国家能力、公民组织与当代中国的环境信访——基于2003~2010年省际面板数据的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,当代中国论文,公民论文,面板论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2013.07.20
[中图分类号]D632.8 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2013)07-0100-07
巨变时代的当下中国在取得了诸多经济社会发展成就的同时，也面临着日益严峻的资源约束紧张、环境污染严重和生态系统退化的形势。环境信访作为公民就环境议题对“政党—国家”政治系统的输入，历来被视为观察生态领域问题与矛盾、生态议题公民表达和参与的一个重要窗口。自20世纪90年代中期以来，我国的公民环境信访量总体呈不断攀升趋势，根据《中国环境统计年报》的数据，全国环境信访来信总数1995年为58678封，2010年增长到701073封，增长近11倍(图1)。如果我们承认信访是一种“接触式政治参与”[1]，如此规模庞大且日渐增长的环境信访，对于转型国家治理的制度化水平来说无疑是一项严峻的考验。政治制度对于环境信访表达和参与的载荷、吸纳水平一旦出现衰退，将很容易产生参与危机。对此，亨廷顿(Samuel P.Huntington)早已做出警示：“一个国家在政治制度方面的落后状态，会使对政府的要求很难通过合法渠道得到表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中。因此，政治参与的剧增就产生政治动乱。”[2]在我国，由于信访所嵌入的是一种“压力管制”型行政管理体制，实行“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则[3]，这就把环境信访所彰显的诸种压力和考验，主要置于地方各级政府与环保部门之上。而地方社会政治系统吸纳和回应公民环境信访的差异，又会相应地反作用于公民环境信访的参与和表达水平。因此，公民环境信访的参与与表达水平差异(即信访规模差异)，在一定程度上可以反映出中国地方社会政治系统治理形态的差异。
图1 1995—2010年全国环境信访来信总数
(单位：封)
实际上，在中国的地方政治系统层面，公民环境议题的信访表达和参与水平存在着较大的差异。以2010年为例，省级环境信访来信数最小值是西藏的141封，最大值为广东的115392封(图2)，标准差达到22676.92。省级环境信访来访人次最小值是西藏的32人次，最大值是江西的7928人次，标准差为2059.52(图3)。这清晰地显示出，在中国地方政治系统内公民环境信访的参与水平是不一致的，各省所面临的环境信访压力因而也是不一致的。其中必然是在各省内有些因素促成了环境信访压力的生成，有些因素则消减了环境信访压力。那么，我们的问题是，究竟是什么因素造成了各地环境信访的差异呢?换句话说，同样处在压力型管制体制之下，为什么各个省的环境信访规模之间会呈现巨大的差异呢?这难道仅仅是环境污染程度或人口基数就可以解释的吗?我们将通过2003年—2010年省际面板数据的分析来回答这些问题。本文接下来将作如下安排：第一部分在概述环境信访研究文献不足的基础上提出本文的理论视角和研究假设；第二部分是对研究样本、数据和模型的介绍；第三部分是对样本数据的计量分析和模型展示；最后一部分是简短的研究结论及启示。
图2 2010年全国各省、自治区、直辖市环境信访来信数
(单位：封)
图3 2010年全国各省、自治区、直辖市环境信访来访人次
(单位：人次)
一、理论与假设：国家能力、公民组织与中国的环境信访
