政府采购绩效审计调查案例，本文主要内容关键词为：政府采购论文,绩效论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府采购是政府预算执行的重要环节，特别是在当前党和国家为应对国际金融危机、确保经济社会平稳较快发展提出的“保增长、保民生、保稳定”重大任务和工作大局下，政府强力推进的许多民生项目因政府采购时效慢迟迟不能取得进展，影响了惠民政策的推进和落实。因此剖析政府采购时效慢，效益差的成因并提出改进建议和意见是围绕党和政府当前中心工作开展审计监督的重要举措。2009年1月至4月，海南省审计厅立项对2007年至2008年度省本级政府采购绩效情况进行了审计调查。
（一）审计调查目标
通过对省本级2008年省本级政府采购实施及监管情况开展审计调查，发现政府采购周期长，采购效率低的深层次原因，评价省本级政府采购的经济性、效率性和效果性，分析影响政府采购活动绩效的因素、环节和问题，为提高政府采购绩效提出政策性意见和建议，促进政府采购工作更加公开、公平、公正。
（二）审计调查范围和对象
审计调查范围：2008年省本级政府采购资金预算的编制、批复、分配、拨付和使用情况。必要时追溯相关年度。
审计调查对象：政府采购监督管理机构、政府采购中心、采购人、供应商及相关单位。
（三）审计调查内容和重点
1.对政府采购监管机构审计调查的内容和重点
(1)省本级政府采购制度体系的完善性和运行机制的有效性调查。检查省财政厅政府采购处设计的现行政府采购框架（包括组织机构、运行机制）是否科学合理，运行机制是否达到协作与制衡，有无存在影响政府采购活动绩效的制度缺陷和问题。
评价的问题及其依据：
①对政府采购活动的监管是否做到了公开、公平、公正，其依据：(1)《中华人民共和国政府采购法》、(2)《中华人民共和国招标投标法》、(3)《中华人民共和国合同法》、(4)《政府采购信息公告管理办法》。
方法：一是通过走访纪检检察机关，收集有关对政府采购监管机构检举的证据或信息。二是通过向采购人和供应商发放调查问卷的方式，收集和整理采购人和供应商对政府采购监管机构监管违反“三公”原则的信息。三是抽查省财政厅政府采购处有关的业务档案记录并面对面交流信息和交换意见，取得对所反映问题的审计证据。
②对省财政厅制定的政府采购规章制度有无因规章制度的不完善而影响政府采购的规范和效率问题。依据：(1)《政府采购评审专家管理办法》、(2)《集中采购机构监督考核管理办法》、(3)《财政部关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》、(4)《财政部关于加强政府采购货物和服务项目评审管理的通知》、(5)《海南省省级单位政府采购管理实施办法》。
方法：审查省财政厅所制定的政府集中采购目录、集中采购限额标准是否切实可行，查找有无因为限额标准笼统而导致实际无法执行的事例。审查是否建立了政府采购评审专家库，专家数量、水平、类别是否能够满足需要，专家库是否定期检查、更新，政府采购聘用专家是否做到管理与使用适度分离，有无实行专家评委回避制度和外地聘请等方式。专家是否随机抽取，抽取时间是否过于提前而影响到保密问题。有无同一专家一年多次参加评审情况。
③对政府采购计划是否全部纳入政府采购预算编制、政府采购计划的下达是否及时，计划的调整是否严格履行审批程序的问题。依据：采购资金纳入预算率＝自有采购资金/（自有采购资金+政府采购预算资金）
方法：向省财政厅政府采购处索取07-08年度政府采购汇总表，按资金来源分自有资金采购和预算资金采购。分析自有资金采购比例，选取自有资金采购较大的单位进行延伸调查，审查是否是真实的自有资金还是年初不报政府采购预算，需采购时以自有资金填报政府采购计划，逃避政府采购预算监督。查找政府采购计划不及时下达，计划的调整不履行审批程序的事例。
④对政府采购活动中投诉事项的受理和处理是否合法和公允的问题。依据：《政府采购供应商投诉处理办法》。
投诉比率＝投诉事项总件数/当年预算单位申报采购计划总件数。
投诉处理满意度＝供应商对投诉事项的满意件数/供应商的投诉事项总件数。
