辽宁省养老保障地方财政支持能力研究，本文主要内容关键词为：辽宁省论文,地方财政论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
养老保障体系的建立与完善直接影响着地方经济发展的健康和稳定。辽宁省作为全国社会保障改革试点，传统的财政对国有企业实行统收统支和计划管理的养老体制正在被“社会统筹与个人账户相结合”的养老保障制度所取代，试点中的养老保障体制建设已经取得显著成效，为全省经济体制改革做出了不可磨灭的贡献。但是，随着大中型国有企业“减员增效”工作的深入进行，以及老年高峰期的逐渐临近，辽宁省近年来离退休职工与在职职工比例逐步上升，“统账”式养老保障改革面临着基本养老金支出快速增长的困难，因此，在国有企业改造时期和未来的老年高峰期，财政支付仍然将承担最终保证养老金足额、按时发放的重担。研究财政对养老保障的支持能力具有重要的现实意义。
一、辽宁省地方财政对养老保障支持能力现状分析
辽宁省“统账”式养老保障体制改革正在面临基本养老统筹收支逆差、缺口逐年扩大的危机，需要财政作为强有力的最终支撑。辽宁是为中国工业的发展做出过重要贡献的老工业基地，但是20世纪80年代以后面临着经济结构不合理、产业层次低、国有企业不景气等问题，严重制约经济的发展。为了改造传统国有企业，实现产业结构优化，推动老工业基地的再次腾飞，省内各市地大多采取了减员增效等改革措施，并取得了一定的成效。但是改革是有一定代价的，其中之一是减员带来了大量的提前退休，使得辽宁省离退休人员近年来急剧增多。截止到2000年末，全省企业离退休职工人数为200余万人，居全国首位。同时随着国有企业改革和结构调整，下岗职工的不断增加，在职职工与离退休职工的比例不断下降。据统计，目前辽宁省参加养老保险的在职职工600多万人，离退休职工200多万人，参加养老保险的在职职工与离退休人员的比例为2.5∶1，高于全国3.1∶1的水平[1]，养老负担系数已经达到0.371，负担十分沉重。如果以我国现行的养老统筹制度推算离退休金供求关系，自1997年实施养老统筹改革以来，辽宁省1997年到2000年国有单位离退休费需求分别为90亿元、102.8亿元、150.8亿元、166.2亿元，按国有单位职工工资总额的20%作为养老金供给，可以得出这4年国有单位离退休费供求缺口理论上应为8亿元、25亿元、73亿元和85亿元，供求缺口持续增长（如图1所示）。因此，养老保障体制改革需要财政的补充支付。
养老统筹收支逆差需要财政补充作为最终支持，财政状况直接影响财政对养老保障体制改革的支持能力。随着国有企业改革和结构调整的不断深入，辽宁省地方财政收入稳步增长，“九五”期间年增长率分别为14.8%、7.79%、15.95%、5.67%和5.72%，到2000年地方财政收入295.6亿元（见表1）。但是我们必须注意到随着辽宁省改革开放步伐不断加快，整体经济迅速发展，基本建设、企业挖潜改造、科技开发、教育发展以及农、林、水、电等事业对财政支持的需求持续增大。“九五”期间辽宁省地方财政支出增长率分别为14.97%、8.2%、14.6%、17.32%和13.14%，其增长幅度始终大于地方财政收入增长幅度。2000年辽宁省地方财政收支逆差已达200多亿元，供需缺口逐年加大（如图2所示）。这种状况不改变，财政已无力支持更大的资金需求。
图1 1996-2000年辽宁省养老金理论缺口分析图
表1 辽宁省1996-2000年GDP及财政收支与养老统筹情况统计表
财政是养老统筹缺口的最终支持，但是如果以目前状况下的辽宁省地方财政作为补充资金，由于财政收支本身存在缺口，地方财政无法承担如此重任，甚至1998年以后即使将全部地方财政收入增长用于保证离退休人员养老金的足额发放也无法弥补养老金理论缺口的增长（如图3所示）。虽然现实中，1997年辽宁省全年收缴养老保险基金82.6亿元，支出76.4亿元，当期盈余6.2亿元；1998年全年收缴养老保险基金104亿元，支出128亿元，当期赤字24亿元；1999年全年收缴养老保险基金112.8亿元，支出137亿元，当期赤字24.2亿元[2]，实际缺口小于理论缺口。但是事实上，2001年以前由于企业实际养老统筹缴费率远远高于国家规定的在职职工工资总额的20%，个人养老账户基金被大量挪用于弥补统筹缺口，并且作为国家社会保障改革试点，养老统筹缺口资金可以由国家财政进行转移支付，辽宁省养老保障供求才能得以基本维持平衡。
二、辽宁省地方财政对养老统筹支持能力预测分析