国内学界针对环境信访规模及其影响因素的解释性实证研究还存在很大不足。目前以环境信访为专题的学术性研究比较缺乏，绝大多数文献属于地方环保系统干部或科研人员所做的对策性研究。针对我们关心的环境信访规模或压力的解释问题，相关文献虽然总结了诸如环境污染、经济增长方式、环境审批和执法监督、城市规划布局、信访管理体制、信访人表达偏好等方面的影响因素[4]，但这些分析存在着两个严重的缺陷，一是对策设计泛滥而理论建构不足，相关文献基本遵循“概括环境信访趋势与特征—分析原因—提出对策”这样的简单叙述套路，这种分析的价值充其量只是在这个叙述链条上增添几条原因归纳或对策方案而已，经典的社会科学理论或竞争性理论解释尚未在环境信访论题领域生根发芽。二是宏观分析有余而实证基础匮乏，这使得我们对于地方环境信访的影响因素及其作用方向、作用程度等问题依然知之甚少。
由于抗争政治本身包含有节制的斗争和逾越界限的斗争两个亚范畴[5]，与环境信访这种有节制的抗争行动研究相比，国内学界对非制度化、逾越界限的环境抗争研究则相对要丰富一些。环境抗争借鉴抗议政治学的理论资源，对包括环境上访在内的诸种环保集体抗争行动的形成、过程、结果与机制等问题进行了研究。有的学者从社会变迁视角出发，梳理变迁时代的环境污染特征及环境抗争在各历史阶段的趋势与特征[6]；有的学者从国家结构视角出发，倾向于强调“政治机遇结构”、“政经一体化机制”、法律制度、治理能力等在环境抗争系列集体行动(含环境上访)达成中的影响[7]，而在社会结构中社会组织、关系结构和网络空间通常是学者们关注的重点[8]；另一些学者则从认知建构、话语视角出发，强调文化因素在环境抗争中的作用。[9]环境抗争研究应该说在很大程度上拓展了环境信访的解释性研究，为我们增添了许多可借鉴的理论资源和研究假设。但同时也要看到，除少数研究成果外，这些分析和阐述绝大多数还停留在个案研究阶段，典型性有余而代表性不足，甚至针对同一问题个案之间的解释也存在很大的分歧。因此，如何从个案研究提升到大样本分析，并以样本资料分析对总体做出推断性估计，从而形成对社会科学中因果关系的理解，是这些研究后续要努力的重要目标之一。我们的研究就是这种努力下的一个初步成果。在汲取了信访政治、抗争政治的相关理论资源基础上，尝试从国家能力和大众社会两大理论视角对中国的地方环境信访规模进行解释。
(一)国家能力理论
国家能力是20世纪80年代兴起的“回归国家学派”理论的一个重要概念。国家能力从本质上来说，是实现国家自主性目标或意志的能力。国家自主性就是“作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确立并追求一些并非仅仅反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标”[10]，按照“回归国家学派”的观点，只有国家确实能够提出这种独立目标时才有必要将国家看做是一个重要的行为主体，而国家实施这种官方目标的能力就是国家能力。国家能力的这种界定在迈克尔·曼(Michael Mann)那里体现为国家的基础性权力，与国家的专制性权力相对应，基础性权力是指“国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力”[11]。国家能力本身是一个集合，不同学者对于国家能力的提炼和概括会有差异，如在阿尔蒙德和鲍威尔(Almond & Powell)那里，政治体系的输出能力集中体现在提取、分配、管制和象征四类政治输出上。[12]米格代尔(Joel S.Migdal)则将国家能力划分为“渗入社会、调节社会关系、提取资源，以及以特定方式配置或运用资源四大能力”[13]。王绍光、胡鞍钢认为任何政治制度必须具备四种基本国家能力才能生存和运作：汲取能力、调控能力、合法化能力和强制能力。[14]很明显，不管如何界定国家能力，都无法忽视国家调节社会矛盾、维护社会秩序相对稳定的能力。某种程度上可以说，一个不能很好地规制和调节社会矛盾从而引发社会乱象横生的国家，很有可能堕入“失败国家”的危险，而一个规制和疏通社会矛盾能力强大的国家，回应政治参与的制度化能力也较强，相对而言它能保持社会的动态稳定与和谐发展的可能性也就越高。