方法：向省财政厅政府采购处索取投诉处理档案文件资料，审查是否依法受理，认真处理，及时回复，有关投诉情况以及财政部门的书面答复是否存档。走访部分供应商，听取他们对投诉事项处理的意见和满意度。
(2)审查是否按有关法律规定确定采购方式，对不实行公开招标采购方式的，省财政厅是否严格审核批准。重点检查有无因为违规批准非公开招标采购项目妨碍公平竞争而导致采购成本上升或者节约效果不佳的问题。
方法：通过与海南政府采购中心的审计调查相结合，查阅省政府采购处与省政府采购中心的有关文件与资料，分析政府采购单位的采购资料，评价政府采购方式的合法性。
(3)审查是否对海南政府采购中心执行有关政府采购法律法规的情况进行了严格监督，对海南政府采购中心的采购价格、资金节约效果、服务质量、信誉状况、有无违规行为等进行考核，并公布结果，是否对违规行为进行处理处罚等。
方法：查阅省财政厅政府采购处与海南政府采购中心的年度总结和有关资料，通过召开座谈、询问、走访部分供应商等方式，分析其行为是否及时、有效率。
(4)审阅省本级政府采购范围和规模等情况，分析其占财政支出的比例、节约采购资金比率等。
方法：通过政府采购网站、统计网站等渠道搜集全国各地的相关资料，将我省情况与之进行对比分析和评价。
2.对政府采购执行机构审计调查的内容和重点
(1)审查是否严格遵守执行政府采购的法律法规和规章制度，有无违法违规导致政府采购效率不高或者效果不佳的问题，重点关注有无违反保密规定泄露标底或预算控制金额及商业秘密的行为，有无与供应商恶意串通或者个人失误采购人、供应商造成重大经济损失或不良影响的行为，有无违反廉政规定的不廉洁行为。
(2)审查政府采购执行机构是否具有清晰明确的职能定位并且建立健全有效的内控机制，重点检查有无应该由财政部门履行的职责变成由采购中心履行的现象，造成“越位”与“缺位”。
(3)审查政府采购程序和操作规程的制定与执行情况。采购程序是否做到规范采购与简便高效相结合。招标环节：委托招标代理机构、制作招标文件、发布招标公告或发出招标邀请是否合规、规范。投标环节：投标人数量是否符合要求；中标的投标人是否具有相应的资质条件，其投标文件是否合规。重点关注投标人的报价和以他人名义投标或以其他方式弄虚作假骗取中标的行为。评标环节：开标是否符合规定；评标委员会的组成和专家的选择是否合规；评标办法和标准以及评标过程是否公正合理，有无重大违规违纪问题。定标环节：招标人是否按照评标委员会的推荐确定中标人；有无自行指定或确定其他人为中标人。中标通知及履行：招标人是否及时向中标人发出中标通知书，并将中标结果通知所有未中标的投标人；有无中标人向他人转让中标项目情况。
(4)审查采购计划和采购标准的遵守、执行情况。重点审查以下问题：一是采购中心是否充分整合采购计划，既做到集中采购、规模采购，降低成本，提高效益，又兼顾采购速度和效率；二是有无超计划、无计划采购以及超标准采购浪费预算资金等问题。
(5)审查采购合同的签订及履行情况。重点检查是否存在采购人、供应商无正当理由不签订、不履行或者拖延执行合同等情况和问题。
(6)审查政府采购基础工作情况。重点检查政府采购执行机构财政管理体制、经费来源、办理有关收费和资金如投标保证金的管理情况，投标保证金的利息是否被挪用。供应商库中供应商数量及分类是否满足政府采购工作的需要，参与邀请招标及竞争性谈判的供应商是否在库中抽取。
(7)调查分析从业人员的数量、职业素质和专业技能状况，了解工作人员是否经过专业培训，分析是否符合政府采购工作的需要，有无因为人员数量、素质问题而影响政府采购有效开展的情况。
(8)计算以下评价指标：招标公告发布率、中标公告发布率、公开招标失败率、擅自改变采购方式率、质疑答复满意率。审查政府采购价格及采购效果。
(9)要对所选择重点项目的采购价格进行对比评价。将实际中标价格与同期同一产品市场平均价格相比，分析政府采购是否符合政府采购法的要求，如果采购价格高于市场平均价格，就应分析未达到预期效益的原因。
3.对政府采购单位审计调查的内容和重点
拟选取政府采购数量多、金额大、采购次数频繁、采购价格较高、采购价格变化频繁、质量问题突出的20个采购项目与采购金额大的公安厅、卫生厅、教育厅等6个部门单位进行以下内容的审计调查：
