中国创新政策的演进过程与周期规律_国家科技创新体系论文

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       自1912年美国经济学家约瑟夫·熊彼特研究“创新理论”至今[1]，国外理论界分别从经济学、管理学、社会学和哲学等多个角度对“创新”进行了系统研究。在中国，相对科技政策来说，创新政策研究要晚得多[2]。中国创新政策被认为是由科技政策演变而来，并与产业政策、经济政策逐步协同发展。我国较早的有关“创新”的文献出现于20世纪70年代，而创新政策文献还不多见；进入90年代，相关文献数量逐渐增长；21世纪以来，创新政策受到学术界的关注，并逐渐成为相对独立的政策研究领域。目前，我国广大学者对创新政策演变的研究主要集中在创新政策历史演进研究、创新政策效力和类别、创新政策工具、创新政策理论基础的演变轨迹等方面[3-9]。现有研究大多以时间顺序为依据，鲜有以政策分析为基本维度，更缺乏对创新政策内在机制和运行规律的系统研究。本文从公共政策研究视角，构建政策生命周期模型，基于创新政策本身的公共政策属性和运行机制，分析中国创新政策演变过程，揭示中国创新政策演变的周期性规律。

       1 创新政策的概念及内涵

       1.1 创新政策的概念

       国际上较早地对创新政策定义的阐述出现于1982年的OECD报告；在此之前，创新政策往往与科学政策和技术政策被混为一谈，很多文献将三者统称为科技创新政策，这也是人们对创新政策最初的理解方式。尽管它们之间具有紧密的联系(如“科学→技术→创新”经典的科技创新线性模型)，但由于科学、技术与创新3类活动存在本质的差异，3类政策的关注点也具有较大的差异[2]。同时，创新政策也被理解为科技政策与产业政策、经济政策的协同发展，其与科学政策、技术政策、产业政策和经济政策等在概念上有着根本性的区别，如表1所示。

      

       以上分析可知，“创新政策”是按照创新理论的思想，针对国家科技、教育、产业、经济等多维度、全过程支持创新活动的开展。从创新过程的源头来看，“科学政策”突出国家宏观层面对基础科学研究和开发环节的规划和管理，重点关注科学前沿问题，倾向于科学理论研究，强调国家战略和根本目标，而且科学政策对于创新活动的经济效益和商业化关注还有很大不足；“技术政策”既是政府对技术进步和经济建设进行宏观指导的政策性规定，也体现在企业、技术群体或经济项目建设的微观经济活动中[26]，其相对于创新政策而言，更加关注创新过程中科学知识的应用以及科技成果的商业化过程，但我国对技术创新行为的系统性认识还有待加强。“产业政策”在中观层面发挥着不可替代的作用，以提升产业综合竞争力为政策目标，发挥着承接政府和企业的导向作用和职能，既包括纲领性文件，也包括具体操作性文件。当前，“经济政策”与创新政策的关系与前面3类政策相比更为紧密，国家经济增长依靠创新政策的有效实施；经济政策也为创新活动提供支撑环境和制度基础。可见，科学政策、技术政策、产业政策及经济政策并不是经历了由一种政策演变为另一种政策形式的线性变化，它们之间是相辅相成、互为促进的。目前，创新政策作为一种更进步、更系统的形式，将各种政策重叠交叉在一起，形成各种政策组合，提升政策的整体效应。

       1.2 创新政策的内涵

       尽管创新政策手段的应用已有数百年的历史，但国际上认为对创新政策定义的阐述出现于20世纪80年代[23]，也有学者将创新政策诞生的时间提前至20世纪60年代[6]。但国内外政策研究者和制定者对“创新政策”并没有统一定义，其内涵主要集中于2个方面。从狭义上讲，学者们认为创新政策由科技政策发展而来，是科技政策与产业政策相结合的产物，例如：英国学者Rothwell认为“创新政策是科技政策和产业政策协调的结合”[19]；我国学者林迎星提出“有关创新政策的内容是包括在科技政策与产业政策之中的”[6]。从广义上讲，创新政策被纳入一个更广泛、更系统的“政策体系”，包括对创新活动产生影响的所有政策、法律和法规。因此，创新政策和国家的科技政策、经济政策、产业政策、财政税收政策、教育政策等都有密切关系[27]；OECD科技委员会提出，发展创新政策是为了把科技政策与政府其他政策，特别是经济、社会和产业政策，包括能源、教育和人力资源政策形成一个整体[28-29]；我国学者徐大可等提出“创新政策是指一个国家或地区的政府为了促进创新活动的大规模涌现、创新效率的不断提高、创新能力的不断增强而采取的公共政策的总和”[30]。从这种意义上说，创新政策涵盖众多领域，包括经济、社会、科技、文化等各个方面。本文将重点关注创新政策的狭义内涵，通过梳理中国科技政策向创新政策演变的发展脉络，从政策生命周期视角深入研究分析中国创新政策演变的模式及其周期性规律。