对于信访在我国被视为一项重要的公民政治参与和表达渠道的体制背景下，政治系统适应、吸纳和制度化公民信访参与的国家能力，无疑是影响社会矛盾规制水平的关键因素。那么，国家规制社会矛盾的能力该如何测量呢?福山(Francis Fukuyama )针对当今国际社会诸多软弱无能或失败国家中存在的严重问题，认为国家构建是21世纪最重要的命题之一，强调国家能力是“政府制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力”[15]。福山对政策执行和执法能力的强调，非常契合国家能力是国家自主性目标或意志实现的能力这一概括的核心。结合本文所关注的中国地方环境信访问题，我们认为，在现行环保法律制度与政策框架下，环保法律法规的切实执行意义更大。因为从现实角度看，法律法规等硬性制度的变迁不可能过快，只能是渐进式变革。在特定的环境法律法规尚未丧失有效性的期限内，切实、有效且严格的环境法律法规的执行和实施，是实现环境议题领域国家基础性权力的重要保障，至少有利于环保领域社会稳定水平的增量改进。为此，我们提出本文的第1个假设：
假设1：在其他条件大体相同的情况下，地方政府在环境污染案件上越是能够严格做出行政处罚，越是能够消减公民的环境信访。
(二)大众社会理论
国家能力理论也存在着缺陷，它的最大问题可能在于“完全忽略了作为一个行为主体的社会之能力，忽略了社会对政治权威在政策制定、实施及实现政治发展过程中的巨大支持能力”[16]。的确，国家自主性及国家能力理论有把国家与社会对立起来、忽视社会在危机治理过程中的力量和作用的毛病，大众社会理论在这方面可以弥补一些不足。大众社会理论的代表人物康豪瑟(William Kornhauser)认为，一个正常的社会结构应该是由政治精英、中层组织和民众构成的三层社会结构，社会中层组织能够对精英政治进行组织化和民主化控制；能够提供一个交往和讨论的平台，从而使民众对现实的认知更为真切和中层组织的多样性能够导致利益和认同感的多样化，从而降低民众被大量动员进同一个运动中去的可能。也即说，发达的中层组织能够降低一个社会发生超大规模社会运动和革命的可能性，而当社会中层组织薄弱时，民众有可能受到精英的直接操纵，也有可能通过民粹主义手法直接控制，这就构成所谓的“大众社会”[17]。
大众社会理论津津乐道的社会中层组织与公民社会概念当然有较大的相似性，不过我们这里所汲取的，是大众社会理论更强调在作为一个整体的社会中，社会中层组织的强度、性质和多样性程度对于缓解社会动荡、防止大规模社会革命性运动的重要意义。[18]就中国的环保议题来说，虽然环境信访是制度内的诉求表达方式，但由于转型期社会总体的利益表达机制不健全、民众组织化力量薄弱，信访政治实践往往并没有制度文本所规定的那么温良恭俭让，上访常常是社会抗争者综合运用的表达手段之一，一定规模的集体上访或者带有自残式、威胁性的上访，更是让很多信访部门及官员如临大敌、倍感头痛。如果我们从大众社会理论的视角出发，某种程度上可以认为，社会中间组织的发育发展程度，也可能会对公民的环境信访产生作用，社会中间组织发达的地方，有可能因为发挥承接和聚合公民在环境议题上的利益表达、辅助地方环境治理等作用而缓解了公民的环境信访。为此，我们特提出本文的第2个假设：
假设2：在其他条件大体相同的情况下，诸如环境保护团体这样的社会中层组织或团体越是发达的地方，越是能够产生消减公民环境信访的效应。
二、研究设计：数据、模型与变量