(1)进行问卷调查，收集和整理省本级政府采购部门单位对海南政府采购中心和省财政厅组织进行的政府采购活动满意度的测评意见，关注影响政府采购绩效的环节和因素。需针对政府采购计划下达时间、提出采购需求环节、采购需求审核批准环节、标书制作环节、招投标环节、合同签订环节、合同履行环节、供货质疑等环节和因素设计调查问卷。
(2)审查年初是否足额编制政府采购预算。有无年初不报政府采购预算，需采购时以自有资金填报政府采购计划，逃避政府采购预算监督。此项调查内容结合对政府采购监管机构的调查进行。
(3)审查采购验收环节的验收时效。采购人是否按合同约定及时组织验收，供应商是否按合同约定及时供货。评价指标：
①及时供货率＝及时供货的采购金额/采购总金额
②供货时效＝合同约定到货天数（自然日）/实际到货天数（自然日）
③及时验收率＝及时验收采购金额/采购总金额
④验收时效率＝合同约定验收天数（自然日）/实际验收天数（自然日）
⑤索赔率＝索赔金额/采购总金额
(4)审查政府采购货物商品的质量。抽查协议采购目录中的办公设备如电脑、打印机、复印机，招标采购的大型专用设备，计算以下指标评价政府采购货物商品的质量和服务水平。
①返修率＝返修货物商品金额（件数）/年度采购总金额（件数）。保修期内的故障修理货物商品也计算在内。
②保质率＝首次故障日距离验收日经历天数（自然日）/货物商品法定保质保修期天数（自然日）。
对列入审计重点的业务，一般采用全面审计法，对物资采购涉及的每一个环节、每一项资料和资料的每一个方面进行全面审计。对于列入审计范围的非重点业务，一般采用抽样审计的方法，选择有代表性的采购流程或品种进行审计。同时也涉及运用检查法、函证法、询问法和重点审计法、复核法、观察法、分析法等方法。
4.延伸调查供应商审计调查内容和重点
对供应商延伸审计调查，一是查供应商是否具有良好的企业资质、信誉，以及是否建立严格的内控制度；二是审计中标供应商有否采取不正当手段，谋取中标或成交价格。是否存在提供虚假材料谋取中标、成交的行为；是否采取不正当手段诋毁其他供应商；是否存在与政府采购单位、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的问题；三是审计中标、成交供应商在履行合同中，是否擅自改变条款。如追加供应与合同标的相同的货物、工程或服务的，对定点供应商还要注意审计是否改变或增加供应项目，或降低质量等；四是审计中标供应商采取分包方式履行合同的，是否预先经采购人同意，并报集中采购机构和政府采购管理机构备案；并特别注意中标、成交供应商不得将全部采购项目或采购项目中的主体或关键性项目转让给其他供应商。
本项目的主要做法和经验如下：
（一）统揽全局，把握总体，观察趋势，选择重点，发现线索，引导延伸。
传统的审计或审计调查由于审前调查工作不细致，信息收集不完整，信息处理手段落后等诸多因素影响，很难避免盲人摸象，做到统揽全局，把握总体。本次的政府采购绩效审计调查如何破题是摆在审计人员面前的首要现实问题，因为此前从未进行过类似的审计或审计调查，且因为是绩效审计调查，无审计标准可循。面对难题审计人员想到了运用计算机技术手段中的多维数据分析技术进行破题。选取信息化程度高，采购金额占比最大的海南省政府采购中心进行试手，提出数据采集需求，获取2007-2008年采购业务数据。构建审计中间表，进行总体分析。按年维度进行分析，2007年完成采购项目2216个，采购金额359,064,003.68元，资金节约额（与采购预算比）18,402,59521元，资金节约率4.88%。2008年完成采购项目2436个，采购金额475,671,644.24元，资金节约额23,841,245.58元，资金节约率4.77%。资金节约率不及全国平均水平11%的一半，这是我省省本级政府采购的总体效益。按采购方式维度进行分析，各种采购方式的资金节约率从高到低分别为公开招标8.25%，竞争性谈判6.51%，询价，竞价采购2.29%，邀请招标1.77%，单一来源采购1.17%，协议采购0.84%。按采购品目维度进行分析，货物类采购金额占比89.36%，资金节约率4.39%。工程类采购金额占比9.76%，资金节约率8.75%。服务类采购金额占比0.88%，资金节约率2.74%。可见影响我省省本级政府采购效益的主要品目是货物类商品。