就很可能收不到。因为按照目前的税法，是对每月收入达到120万的这个标准按45％计征，这样的人当然是少的，但是如果真的能把所有收入全年加起来确立一个标准，达到这个标准的就不少了，当然最高税率可以是45％，也不一定是45％，可以调低一点。如果真搞了综合税率的话，起征点就没用了，相当于一个贫困线，现在做不到这个，所以就需要起征点。要是扣除了就不要起征点了，这是一个更大的问题。
第四个，像利息税问题需要讨论。利得这一块是比较特殊的，利息税实际是重复征税。利息税政策有过渡性质。1999年为了促进消费，不鼓励储蓄，征利息税有点形势上的考虑。但是法律应该比中央的宏观经济政策更加稳定和规范，像这样的事情是非常需要慎重考虑的。我交过税了，存款时还要交20％。存款涉及到最广大群众的利益，老百姓没有多少钱，就在银行里面放一点钱，利息税的问题也需要考虑。
我们初步的想法是对那些已经纳入实名制或已经进入金融支付系统的人，可以考虑先实行综合所得税。然后按照综合所得税，确定这些人交的税收大概的税率，以此为参照，再为单项的专门收入定一个税率，具体怎么做，怎么分布，可以再讨论。实际上已经进入支付系统的人比如说有2.5亿左右，如果定一个标准，比如一年收入不到8000块钱的不用缴税，养一个子女抵扣2000块钱，参照这些人缴税的平均税率，对专门收入设定一个临时性或者过渡性的税率。当然这样也会有其他的问题，包括歧视等其他问题，但这样毕竟相对规范一些，相对于我们刚才提到的各个地方定最低起征点的做法，麻烦就少了，更重要的是可以扩大我们国家个人所得税的税基，现在的税基还是太窄，搞综合所得税，从国家来讲，最大的好处还是可以扩大税基，把税率降下来。现在是恶性循环，因为税基太窄，导致税率更高，而税率太高又会使更多人逃税避税，导致税基实际变得更窄。
现在，个税主要的税基来自工薪阶层，这是一个特征。另一个特征是，个税主要是从第三产业收的。第一产业几乎没有，第二产业有一点，三分之二是从第三产业收的，这也是在打击现在正在发展的劳务方面的产业，因为服务业比较规范，好查嘛。这都是有问题的。
为什么外资企业的税负比内资企业的税负要低一倍的情况存在了这么多年？两税并轨之后的税率提过不同的方案，有24％的和27％的。企业所得税强调的是效率，个人所得税强调的是公平。名义税率对内外资企业是一样的，至少1994年那次税制改革，内外资企业的名义税率都是33％，但关键是外资企业享有三方面的优惠：一个是区域优惠，一个是产业优惠，还有对某些企业特殊的优惠。现在的问题主要是在区域优惠方面，以前主要在沿海地区，后来加了一个大西北，现在可能又加了一个东北。如果按照产业优惠，那么大家都可以享受。哪个产业要发展，我给你一点优惠，比如说现在安置下岗工人就业，也给一点优惠。外资企业实际的税率低，低了一半，只有不到17％，金融领域只有3％，据上海的抽样调查，实际的所得税率是3.2％左右。这个结果是怎样导致的？主要是区域优惠和好多抵扣方面的优惠使他们的实际税率只相当于国有企业的一半。从认识上讲，我认为这是由两个误区造成的：
首先，为什么说至少在2005年不会推出两税并轨的方案，可能是考虑到，明年是WTO过渡期最后一年，周边国家都在降税，如果两税并轨对外资企业很可能是增税的效应，可能会影响FDI，这是一个误区。
第二个误区是，认为我们在世界上竞争的优势只是税收方面的优势，给外资的优惠条件主要是免税，好像外资企业是不想缴税才到我们这儿来的。
针对这两个误区我看法是：
第一，并轨以后，在国际上我们的税收不见得就高了。哪怕按照财政部的方案是27％，内外都是27％，这比西方国家的平均公司所得税还要低10个百分点。现在发达国家一般是35-39％，周边一些国家，例如印度是40％，日本也很高。当然还有一些如智利、阿根廷等国家比我们低一点，但是那里投资环境不好啊，哪里比得了我们。我们这么安定，我们还有投资环境，这个投资环境也是可以折税的。所以在中国收27％并不高，按照27％算的话，我们国家在国际竞争当中也是有优势的，仍然是可以把外资吸引来的。凭什么我们要犹豫呢？这是一个误区。