随着辽宁省社会保障试点工作即将结束，养老统筹资金缺口不可能长期主要由国家财政转移支付来承担；个人养老账户基金为完成其保值增值重任，也必须在停止挪用基础上不归还；并且为了保证省内国有企业深化改革的顺利进行，企业更加无法长期负担过高的养老统筹缴费率。因此在未来几年中，地方财政将成为养老统筹资金缺口的最终支持。但是，从图1和图2可以看出辽宁省地方财政收支缺口和养老统筹收支缺口同时不断增长趋势，因此可以预计，在未来的几年中，地方财政将更加无法承担弥补养老金缺口的重任。并且，若预测设定辽宁省地方财政收入和国有单位离退休费分别按每年增长10%（1996～2000年平均增长率）和18.3%（1995～2000年剔除异常年份1999年后平均增长率，并且养老金工资替代率短期内不变）计算，即使随着辽宁省大中型企业三年脱困转制任务的完成，减员不再成为国有企业增效的主题，国有单位在职职工人数可以在短期内保持相对稳定，国有单位职工工资总额可以按每年11.3%增长（1996～2000年国有单位职工平均货币工资增长率）。到“十五”末期的2005年，地方财政收入、国有单位离退休金、国有单位基本养老统筹（国有单位职工工资总额的20%）预计将分别达到476.1亿元、385.0亿元、138.1亿元（预测值＝现值×（1＋增长率））。虽然同现期相比财政收入增长达到1.61倍，但是养老统筹资金缺口占地方财政收入的比例将激增至51.9%，远高于目前水平。即财政收入增长也无法弥补养老统筹资金缺口的增长，这是与图3显示的趋势相符合的。
图2 1996-2000年辽宁省地方财政收支趋势图
图3 1996-2000年养老金缺口与财政收入分析图
三、结论分析及政策建议
根据上述分析可以得出，目前辽宁省地方财政无法弥补养老统筹缺口。在未来的“十五”末期，随着辽宁省社会保障试点工作即将结束，养老统筹资金缺口不可能长期主要由国家财政转移支付来承担；个人养老账户基金为完成其保值增值重任，也必须在停止挪用基础上逐步归还；并且为了保证国有企业深化改革的顺利进行，企业养老统筹缴费率的正常化，作为养老统筹资金缺口的重要支持的地方财政如果按目前状况发展，更加无法在即将到来的老年高峰期负担起弥补养老金统筹缺口的重任。辽宁省地方财政单方面追加养老金支出而不挤出向其它事业的投入也是不现实的。所以，辽宁省作为全国的社会保障试点，虽然目前资金缺口尚能由中央财政转移支付来承担，但是为了迎接即将到来的老年高峰期，辽宁省必须加速推动养老保障体系的完善，努力加大地方财政改革力度，建立养老保障财政核算体系，为辽宁省养老保障系统的安全运转打下坚实的基础。
首先，必须继续大力推动养老保障改革，扩大养老保障制度覆盖范围，进一步提高养老统筹征缴率，逐步降低养老金工资替代率，适当提高退休年龄。养老统筹缴费是中国“统账式”养老保障制度的基础，是养老金支出的最主要来源。因此，虽然辽宁省养老统筹征缴率目前已经达到90%以上，但是在未来必须进一步得到保证。要使征缴率得到保证，建立以制定相关法律为基础，改“缴费”为“缴税”的养老统筹收缴体系是可行的，也是必然的发展趋势。另一方面，我国目前企业职工养老金替代率高达80%以上，如此高的替代率虽然有其历史的根源，但是随着社会、经济的发展，过高的养老金替代率不仅直接给目前养老金支付带来困难，而且在很大程度上会诱发提前退休等其它问题，从而进一步加重养老金支出负担。根据国内一些学者的计算，我国目前养老金替代率在60%～65%是合理的。因此，应根据实际情况制定相关政策，尽快降低目前过高的养老金替代率以达到目标替代率，减轻养老金支出压力。再者辽宁省作为国有企业改革的重点省份，就业压力十分大，最近几年职工退休年龄一再提前，这虽然在一定程度上减轻了国有企业的就业压力，却大幅度提高了抚养率，使本来就已捉襟见肘的养老保障收支矛盾进一步加剧。况且，许多提前退休的人员并未真正退出就业队伍，从整体上劳动力市场的状况也没有真正得以很大的改革。因此建议应从长远角度考虑适当提高退休年龄，减轻养老保障负担。综上，我们认为要解决辽宁省未来养老统筹收支缺口增长的问题，首先应具体分析目前将要面临的实际情况，进一步完善养老保障体系，从制度上解决养老统筹资金的短缺。
第二，建立养老保障财政核算体系，加强财政作为养老保障的最终支持的作用。辽宁省现今正处于国有企业改革和结构调整的关键时期，为了促进老工业基地的再次腾飞，不宜过度加大企业养老统筹负担，财政必须成为养老统筹缺口的有力支持。因此为了顺利渡过即将到来的老年高峰期，首先，建议逐步建立社会保障财政核算体系，从具体的税种中抽取固定比例的资金用于财政对养老金的支付，做到社保资金有固定的来源，有明确的去向，建立健康、完善的社保资金流动体系。其次，建议尽可能逐步压缩对教育等可以加快民营进程的事业的投入。随着社会的发展，教育的重要性已经被社会充分认识，社会办学力量正在不断壮大，因此可以逐步减少这类事业的财政投入，将这部分资金灵活运用于社会保障事业。
第三，建议随着辽宁省大中型国有企业脱困转制任务的逐渐完成，可以逐步减少财政支出中企业挖潜改造资金的投入，将企业的进一步改革发展更大程度上交给企业去完成。
最后，建议地方财政与中央财政相配合，以增发地方财政债券等和中央财政适当补充等方式筹措资金以弥补现在和未来可能出现的养老统筹收支缺口。从而以财政支出弥补未来可能出现的离退休金需求的较大幅度增长，保证养老统筹体系的正常运行。
养老保障财政支持体系的健全将为养老保障试点改革的顺利进行提供强大的支撑。这意味着，尽管辽宁省未来若干年由于人口老龄化程度加深等原因可能带来较大的养老金支出困难，但是随着“统账”结合的养老金制度的不断完善，财政支持能力的不断加强，老年高峰期将能够实现平衡过渡。
标签：养老保险论文; 地方财政论文; 养老金论文; 养老论文; 养老金调整论文; 财政制度论文; 社会保险论文; 离休论文; 财政学论文;