       2 中国创新政策研究概况

       根据CNKI数据库统计，我国较早的有关“创新”的文献研究出现于20世纪70年代。至今40年间我国创新相关研究文献数量众多。以“科技创新”为关键词搜索到期刊论文共计69721篇，再以“技术创新”为关键词搜索到117903篇；然而，以“创新政策”为关键词搜索到的期刊论文仅为2740篇，占科技创新文献总量的1.46％①。总体上看，20世纪70、80年代，科技创新和创新政策相关文献数量不多见；进入90年代，相关文献数量增长迅速；21世纪以来，科技创新文献数量大幅度提高，创新政策逐渐受到学术界的更多关注。作为重要的制度基础和支撑环境，创新政策在国家创新体系构建中发挥着越来越重要的作用。通过对相关文献的梳理和归纳，学者们遵循不同的研究脉络，并选取不同方式对中国创新政策演变进行相关研究，概括起来大致有以下4种典型研究类型。

       第一，按照创新政策历史演进研究。陈劲、王飞绒(2005)将1978～2000年我国创新政策演变划分为3个阶段[3]，分别为20世纪80年代、1991-1994年、1995-2000年；范柏乃、段忠贤、汪蕾(2013)研究了1978年至今的创新政策演变[4]，将其划分为重构科技体制阶段(1978-1985年)、建立研发投入机制阶段(1986-1998年)、促进科技成果转化阶段(1999-2005年)和构建国家创新体系阶段(2006年至今)；刘会武、王胜光(2009)基于“钻石模型”将我国创新战略及政策演变划分为模糊期(20世纪80年代)、清晰期(20世纪90年代)和提升期(进入21世纪以来)[5]；林迎星(2003)则延长了研究阶段[6]，以1949年建国为研究起点，将中国创新政策发展阶段划分为集中规划时期(1949-1966年)、十年动乱时期(1966-1976年)、改革开放初期(1977-1992年)和改革开放深化时期(1992-2002年)。

       第二，以政策效力和类别为基本维度。刘凤朝、孙玉涛(2007)分析了1980-2005年我国创新政策的演变路径[7]。研究发现：我国创新政策从“科技政策”单向推进向“科技政策”和“经济政策”协同转变；从“政府导向型”向“政府导向”和“市场调节”协同型转变；从单项政策向政策组合转变。

       第三，基于政策工具的视角。程华、王婉君(2011)以1979-2009年为研究阶段[8]，证实了20世纪80年代，我国创新政策以供给政策为主；90年代，政府注重创新的环境；到2009年，环境政策比例已经高于供给政策；然而，需求政策被政府重视得较晚。

       第四，探寻创新政策理论基础的演变轨迹。苏英(2010)将中国创新政策理论基础的发展历程分为4个阶段[9]：“二分法”政策框架主导时期(20世纪70年代)、新熊彼特学派政策主张占主导地位时期(20世纪80-90年代)、国家创新系统政策时期(20世纪90年代)和全面提升国家创新能力时期(21世纪初)。

       可见，现有中国创新政策演变的相关研究大多以政策演变的时间顺序为依据，鲜有以政策分析为基本维度的研究视角，更是缺乏对创新政策的内在机制和运行规律的系统研究。

       3 中国创新政策的演变过程、模式及周期性规律

       3.1 政策生命周期理论分析与模型构建

       世界上任何事物的发展过程都可以看作是一个生命周期——历经产生、成长、成熟和衰退的几个必经阶段。公共政策领域也是如此，政策都有一定的“寿命”[31]。从一项政策出台、实施到终结，整个政策过程构成了一个完整的政策生命周期。政策生命周期理论实质上是对政策过程的研究，是对于“政策生命”历程各个阶段的描述。通常意义上的“政策生命周期”是指一项政策从进入议程到终结所经过的整个过程，包括政策议程、政策制定、政策合法化、政策实施、政策评估、政策反馈、政策终结或政策修正等环节的单向运行过程。然而，到此阶段很多政策的“生命”并未终结，而是随着政策环境和政策问题的动态变化，确立新的政策目标，并逐步形成新的政策议程，从而推动政策模式的转变，实现整个政策生命周期的循环往复过程(见图1)。