在品目维度的基础上，按品目名称子维度进行分析，汽车采购金额占比27.84%，资金节约率1.60%，办公自动化设备采购金额占比15.32%，资金节约率2.06%。而汽车和电脑等办公自动化设备的采购均是实行协议采购，由此可得出影响我省省本级政府采购效益的主要因素是大件商品（汽车）和大宗商品（电脑、打印机等办公自动化设备）采购不经济的总体判断。按月份维度进行分析，采购效率上，1个月、2个月、至12月采购完结的采购金额占比分别为28.23%、15.26%、18.64%、7.87%、8.41%、5.92%、3.92%、2.91%、2.08%、2.34%、0.88%、1.29%，1年以上的采购金额占比2.24%。而30天内采购完结的项目多为协议采购项目。可见政府采购项目采购时效总体比较慢，约需时2个月以上。通过以上的多维数据分析，能窥一斑见全豹，把握住本次绩效审计调查的全局。且多维数据分析过程也是审计思路形成的过程，能将进点以后摸线索转变为带着线索进点，进行有针对性的审计取证，从而快速高效地实现审计目标，实现绩效审计有时效。
（二）灵活运用结果导向分析和问题导向分析法。
结果导向分析，是依据事先确定的绩效审计指标和标准，将审计的实际结果与之对比，检查项目既定的目标和要求是否达到，进而作出审计评价。采用这种方法旨在量化实际与标准之间的偏差，以便进行客观评价。基于上述按年维度分析的结果，审计人员汇总统计我省另外的经批准开业的采购代理机构2007和2008年的采购资金节约率，分别为4.88%、4.57%，运用结果导向分析法，与全国平均数11%比较，即可作出审计结论。
问题导向分析则不涉及审计指标和标准，而是依据审计发现的问题，从经济性、效率性、效果性等不同层面，分析问题产生的原因，进而提出有益于解决问题的审计建议。基于上述多维数据分析得出的大件商品（汽车）和大宗商品（电脑、打印机等办公自动化设备）采购不经济的总体判断，审计人员运用问题导向分析法，很快得出大件商品（汽车）采购不经济的原因是各采购单位的需求品牌各异，规格型号不同，不能形成集团采购的议价能力。大宗商品（电脑、打印机等办公自动化设备）采购不经济的原因需求时间分散，不能形成采购规模实现规模效益。
（三）大量运用抽样和统计等数学分析方法。
如审计人员根据海南政府采购中心提供的2007-2008政府采购电子数据。按采购项目编号进行分组，汇总计算采购金额，采购金额大于等于30万元的项目共490个，以此为样本总量，按99%的可信赖程度，3%的可容忍误差，计算并随机抽取262个样本。经过对上述样本的审查，共有96个是公开招标项目。样本审查结果为，一标成功采购金额65,838.264元，失败金额73,725.952.60元，成功项目45个，失败项目51个。一标成功金额比率47.17%与项目成功率46.88%相匹配。即公开招标项目一标成功率约为47%。而不足5成的一标成功率（指公开招标一次就完成项目采购内容的采购项目占公开招标采购项目比率）助推了项目采购效益的流失。因为我省2006年12月14日施行的《海南省省级政府采购管理实施办法》第十四条第三款规定“在采购文件和采购程序符合法律规定的前提下，符合项目资格条件的供应商不足三家时，可以继续按照公平、公正和竞争原则，进行竞争性谈判或询价采购。”该条款是政府采购监管机构与采购人相互博弈的结果，是采购人以不能及时采购到其所需物品严重影响其工作和机构职能发挥为由向政府采购监管机构逼宫，政府采购监管机构妥协的结果。实际采购过程中，该条款成为公开招标采购项目的救生艇，公开招标采购项目第一次开标若投标商不足三家时，按现行规定只能做废标处理。采购代理机构为提高采购时效，与采购人协商，采购代理机构出具意见后由采购人向省财政厅申请变更采购方式，省财政厅除个别项目仍坚持再次公开招标采购外，一般批准采购人的变更采购方式申请。这样公开招标采购方式变更为竞争性谈判或询价采购方式，采购代理机构就可在原投标商少于三家时继续进行采购。而多维分析结果显示，公开招标采购方式资金节约率为7.82%，竞争性谈判为5.41%，询价采购为1.77%。可见，采购方式变更后，项目采购效益也随之流失了（资金节约率降低了）。