本文利用2003年—2010年我国31个省市区的面板数据来进行环境信访规模及其影响因素的计量分析。由于信访的方式既包括来信来函也包括走访，所以研究环境信访规模应该对这两种信访方式都进行观察，但“环境信访人次”这一统计口径在2003年之前的相关年鉴中经常有缺失。此外，《中国统计年鉴》中“互联网上网人数”这一变量在2003年之前与之后的统计口径发生了变化。综合考虑这些因素，我们选择2003年—2010年的面板数据进行分析。
模型中的因变量是环境信访规模，环境信访规模可以通过两个指标来测量，首先是当年该省的公民环境信访来信总封数，它表示当年该省各级政府及环保部门所收到的公民反映环境问题、并表达相关利益诉求的来信来函总规模，相关数据来自历年《中国环境年鉴》、《中国环境统计年报》。在中国的信访政治运作实践中，去信与上访这两种形式在实现救济的效果差别甚大，去信经常遭遇的情况是行政主体的漠视和敷衍，上访带来的面对面的格局往往会使得行政主体的作为并不像批转一封信那么简单。[19]因此，公民实际走访也应该纳入考察视野，我们使用的测量指标是当年该省的公民环境信访来访人次。
本文的核心自变量有两个，第一个是国家能力变量，我们使用的是上一年该省环境行政处罚案件规模，用以测量在环境污染问题上国家实施行政权力的强度，数据来自历年《中国环境年鉴》。之所以用上一年的数据，是考虑到行政处罚的滞后效应(lag effect)，也就是说t年的行政处罚状况影响的是t+1年的信访行为。第二个核心变量是社会中层组织变量，数据来自《中国民政统计年鉴》，我们使用该省社会团体的实际数量来测量当地社会中介组织或公民组织的发展水平，在代入模型时也考虑了滞后效应。
当然，影响公民环境信访规模的因素是多元的，我们还控制了其他有可能对因变量产生影响的变量。第一类是环境污染因素，本文纳入了最能代表和反映工业化、城市化进程中产生环境污染的三大指标，分别是工业废水排放量、工业废气排放量和固体废弃物产生总量(数据均来自历年《中国环境年鉴》)。① 环境污染是推动公民进行环境信访的基础性原因，预期这类控制变量对环境信访规模的影响方向为正。第二类污染社会治理变量，防治污染仅仅靠政府力量是不够的，如果政府与社会能形成合力、加大对环境污染的治理力度，那么很有可能起到促进生态良性循环，从而消解公民环境信访的作用。我们使用各省环境污染治理投资占GDP比重来进行测量，数据来自历年《中国环境年鉴》、《中国环境统计年报》，环境污染治理投资既包括政府投资，也包含企业自筹资金，我们预期，上一年大规模的投资会减少当年环境信访的规模。第三类是环境机构人员规模变量，根据公共选择理论，政府机构总是追求自身利益最大化的，环境事业发展也可能会导致环境政府系统或系统内信访机构形成独立的自主性利益，追求自身系统的预算最大化和风险规避最大化，这种理性选择的倾向既可能因促进环境事业发展而舒缓公民的环境抱怨，也可能因为尸位素餐而激起民众特别是利益受损群众的不满和不断上访，我们选择用环保系统年末实有人数来进行测量。第四类是现代化指标，本文考虑了人均GDP、经济开放度、人口教育水平、互联网普及程度四个指标，这些指标反映了社会经济现代化的程度，我们预期这些因素可能或是因为增加了公民信访的行动能力，或是因为增大了社会环境问题的治理复杂程度，从而会对公民环境信访产生正向的影响。最后一类是人口基数变量，各省区环境信访规模可能本身受到各地人口基数差异的影响。表1列出了本文所有的变量、变量界定及描述性统计。考虑到统计模型的基本假设，我们对所有的变量均进行了对数化处理，以减少异方差问题，所有数据由统计软件Stata 10.1分析而成。
针对该面板数据，建立如下TSCS(Time Series Cross Section)模型：
三、计量结果与讨论
