行政强制执行权分配研究，本文主要内容关键词为：强制执行论文,分配论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1000-5242(2002)01-0072-04
确立行政强制执行权的归属与分配问题是建立行政强制执行制度的前提和基础。它既 关系到国家行政管理活动能否顺利进行，也关系到公民、组织的合法权益是否会受到侵 害，因而行政强制执行权如何授予是一个值得深入探究的问题。目前我国正在着手制定 行政强制执行法，深入探讨行政强制执行理论。正确建设我国的行政强制执行制度，是 当前我国行政法学界的重要使命。
一、当今主要国家对行政强制执行权分配之状况
考察世界主要国家的行政强制执行权授予情况，极少有国家将行政强制执行权归属于 单一主体，而多将其分配于行政机关和法院之间，由行政机关和法院共享行政强制执行 权。不过，各国分配行政强制执行权的情况并不完全相同，大体可分为两种模式：
一种类型是以法院执行为主，以行政机关执行为辅的行政强制执行主体模式。这种模 式主要由英美法系国家采用，其代表是美国，法国有些例外，但也属此种模式的代表。
美国奉行“司法优越”和“法律支配”的原则。虽然行政义务的实现既可以通过法院 采用司法程序执行，也可以由行政机关来执行，但这两种方式不是并列的。“行政决定 的执行在很多情况下，直接地或者最终地依赖于司法程序。”[1](P531)在多数情况下 ，行政相对人拒不履行时，根据法律规定可以由行政机关、检察官，或由于不执行行政 决定而受到损害的第三人向法院提出申请，由法院发布命令促使行政相对人履行。如相 对人仍不执行时，法院以蔑视法庭罪处以罚金或拘禁，通过刑罚来保证行政义务的实现 。这种通过法院来执行的方式可以有效地防止行政机关滥用权力，保护公民的合法权益 。但在特定情况下，行政机关除了可以适用行政处罚来达到行政目的外，还可以直接强 制相对人履行义务。行政机关的这种权力被称之为简易权力(summary power)。[1](P52 )但毕竟简易权力属于例外情况，其适用范围有严格限制。“行政机关在必要时和下列 情况下可以不经行政上的听证或司法程序即具有行政强制权：1.查封、扣押负有缴纳国 税义务人的财产；2.驱逐外国人；3.消除妨害卫生的行为；4.排除妨害安全秩序的行为 。”[2]
法国虽是大陆法系国家，但行政强制执行主体模式却类似于英美法系国家。出于行政 机关做出的行政决定若再由其依职权执行，可能会对公民的自由和财产构成很大危险的 考虑，在法国当行政义务人不履行义务时，主要由刑事法院对义务人处以刑罚，依刑罚 来实现行政义务。“在很多情况下，相对人不履行行政法上的义务时，法律规定刑罚制 裁，依靠相对人对刑罚的恐惧而自动履行义务。这种制裁以违反行政义务的行为为对象 ，不是一般的犯罪，称为行政刑罚，由刑事法院判决并执行。”[3](P165)但在下列情 况下，行政机关也可以自行强制执行：1.法律明文规定行政机关可以自行强制执行的。 如根据1877年7月3日《军事征调法》第21条的规定，行政机关必要时可以使用强力，强 制取得必要的劳务和财物。2.紧急情况下，当公共安全的即刻利益要求行政机关迅速行 动时，行政机关可以无时限无程序地运用强制措施达到行政目的。3.在无法律明文规定 ，亦非紧急情况，但行政机关没有其他方法达到实现行政义务时，行政机关也可以采用 强制执行以达到目的。[4]
另一类型是以行政机关执行为主，以法院执行为辅的模式。这种类型主要由大陆法系 国家采用，其代表有奥地利、德国、日本等国。
大陆法系许多国家一般将行政强制执行分为两类：行为或不行为义务的执行和公法上 金钱给付义务的执行，而有关公法上金钱给付义务的执行，一般由法院充当执行机关。 [5](P435)如根据奥地利1925年颁行的《行政强制执行法》第1条之规定，一般的行政决 定由国家行政官署负强制执行之责任。但依第3条第1项和第4项“对于有金钱给付义务 之执行，应参照直接税法之规定办理或请求管辖法院按强制执行法之规定执行之；”“ 公法社团，对于金钱给付之请求权依法经行政程序Politische Exekution主张者，亦得 请求管辖法院为之。”