      

       图1 政策生命周期模型

       如图1所示，可从以下几个方面理解“政策生命周期”的基本特征。

       第一，“政策生命”是多种影响因素综合作用的过程。具体来说，经济社会发展直接推动社会认识的形成，并导致政策范式的转变。归根结底，“政策生命”是“始于经济，终于经济”的，即在特定的社会发展阶段，必然存在与之相适应的社会认识和政策范式，从而形成特定的政策模式。随着经济社会发展、外部大环境变化，社会认识逐步发生转变，公共政策模式也随之不断更迭。

       第二，“政策生命”呈现“政策运行”和“政策发展”的螺旋式上升过程。从微观层面，一项政策的运行过程是将政策过程的若干逻辑阶段纳入封闭的、动态的循环系统，各个环节之间形成相互衔接、相互影响、相互制约的网络链条。虽然政策运行不是在评估和终结之后就销声匿迹，而是通过被修正或调整之后继续发展，开始新一轮的生命周期循环。一项政策的终结可看成是初始政策生命运行周期的断点，它被终结之前的运行可视为一个相对完整的生命周期[32]。然而，政策问题界定是政策过程的起始步骤，由于政策环境受各种因素(如经济、社会、政治和国际因素等)的综合影响，政策问题本身也处于动态变化中，随着问题情境的“时过境迁”，政策制定者形成“新议程”并进行讨论和研究，适时对政策内容做出相应调整，实现“政策发展”。从而，在“政策运行”和“政策发展”的交替进行之间实现政策生命周期循环往复的螺旋式上升过程。

       第三，“政策生命”具有单项政策运行的“小周期”和多项政策协同效应的“大周期”特征。(1)从总体趋势上看，经济社会发展推进政策模式转变，并向更高层次发展过渡。最初的单项政策在结束一个“小周期”循环后再进入另一个周期循环；其间政策目标、政策主体和政策内容都保持连续性、稳定性和渐进性特征；(2)政策生命时长受多种因素影响，包括：社会发展阶段、政治决策周期、政府领导人更新换代等；(3)复杂政策生命周期从横向上包含若干“子政策”生命周期运行和发展；从纵向上又表现出由中央到地方政策的层级差异性特征。

       3.2 中国创新政策的演变过程

       借鉴以往研究成果，本文以1978-2013年间的35年为时间阶段②，研究了中国创新政策自萌芽、产生到发展至今的政策发展脉络，总结了中国创新政策演变的基本模式。从政策生命周期的研究视角，认为中国创新政策模式经历了“科技管理的市场化改革阶段”(1978年-20世纪80、90年代)、“自主创新战略及其实施阶段”(21世纪初)和“科技创新治理现代化阶段”(2012年至今)3种政策模式的交替更迭。

       第一，科技管理的市场化改革阶段：1978-20世纪80、90年代。改革开放以来，党和国家的工作重心由阶级斗争转移到经济建设上来。“科学技术是生产力”得到共识，并带来科技管理等领域的市场化改革。1985年，中共中央发布了《关于科学技术体制改革的决定》，提出“依靠、面向”科技方针，确立了中国科技政策的新范式——从国防导向的科技政策转向经济导向的科技政策；从计划经济体制的范式转向市场经济体制的范式，中国科技体制从高度计划性体制向引入更多的市场机制的方向转型[33]。1995年，中共中央、国务院颁布《关于加速科学技术进步的决定》，提出“科教兴国”的伟大战略，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置。从总体上看，这一阶段的创新政策处于萌芽阶段，呈现以下特征：(1)确立了“科学技术是生产力”和“科教兴国”的科技战略；(2)创新政策以科技政策的形式存在，但具体政策措施还不健全；(3)创新政策以供给型和环境型政策为主；(4)党中央、国家领导人决策决定了中国创新政策的发展方向。