还有一个误区，外企来到中国投资，不完全是为了避税。OECD的方案出来了，如果明显给人家制造避税港，这是违法的，是要打官司的，WTO是要起诉的。人家到这儿来是看到中国的环境比较安定，一味强调税收优惠可能是片面的。如果改革的机会不抓住真是很可惜。我们明年要改革，内资和外资企业要公平，企业税这一块主要是效率，我们中国企业尤其是内地企业的负担太重。刚才我们讲所得税，还有增值税，一般税收是靠增值税来的，增值税虽然不完全由企业承担，也由消费者承担，但是至少从企业经营的角度来说，他感到这是从企业拿走的，他还要交33％的所得税，感到压力很大，因此有很多的民营企业就逃税了。如果税率改变了，征收效率方面也能提高。
关于东北税改，这个已经做了差不多半年了。企业的总体反应是力度比较小。但启动的时候力度小一点是好事。你想一个大坝如果放水，启动闸的幅度很大，会是多大的冲击。如果稍微开一点缝，就会很平缓，流两三年也就流平了。中国20多年的改革都是渐进式的。所有的改革只要开一道门，市场机制发挥作用，用一段时间就逐渐调平了。实际上今年增值税减得少是好事，它的意义完全不是能用减了几亿，十几亿这个标准来衡量的。这一次东北试点主要还是想积累经验，万一做不好，反正是优惠政策，我们可以收回；做好了就推广经验。在两到三年的过渡期内，主要是好好体验一下，推行这样一项改革，从管理上需要做什么样的调整，还需要培养一些什么样的人才，怎么样培养一批干部，怎么样实行增值税抵扣，怎么样防止出现新的漏洞和腐败。不做的话就没有经验，这不同于80年代的特区（像深圳搞的10年、20年的优惠），对实验者来说需要两三年的磨合期。主要是观念和政策方面也需要做相当大的调整。现在只有十几亿这么一点钱，撒了一点胡椒面，但是对以后中国税制改革往前走有很大意义。
我看到一个材料，我们现在平均只有17％的增值税率，如果按照消费型的增值税税率算，我们企业交的增值税税率实际是22％，因为按照消费型的税率来讲税基是窄了。实际上我们现在交的增值税有12000亿左右，很高了。这样一笔税收，如果增值税税率22％以上，再把企业所得税加上去，企业的负担还是蛮重的。如果按照消费型的税率17％来征增值税，会使企业减轻一些税负。当然我们现在的税档太多，要简化。一般其他国家增值税就两三档，有的国家就一档，我们现在有十几档，太繁琐了。现在东北还没有做到这一步。
除了消费型增值税以外，税档和税率也要做重新的核算，实际税率是22％左右，这个税率是否太高，这需要重新考虑，这是进一步改革的问题。增值税是中国的第一大税，所以中央采取比较谨慎的态度在某些地方先试点，这个很有道理，而且启动时力度小一点，是好事，因为造成的冲击会比较小。
关于长期建设国债的问题，2003年进行了减调，2004年是从上年的1400亿调减到1100亿，2005年很可能调几百亿，还要考虑还旧账的压力。经济学上有一个世代交叠模型。你发了一期国债，到期偿还的时候，你发行新的国债来还，这样就会一直滚下去。很多国债项目还没有建设完成，而且旧的国债要还，所以国债发行不会减得太厉害。如果没有碰到太大阻力的话，国债是可以继续发下去的，这个数字模型是可以玩下去的，这是一个很成熟的事情，这个事情我们做过。1998年、1999年启动了这么一期国债的建设，慢慢淡出是需要有一个过程的，这是一个问题。
还有就是涉及到建设这一块，可能跟地方财政有关系。2004年投资膨胀和经济过热，好多情况是地方政府的背后行为，当然原因很多，一个原因就是投资体制需要改革。现在公共设施在城市建设当中，我们政府还承担了经济学上讲的不应该承担的责任。政府层面造桥铺路，这个早期可以，解放初可以，资本主义国家发展的早期也干过。但后来人们发现，这个事情不应该这么干，萧条时期可以让政府干，但也可以不让政府干，可以让民间资本来干，政府起一个组织或者担保作用就可以了。这就涉及到政府功能的转变和整个投资体制的改革。尽管目标是要走向稳健，但是地方财政的力量参与进来，是不是把“稳健”两个字落实到家，还是有一定难度的。也许中央比较稳健了，但是地方还是不稳健，这也是个问题。现在好多地方政府正在参与当地的建设，如果让他撤出来，他不一定愿意。