表2列出了在随机效应模型下信访来信来函规模与信访走访规模的估计结果。两个模型的估计结果显示出高度的一致性，估计系数的方向几乎完全一致，只有行政执法变量和治理投资两个变量发生了一些变化，但这种变化恰恰反映了来信来函上访与实际走访的差异和不同逻辑。我们针对各类变量的影响作用来做一下具体的分析。
首先是环境法制执行变量，作为国家能力的指标，行政处罚实施程度在两个模型中显示出高度的统一，它对于公民来信信访和实际走访均为反向的影响。有趣的是，该变量在模型一中没有通过显著性检验，但在模型二中通过了检验。该结果至少有两点启发，首先，对于理性的个体公民来说，去信去函式信访作为一种利益表达方式具有成本低廉、投寄方便等优点，工业化、城镇化进程中环境保护是一项长期持续的共同事业，国家环境法制执行能力的提升并不会显著减少公民提出各种批评、建议和要求的规模，妄求彻底消灭公民来信来函的表达行政选择，这是不可能的，也是不必要的。其次，环境法制执行的基础性权能虽然不能够阻挡公民来信来函反映问题、表达利益诉求，但却能够起到消解公民实际走访式环境抱怨的效果。因为增强环境执法能力会促进公民环境权救济的实现，一定程度上甚至可以化解抗议方的抱怨乃至戾气，降低了信访者采取直接与国家接访官僚接触过程中的机会成本，从而起到维护环境管理秩序和社会稳定的效果。我们的理论假设一在一定程度上得到了验证。
其次是社会组织变量，社会团体规模显示了与行政执法变量相对的模式，在消减公民来信来函式环境抱怨(模型一中通过显著性检验)的同时却并不能对于公民的实际走访式环境抱怨起到消解作用(模型二没有通过显著性检验)。本文的这一发现虽然与刘明兴等人关于中国农村“纠纷社团”可以起到降低大规模群体性上访作用的观点不完全一致[21]，但模型也显示了社会团体组织在缓解环境抱怨和不满层面的矛盾调节作用。因为数据表明，虽然社会团体无法阻挡和舒缓公民实际走访的表达行动，但也不会显著推动上访行动。这表明，公民组织在很大程度上能够起到维护社会稳定的作用，因为它有着聚合公民有关环境议题的利益表达，缓解环境抱怨和不稳定陷阱的效果。不过，模型二中的正向系数还是值得我们关注，这似乎暗示着社会组织与公民上访之间有可能存在的一定推动作用，虽然还没有达到举足轻重的程度。理论上来讲，当公民遭遇到环境问题时，相应的社会组织应该是其考虑进行意见整合，形成某些对策的对象，但社会组织的介入是否与公民最终的走访形式存在普遍的因果关系有待进一步的经验数据。我们的数据表明，社团与信访之间的关系并非如之前研究宣称的那么简单，社团与上访之间的关系需要进一步的数据来论证。
行政处罚与社会组织对于环境信访影响方式的不同耐人寻味。从政治输入的角度来看，公民以个人或群体亲自来访显然要比书信的间接意见输入方式会带给整个政治体系更大的压力。在我们的体系中，如果政府要真正想减小这样直面公民的压力，还是需要国家力量的有效行使，唯有针对具体问题的有效处罚方能遏制公民选择直面政府的动向，这是社会组织的力量无能为力的。但数据表明，缓解当下信访压力需要国家与社会力量的相互作用、协力合作，要在充分展现社会组织在综合利益表达、缓解社会怨气的作用的基础上，不断增强行政执法能力建设，发挥行政执法在缓解民众对政府直接行动施压层面的重要作用。
关于其它变量，工业废水在两个模型中均通过了1％水平的显著性检验且系数方向均为正，这与推动环境信访规模增大是因为环境污染加剧的常识是高度吻合的。民众文化教育变量系数为正且在模型二中通过了5％的显著性检验。可见，随着公民教育水平的提升，公民越来越能够和勇于通过信访来表达环境诉求，维护自身的合法权益，当然，这种利益诉求和表达方式是否奏效则是另一个问题，本文这里不作讨论。因特网上网人数变量与信访规模在两个模型中均是负相关，且在模型二中通过了1％水平的显著性检验。这意味着，网络发展水平的提高和网络空间利益表达方式的增多，会对纸质来信这种传统信访产生“分流”效应，实际走访式信访也会出现下降效果。环境污染治理投资变量是所有变量中颇耐人寻味的一个，数据表明，投资越多却遭到越多的来信抱怨，其中的因果关系有待进一步分析，但是可能的解释是，污染的增加促进了环境投资，但是当前我国环境投资的污染治理效果差强人意，因此，我们反而看到了投资与信访共同增长的局面。