再如根据《海南省政府采购专家抽取系统》数据库专家抽取记录，有243个采购项目抽取2名专家（加上采购人代表，即专家数为3），有169个采购抽取了4名专家（加上采购人代表，即专家数为5）。审计人员抽取上述采购项目中采购方式为公开招标，评标方法为综合评分法，技术占40%、商务分占20%，价格分占40%的采购项目，按评标专家数3和5进行分组，接着分别计算各采购项目专家的技术和商务评分分值的标准差（即评分分值的偏离度），将各采购项目专家评分的分值标准差绘制出各组的趋势图，如下图：
图中的趋势线明确显示，3专家组比5专家组偏离度要大（因为3专家组3个专家的评分都是有效分。而5专家组可以去掉一个最高分和一个最低分取3个有效分，可以熨平评分分值的波动），而偏离度大同时揭示采购项目只有3专家评分时，个别专家的偏好和倾向性对评标结果将产生直接影响，当专家的偏好和倾向性与采购人不一致时，就会出现采购人抱怨的政府采购物品货不对板的结果。因信息的不对等（专家评分结果不向投标商公开），投标商因评标结果对己不利而产生政府采购暗箱操作的观念也就不足为奇。因为公开招标综合评分法下，价格经开标唱标就不可更改，价格分也随之确定不能更改。但技术和商务分，特别是商务分，在评分标准笼统，判断投标文件的响应与否只根据投标文件本身，而不寻求外部证据的评标制度设计固有缺陷条件下，评标专家有非常高的自由裁量权。
（四）计算机审计技术见缝插针，无孔不入。
如在查处海南省政府采购中心与省商务厅的利益关系时，计算机技术派上大用场。海南省政府采购中心采用金蝶KIS财务软件进行会计核算。该中心根据数据采集需求向审计人员提供2007-2008账套数据（AIS格式），经审计人员运用AO系统自带的转换模板将上述电子账套数据导入AO系统，经分析发现，AO系统自带的转换模板对辅助账的信息未进行处理。需打开AIS格式数据取得辅助账信息。从被审计单位财务人员处取得被审计单位财务软件安装目录下System.mda文件，运用OFFICE KEY工具软件解开该文件的登录用户和密码为morningstar和ypbwkfyjhyhgzj。打开ACCESS2003，选择“工具→安全→工作组管理员”，打开一个对话框，点击“加入－浏览”，在“文件类型”中，选择“所有文件”→在在“文件夹”中选择“金蝶软件安装路径”→在列出的文件中选择“system.mda”→确定后退出。打开access，文件→打开，选择金蝶账套所在文件夹，在文件类型巾选择“所有文件”，在列出的文件中选择“*.ais”→在出现的对话框中输入access用户名：morningstar，口令：ypbwkfyjhyhgzj→确定。把固定资产卡片账导出成EXCEL格式。固定资产卡片账显示省商务厅占用海南省政府采购中心四台车。这与政府采购法第六十条规定的“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”不符，由此引出了海南省政府采购中心的职能定位问题。
又如在审查专家库建设情况时，计算机技术起到关键作用。从海南省财政厅政府采购处取得的《海南省政府采购专家抽取系统》数据库是个加密的ACCESS数据库文件，使用常规方法打不开文件。审计人员运用OFHCE KEY工具软件解密，然后将该数据库的所有表单转存成新ACCESS文件。利用该数据库数据审查现有政府采购专家的规模、构成及单个专家抽取次数是否符合规定等问题。结果显示截至2008年底，省财政厅专家库有501人，分33类专家，其中医疗设备类专家134人，占总数24.77%，计算机网络类专家82人，占总数15.16%。其他类比例较小。从技术分类看，设备、机械等工程技术类专家比例较大，占97.97%，经济管理类专家较少，仅为2.03%。由于专家少，技术门类不齐全，有的采购项目几乎来自同一部门的专家。如2007年省广播电视台以竞争性谈判方式采购广播设备，评标专家全部来自省广播电视台，有1个专家2次参与评标。消防物品的采购项目，评标专家全部来自省消防总队。单个专家1年内被抽取次数超过3次共有184人次，被抽取次数最多有23次。不符合《政府采购评审专家管理办法》关于“评审专家原则上在一年之内不得连续三次参加政府采购评审工作”的规定。
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