在德国，行政强制执行在多数情况下都由行政机关来执行，但在下列情况下需通过法 院方能执行：1.公法上金钱给付义务如执行标的为不动产时，由法院依民事强制执行程 序执行。[5](P435)2.行政相对人不执行处罚时，由负责执行的行政机关申请，行政法 院在听讯义务人后通过裁定命令代偿强制拘留时，由法院依民事诉讼法的规定执行。
日本在执行制度上承袭了德奥模式，强制执行权大多授予了行政机关，但确保行政义 务履行的间接性手段行政刑罚“原则上是按刑事诉讼法规定程序科处。[6](P168)此外 ，“关于行政上的义务的强制，有的判例已经承认了司法强制。”[7](P489)如某一地 方法院在1969年的一个判决中认为，基于河川第75条之规定，要求义务人履行恢复原状 命令时，即通过民事诉讼要求其履行。日本法学界认为为确保义务的履行，在没有可靠 的行政上的强制执行方法的情况下，可以通过民事上的强制执行程序要求义务人履行义 务。[6](P194)
我国台湾地区深受大陆法系影响。但根据台湾1998年颁布的新《行政执行法》第4条的 规定，行政强制执行皆由行政机关负责执行，其中公法上金钱给付义务统一由法务部行 政执行署行政执行处执行。这是对大陆法系执行模式发展方向的偏离，明显展现出我国 台湾地区“对于增进行政效能，发挥公共权力政策目标的重视与坚持。”[5](P435)当 然，在台湾对此并非没有异议。[8](P209-210)
综上可见由行政机关和法院共享行政强制执行权代表了当今世界行政强制执行主体的 潮流。“司法执行和行政执行并不是相互排他性的。……从国际法上的制度总体来看， 两种制度是混合在一起的。概而言之，将重点置于司法执行的是美国，将重点置于行政 执行的是德国。”[9](P159)司法执行和行政执行并行既克服了单纯由行政机关执行可 能造成行政专断的缺点，吸收了将一些重大行政义务交给司法机关执行保证强制执行公 正合理的优点；同时也克服了单纯由司法机关执行可能影响行政效率的弊端，接纳了将 一些行政义务交给行政机关执行确保强制执行实效性的长处，因而它更能使行政强制执 行权得到合法有效的行使。
二、英美法系与大陆法系对行政强制执行权认识的趋同
尽管当今世界主要国家形成了两种不同的行政强制执行权分配模式，但两种模式对行 政强制执行权性质的认识却是一致的，即行政强制执行权是一种独立的权力，它本身并 不隶属于行政命令权。这一认识反映了人们(尤其是大陆法系国家)对行政强制执行制度 观念上的重要转变。
英美法系国家一向认为行政强制执行权是一项独立的权力，行政命令权并不当然地包 括强制执行权，因而当行政义务的实现需要强制执行，在人权的尊重与行政任务的完成 、行政效率的提高之间选择时，他们更倾向于对行政强制执行的控制和对公民权益的保 护，将行政强制执行权授予了司法机关，由独立于行政机关之外的第三者，以超然客观 的态度审查裁判并予以强制执行，因而形成了行政机关的决定、命令主要由司法机关强 制执行的模式。
大陆法系国家对行政强制执行权性质的认识有一个变化过程。战前德国和日本的行政 法学者，由于受专制政治制度和保守思想的影响，凡论述行政行为的效力时，皆认为行 政行为具有公定力、拘束力、确定力和执行力，因而当行政相对人不履行行政所确定的 行政义务时，行政机关可以基于行政权予以强制执行，行政命令权当然地包括执行权， 行政机关强制执行无需法律特别规定。