四、研究结论与启示
近年来，诸多环境问题引发了对现行体制的政治压力，环境信访从环境生态视角为我们观察和分析转型期中国的政治制度与公民表达的互动过程提供了一扇窗口，对于环境信访规模及其影响因素的解析，有助于在信访政治增量改革的过程中不断提高我国的政治治理水平。我们基于客观数据的分析至少给出了以下启示：
提升国家的环境法制执行能力是缓解公民走访式抱怨最重要的途径。环境污染案件的行政处罚力度越大、越严格，就越是能够起到消解公民上访、维护环境管理秩序和社会稳定的作用。环境执法体现的是回应社会挑战和危机的难题解决能力的制度化和内在化能力。[22]因此，与其面对公民的上访行动而片面强调环境问题的维稳机制，不如大力强调环境议题的执法能力，我们的数据表明，越是能够严格执法、有效执法的地方，环境问题的社会抱怨和不稳定现象也就越少，增强环境执法能力其实就是在维稳。近些年来，我国各地因为环境问题引发的诸多群体性事件这一事实表明，环境执法力度的加强已经不再是一个简单的行政运作问题或者应对环境问题的行政行为，而是事关整个政治体系稳定运作。本文一系列的数据推导出的重要结论之一就是，若要维系与环境问题相关的政治体系的稳定，症结还是在国家力量自身的建设。在我们这样一个国家力量主导的体系中，国家能力本身的强弱事关其自身发展的方向。国家能力的建设或许是老生常谈，但是，从剖析我国当下环境问题引发的政治压力的角度来看，我们必须意识到，增强国家能力是缓解我们社会面临新问题的重要出路之一。
从来信来函层面，社会中间组织对公民环境信访行为的舒缓作用无疑是很重要的，可见，我们在社会管理过程中必须要深化社会管理创新、提高社会组织参与度的号召，大力推动公民社会组织依法有序地参与环境管理与污染防治。同时考虑到网络空间的本身已经日渐成为社会公众民意表达、维权救济的重要渠道和工具，网络发展对纸质信访、走访行动产生分流或消减效应，政府系统要在继续改革传统信访制度的基础上，强化网络民主时代的政府能力建设、拓展对于网络信访的回应能力。但是，考虑到我们的发现挑战了之前的研究，我们认为，社会中介组织与公民信访行为之间存在的复杂关系相当有必要进一步探索。目前的诸多研究表明，社会中介组织在中国的运作呈现出了很大程度的中国特色，与政府力量之间存在较为复杂的互动联系，因此，这种特有的模型会怎样影响到他们与公民走访形式的意见表达将是非常重要的经验课题。从解决环境信访问题的角度来看，我们无疑需要增强国家能力，但国家和社会力量之间的平衡发展和协作也是必不可少的。中国的社会中介组织如何在与政府力量的互动中找到自己的合适的位置，真正做到来帮助消解公民对政治体系的压力需要摸索。当然，对于环境治理本身来说，污染是造成公民环境信访规模不断增大的原始推手，减缓环境污染引起的政治压力的根本还是要减少污染。如何切实贯彻“科学发展观”、实现党的十八大所提出将生态建设融入经济建设、文化建设、政治建设和社会建设的一体化进程，建设“美丽中国”，是下一轮城镇化建设中必须予以综合考虑和权衡的重要内容，这其中，不断增强国家能力，社会力量与国家能力协作发展将是必不可少的因素。
注释：
①在模型中我们只采用了废水排放量作为环境污染的指标。数据表明各省工业废水排放与工业废气排放、工业固体废弃物存在高度相关，Rsquare分别为0.79，0.75。同时置入模型存在共线性问题。
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