关于地方税制和地方财政收支，财政部金人庆部长也提出来要解决地方政府负债的问题，我有一个算法，我2001年曾经根据1999年《中国农村年鉴》的数据，把当年县一级财政和县一级以下财政的赤字一个县一个县加起来，算出1999年全国县和县以下的财政就亏空2100个亿。相当于一个县一个亿，而且还是预算内的。一般来讲，债务是赤字的5倍左右，所以现在万把亿的说法是有道理的。我只是算了一年的数据，一个县一个县加，这个用公开数据可以算出来的。如果把这一块考虑进去，地方政府的行为实际上有很大的改革空间，怎么样让地方政府做得规范，让它的功能也改过来？中央这么多年的财政体制改革，在中央政府层面做好多的规范，但是对地方政府的的预算行为限制做的不够，这一块的改进空间是比较大的。
关于地方政府的税收，我想说几点：
一是今年地方的税收是8000亿，营业税占三分之一，企业和个人两块所得税加起来是3100亿左右，这两块就有地方税收的五分之四。对地方，营业税是第一大税，增值税改革肯定要涉及到营业税的改革，很多企业营业里面要夹带增值税，混在一起不好征，这一块肯定要改革的。其实现在争议最少的就是把房地产税征起来。什么是国税？什么是地税？根据税收理论，生产要素如果流动性高就是国税，流动性低就应该是地税，因为它是固定不变的，好征，征的成本比较低。物业和房地产是不能动的，土地是不能动的。根据我的调查和研究，这几年房地产把商业的房价炒起来，是瞄准东京、香港、新加坡的房价。上海的环境不比东京差，但上海最高的房价还不如东京的十分之一。当然我不是叫大家都去买房子，重要的是地方政府要把经济搞得繁荣，这一块是一个稳定的政府收入来源，可以化解地方政府面临的很多问题。
二是转移支付，这个问题很大。中国正在解决公平问题，解决和谐社会的建设问题，我们不能不重视人和人之间的收入差距问题。收入差距有些当然跟文化水平有关系，但是有一些跟所在的地区是有关系的。如果条件非常差，当然收入就会不怎么高，同一个地区人和人的差别当然主要取决于生长的环境。地区之间差距怎样缩小，中央转移支付具有重要的作用。目前中央和地方财政里面转移支付是什么样的状况呢？可以说大部分的转移支付还没有发挥缩小收入差距的功能。为什么这样说呢？我们现在每年的财政收入是2万亿左右，今年应该是2.3万亿，名义上讲有9000亿是中央转移给地方的，但是这9000亿中有4450亿是作为补偿1994年改革以前的利益，比如当时承诺上海市或者福建省不低于1994年以前的标准。这是作为体制刚性积攒下来的负担。另外还有5000亿是作为专项转移支付给地方的，比如教育、科技等，转移给地方发展这些事业，不是因为这个地方穷或者这边需要照顾，就给多少钱。现在我们国家还有100亿多一点用于下岗工人重新上岗就业的所得税减免和营业税减免，比如安排一个人再就业，就少缴2000元企业所得税，这些当然是改革中的支出。
我们的转移支付有9000亿的规模，但真正发挥减少我们国家的贫富差距功能，能够建立我国和谐社会目标的转移支付，实际上是远远不够的。真正要解决这个问题，是需要进一步研究的，以便了解目前的转移支付是什么功能？哪些东西没有到位？这是第二点。
还有一点，现在地方政府的税收中，可能乱收费这一块还很大。尽管这几年取消了几千个关于收费的文件，但是，像交通罚款，公安机关的“扫黄打非”的罚款等收入跟部门的业绩挂钩，所以地方政府在罚款这个方面比较有积极性；但是对于扶助贫困支出、社会福利支出，社会保障支出这些方面，投入的动力就稍微小一点。地方政府的行为应该说是问题还是很大的。虽然我们在改革，但是哪怕都民营化了，地方政府的权利也不比原来改革以前地方政府的权利小。比如浙江，地方政府对民营企业发号施令照样很灵。现在的地方政府的权利和企业的关系，并不是国企改革之后、民营化之后地方政府的权利就弱化了，地方政府对经济的干预还是很大的，它参与的东西很多。
从体制上讲，按理说2005年应该好好改。2003年以后还在改，但主要还是受惠于2002年以前的改革措施，包括医疗改革、金融体制改革。实际上我们国家体制改革真正动作大的还是1995年到2002年期间。国有企业这么大的系统，基本上到2004年以前就做完了，6000万工人下岗了，这么多的劳保，这么多人再就业。我们公正的说，实际上以前在这方面做了很多工作，这两年改革的幅度不如2003年以前大，当然期间出现了很多其他事情，比如“非典”。但是问题确实也比较多，所以真是应该改革了，再不改革这方面的问题就会更多。
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