战后德国和日本在新宪法的影响之下，在尊重人权的声浪中，逐渐改变了以往陈旧保 守的观念，重新认识行政强制执行权的性质。德国著名行政法学者佛鲁斯特霍夫(Ernst Forsthoff)曾对此作了精辟的论述。他认为“无例外的，应固守一个原则，即行政权 仅能在具体情况下且为法律所承认者，方得行使强制手段”，“官署有其处分的权限是 一回事，以强制手段实现处分内容又是一回事，其间并不存在因案情相关而诱发的强制 权。”“因此为实施行政上的强制执行，其自身需要法规的授权。这是现在公认的说法 。”[10]
日本学者广冈隆教授也曾对命令权与强制执行权的关系作过细致分析。他认为命令与 强制其概念在本质上并非一致，制定法上不乏有命令权而无强制执行权者；命令权是否 同时包含强制权，乃制定法的问题。他还认为欧洲保守派学者所主张的命令权应当然地 包括强制权之说，并非正确，其理由只以美国法制为例即可不攻自破。因为在美国行政 机关的决定多数需经法院才能执行。[11]盐野宏更明确地指出：“即使是行政上的义务 ，也可以考虑采取由法院进行强制执行的程序。”[12](P332)
综上可见，当今世界无论是英美法系国家还是大陆法系国家，对行政强制执行权性质 的认识有一点是共同的，即行政强制执行权与行政命令权是分离的，二者并不存在从属 关系，行政强制执行权并不当然地包含于行政命令权之中。行政命令权与行政强制执行 权的可分割性，自然为行政强制执行权的授予和转移到非行政机关的主体之上提供了可 能和理论依据，为行政强制执行权在不同主体间的分配奠定了基础。
但在法院和行政机关之间如何分配行政强制执行权的问题上，英美法系和大陆法系国 家却作法各异。英美法系国家原则上将行政强制执行权授予了司法机关，大陆法系国家 则主要划归于行政机关享有。这种作法的不同，从根本上说，与对行政强制执行权的性 质的认识无关，而源于两大法系对民主与效率孰轻孰重价值取向的不同。大陆法系国家 着眼于行政效率，将行政强制执行权授予行政机关，一旦行政相对人不履行其义务，行 政机关就可以自行强制执行。这种一贯性避免了行政机关求助于其他机关强制执行可能 造成的时间延误，能确保行政行为顺利及时地实现。英美法系国家则强调民主公正，突 出对公民合法权益的保护，由行政机关申请司法机关强制执行行政决定，虽然有可能影 响效率，但毕竟多了一层司法机关的审查，也就多了一层对公民权益的保护。“将法具 体化或命以义务的行为，以及行政权自身强制或执行义务的行为，都被一元地综合为行 政权的主体——行为者……这一点，能促进直接迅速地实现行政目的……而在英美法中 ，在法的支配和司法执行原则下，重点在于确保行政执行客观而公正，确保个人的权利 与自由。”[13](P222)然而我们并不是说大陆法系国家不重民权，英美法系国家忽视了 行政效率，恰恰相反，当今世界各国都极重视民主与效率的协调和平衡，力图兼顾这两 个方面，做到二者尽可能的统一。
三、对我国行政强制执行权分配的思考
根据我国《行政诉讼法》第66条和《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼 法若干问题的解释》的有关规定，我国已初步形成了行政机关自行强制执行(法律、法 规授权之下)与申请人民法院执行相结合的模式。这一模式的形成同样是建立在行政命 令权与执行权相分离的思想之上，它表明我国行政法学界对行政强制执行权的认识与世 界各国观念正趋一致。同时，更为重要的是，近年来法学界对与此相关的行政权的范围 和限度问题，即行政权是否当然地包括处罚权、许可权、征收权等权力，正进行深层的 反思。“不能因为是行政机关，就认为自然拥有作出影响公民基本权利义务的行为的权 力。”“凡属直接影响公民基本权利义务的行为，例如强制、处罚，以至许可、征收等 等，只有法律授权的特定行政机关才能行使。”[14]这一认识已反映到相关立法之中， 应在今后的立法中发扬光大，行政强制执行法的制定自然也不能例外。
