经济政策不确定性、演化博弈与地方政府债务增长
文/马林 （贵州财经大学商务学院）
制度经济学认为，制度对于经济增长具有决定作用，经济政策作为制度的一种表现形式对宏观经济增长有直接影响，然而一国的经济政策经常处于变动之中。目前国内对于经济政策不确定性研究主要体现在其对投资、利率和汇率的波动、金融稳定和经济增长的影响方面，而关于经济政策不确定性对我国地方政府债务影响的研究，无论是理论方面还是实证方面都还是空白。本文从经济政策不确定性这一视角探究我国地方政府债务增长的深层次原因。
136制度对于经济增长具有决定作用这一点早已被各经济学派所认同，而经济政策作为制度的一种具体表现，其不确定性对于宏观经济影响的研究却始20世纪80年代。
所谓经济政策不确定性，是指政府（中央政府）在何种情况下是否改变当前某一经济政策以及如何改变，其产生的原因在于政府的宏观调控滞后于瞬息万变的市场。
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对于我国地方政府债务增长原因的研究，已有的文献主要是从分税制度、地方政府官员政绩考核激励、风险传导转嫁等进行解释，缺少深入的、系统的分析研究。本文认为，造成我国地方政府债务的增长的原因，不是单方面的，而是在不同时期受到不同经济政策的激励和约束下演化博弈的结果。
目前我国学者对于经济政策不确定性的研究主要体现在其对投资、利率和汇率的波动方面，并没有关注到经济政策不确定性对我国地方政府债务产生的影响。
经济政策不确定性对地方政府债务的影响机制：演化博弈
（一）1994年的分税制改革
1994年的分税制改革开启了我国地方政府大规模举债的先河。分税制改革造成我国地方政府财权上移、事权下移，财权与事责不匹配，地方财政赤字大，因此只能依靠举债弥补赤字，这一时期举债最明显的特点是地方政府被动举债来满足一般公共财政服务支出。以往很多研究关注到分税制改革是造成地方政府的制度原因，但是没有进一步探究我国为什么要实行分税制改革。实际上分税制改革造成地方债务的直接表面原因，因为当时预算法规定地方政府是不能举债的。然而地方政府还是想法设法举借大规模债务，这有其内在的逻辑。
2008年美国出现了次贷危机，其负面影响很快传导至我国。此时经济政策又出现大的变化，我国政府在2008年底宣布，从2009年1月实施4万亿元的经济刺激计划，而该计划中央政府出资1.18万亿元，地方政府配套资金2.82万亿元，用于基础设施建设。随后地方政府又积极制定了未来几年投资总额超出30万亿元的多项投资计划。在此时期，地方政府债务在这一时期又出现高速增长。
（二）政府治理多目标下地方政府的最优选择
原《预算法》禁止地方政府举债，而举债来发展经济已经成为各地的共识，因此地方政府和金融机构为了规避原《预算法》的禁令，纷纷成立融资平台，专门用于政府的投融资。对于这种做法起初中央政府并无明确反对而是持默认态度，因此各地融资平台如雨后春笋般出现，据审计署的审计结果，截止到2009年6月我国各省（包括直辖市、自治区）、市、区（县）的各类平台公司就有8221家，其中县级平台公司4907家。此后融资平台又出现迅猛增加。
（三）2009年经济刺激计划
1994年我国为了进一步深化市场经济改革，加强宏观调控的有效性，进行了分税制改革，同时在财政预算上以制度限制地方政府举债。尽管如此，地方政府还是依赖举债发展经济，因为债务对其形不成硬预算约束，主要原因是官员任期制，由于任期往往较短，地方政府官员在任期内期望做出更多的政绩，因而需要举债来发展经济，而同时债务偿还期限较官员任期长，使得现任地方政府官员有激励将债务偿还责任延期到下任政府。
（四）地方融资平台的出现
从治理角度看，政府治理与企业治理相比有其特殊性，表现在以下两个方面：首先是政府治理目标的多样化，如经济发展、社会公平、环境治理等，而企业治理都是单一目标如企业价值最大化或利润最大化。其次是政府治理业绩考核客观上存在困难，尤其是不同省份在社会公平、环境治理等方面。对于各级地方政府来说，在任期内要想取得较好的业绩，经济增长就成为其任期内努力方向的最优选择，中国西部省份在这一点上有更多的认同，这也就是为什么近年来我国GDP增速排名在前的都是西部省份。而要想取得GDP的较快增长，其最优选择就是通过举债不断增加基础设施建设。
（五）金融机构规避风险的最优选择
2013年审计署对全国地方政府债务进行了一次全面的审计，审计结果显示，地方政府通过平台公司的举借的债务中，绝大部分为银行贷款。实际上，银行向地方政府提供资金，也是出于自身利益最大化选择博弈的结果。其现实的机制是：一方面地方政府与其辖区内的银行机构有诸多经济往来，政府往往是其收益的主要来源；另一方面是出于风险控制原因，虽然人民银行多次出台政策，限制商业银行向地方政府融资规模，但金融机构出于风险考虑，仍然会将资金借给地方政府。对于银行来说，地方政府的信用等级高于中小企业，尤其是民营企业。因为中小企业破产的可能性大，而政府是不会破产的。在贷款责任终身制这一背景下，银行信贷人员于是将更多的资金贷给有政府担保的平台公司。
本文总结
本文通过对我国不同时期地方政府债务增长的实际情况进行梳理分析，得出结论：地方政府债务的增长是在不同时期经济政策不确定性情况下为实现自身利益最大化演化博弈的最优选择。同时地方银行出于风险和收益的考虑借款给地方政府，也是基于经济政策不确定情况下演化博弈的最优选择。
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调研发现，各地对高标准农田建设积极性很高，但由于缺乏统一的建设标准，各地在规划设计、投资强度上，标准不一，参差不齐；上级组织和监管部门在验收和评定工程建设是否达到高标准时，评价指标选什么，各地区的指标值该如何取，没有统一的依据可参考；地方建设管理部门在对农田水利工程进行高标准设计时，不知道哪些指标该高，该高多少。因此，高标准农田水利工程规划、设计不规范，影响后续工程建设进度和质量。
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