我国行政强制执行主体的二元性决定了我们有必要进一步明确划分二者的权限范围。 尽管《行政诉讼法》和最高人民法院的司法解释已对行政机关和人民法院的执行权限做 出了初步划定，即行政机关在法律和法规明确规定有强制执行权时方能自行强制执行， 否则一律申请人民法院强制执行。但是，这一划分一方面过于笼统和宽泛，导致了行政 强制执行主体的分散和不确定；另一方面缺乏对行政强制执行权授予的统一标准，使得 我国行政强制执行权的确定仍依赖于单行法律、行政法规和地方性法规的零散规定，仍 不能避免行政强制执行权分配的混乱和无序。因而，如何具体划分行政机关和人民法院 在行政强制执行上权限的范围将是拟定中的行政强制执行法所面临的首要问题之一。
如何划分行政机关和人民法院的行政强制执行权，国内学者提出了许多不同意见。[15 ]笔者认为，应从两个方面来确定二者的权限分配标准：1.行政强制执行的目的；2.以 法院作为行政强制执行主体的原因。行政强制执行是为行政管理顺利进行而设置的，其 根本目的是为行政机关行使职权提供强有力的救助途径，从而保证行政义务充分完全及 时地实现。从这一角度出发，将行政强制执行权尽可能授予行政机关似乎顺理成章。这 样一旦行政相对人拒不履行义务，行政机关就可以迅速采取强制措施迫使义务人履行， 从而从行政决定做出到行政决定内容的实现，形成统一的不可分割的环节，行政机关不 必借助于其他机关的外力影响就可以迅速方便地实现行政管理的目的。但行政权包含大 量的强制执行权的体制会不可避免地带来一定的弊端，把命令权与强制执行权同时交给 行政机关，行政机关就有可能任意为公民设定义务，并强制实现义务内容，这样就容易 导致行政专断，造成对公民权益的侵害。正是基于这样的考虑，有必要将一部分强制执 行权转移、分配给司法机关，将行政机关做出的行政决定交由司法机关执行。这样一方 面通过职权的分离，另一方面通过司法机关的事前审查，实现权力的制衡，避免和防止 一律由行政机关自行强制执行可能造成的侵害。基于这两方面的考虑，笔者认为划分行 政机关和人民法院行政强制执行权的标准应遵循一个基本原则：既能保证行政义务的顺 利实现，又能充分保障公民、组织的合法权益不被侵犯。具体而言：
1.对人身的强制执行原则上应由人民法院进行。人身权和人身自由是公民最基本的权 利，是公民行使其他权利的前提和先决条件。而且，一旦涉及公民人身的强制执行终结 ，如有错误几乎难以补救，即使公民事后可以通过有效途径得到金钱赔偿，然而金钱赔 偿也往往不能弥补公民身心健康的损失。因而将对人身的强制执行交由法院，通过法院 对涉及人身的行政决定进行审查后执行，比事后的补救更能保障公民的合法权益。
2.对公民、组织影响较大的人身之外的直接强制一般也应由法院负责执行。直接强制 是以实力直接加之于义务人实现义务内容的执行方式，是比间接强制更为激烈的执行方 式，极易侵害公民的权益，往往被称之为“最后的执行手段”。因而各国对其适用都较 为慎重，即使像注重行政效率的大陆法系国家也对直接强制权力的授予有严格规定。如 日本在战后废除了将直接强制作为强制执行的最后一般手段的作法，对直接强制“全部 委任给个别法规定。并且，规定直接强制方法的现行法律是极少数的”[9](P168)。因 而在我国由行政机关直接强制执行的情形也应严格限制，凡对公民、组织影响较大的直 接强制都应交给法院执行。
3.对执行罚和代履行等间接强制方式，由于对当事人影响相对较小，是较为轻缓的执 行方式，可以较为广泛地授予行政机关行使。但由于执行罚会新增加义务人原负担外的 义务，应由法律明确限定执行罚的标准和范围。
4.专业性、技术性较强的行政决定和紧急情况下的强制执行，从行政义务顺利实现的 角度考虑应由行政机关自行执行。
此外，法律也可授予行政机关一些新的执行措施，如向社会公众公布当事人不履行义 务的事实，引起社会关注，从声誉和心理上迫使其履行义务等。
收稿日期：2001-08-25
标签：强制执行论文; 法律论文; 司法行政机关论文; 公民权利论文; 行政强制法论文; 法律主体论文; 大陆法系论文; 法院论文;