       第二，自主创新战略及其实施阶段：21世纪初-2012年。新世纪，中国尤为强调创新，加强自主创新能力建设，构建国家科技创新体系，努力将创新打造成国家经济发展的核心驱动力。2006年，我国政府颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》。同年，党中央和国务院做出了《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》，明确提出增强自主创新能力，努力建设创新型国家的目标。与此相呼应的是，我国从中央到地方各级创新政策迅速增长，具体表现在：(1)把增强自主创新能力作为科技发展的战略基点；(2)创新政策体系逐步形成并不断成熟，国家中长期规划和部门规章等配套政策相对完善；创新政策已覆盖法律、资金、基础设施、人才等主要领域；(3)企业开始成为技术创新的主体，大学在国家创新体系中的作用增强；(4)构建国家科技创新体系，加强区域创新体系建设；(5)关注科技创新活动的群众性和普及性。

       第三，科技创新治理现代化阶段：2012年至今。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。中国创新政策体系发展到了一个新的历史阶段，正在构建全面而高效的国家创新体系，提升以创新为核心的创新政策组合和战略。以科技创新政策为例，我国科技创新法律环境已基本健全，行业行政法规、规划纲要和部门规章得到不断丰富和整合，从一个不协调的、零散的科技政策的制定方式向一个协调的、具有整体性的政府决策方式转变；从致力于促进研发活动的政策到创造一个创新友好型框架的政策转变；从“千人一面”的政策措施到针对具体情况精细调节、体现差异性的政策措施转变，为创新提供满足其政策需求的更为精巧复杂的支持[34]。当前阶段，中国创新政策体系的主要特征为：(1)将创新置于其他政策领域的核心地位，尤其是与经济、社会、法律、产业、教育和能源等各领域的有机结合，逐步向系统化创新政策过渡；(2)充分运用财政、金融、税收、人才等方面政策的综合作用；(3)建立面向全球的开放式企业创新体系；(4)需求型政策逐渐被重视；(5)以各部门、各机构相互作用的创新网络已基本形成；(6)多个自主创新试点政策在各地落实，如：设立中关村、东湖、张江和合芜蚌等国家自主创新示范区和综合试验区，并相继出台相关配套政策措施，包括：资金支持、税收优惠、科技金融和产业联盟等。

       3.3 中国创新政策的模式分析

       创新政策手段应用数百年以来，其分析角度、方法应用及路径等都不一而同。我国创新政策的研究相对起步较晚。但是，中国现代化进程的快速螺旋式发展，直接促生了创新政策的快速跟进、调整、完善直至“持续创新”的一个接一个生命周期循环，也极大地推动了我国创新政策理论及实践的快速发展，并快速追赶世界创新政策研究的步伐，甚至在某些领域赶超世界先进水平。

       与国外情况相似，中国创新政策的理论与实践发展也被认为是由科技政策演变而来，是一个与产业政策、经济政策逐步协同发展的政策变化过程，并已逐渐成为一个相对独立的政策领域。根据上节对中国创新政策演变过程的分析，将中国的创新政策以科技管理的市场化改革阶段、自主创新战略及其实施阶段、科技创新治理现代化阶段3个主要发展阶段为横轴，以科技战略和典型政策、政策目标、政策主体、政策特征4个主要的政策要素为纵轴，可以清晰地获得中国创新政策演变的模式图(见图2)。由图2可知，中国创新政策在战略和典型政策、政策目标、政策主体、政策特征4个维度都经历了由起步到自主创新，再由自主创新到创新驱动发展战略，这样一个从被动到主动，再由主动到自发的3个快速、短暂而又完整的生命周期。中国创新政策的这种快速螺旋式发展，同中国30多年的经济、社会发展奇迹息息相关，同时更是独特的中国特色社会主义制度的独有产物。20世纪80年代以来，中国从以计划配置资源的方式快速转变到市场配置资源的方式，在极大解放生产力的同时，也释放了创新的正能量。诚然，这其中，由于中国独特的、优越的政治制度设计，可以快速地调整、修正甚至是彻底改革创新政策中的目标、主体、路径、方法等各种要素出现的问题，快速地促成创新政策的新的“生命周期”的开始。据此，在原有政策的基础上，充分发挥政府和市场的职能，双向交叉、及时快速地调整、修正和完善创新政策，并使之快速演变，从而形成新的“生命周期”，形成了中国创新政策独特的演变模式。

      

       图2 中国创新政策演变模式

       3.4 中国创新政策演变的周期性规律

       根据政策生命周期理论及政策生命周期模型，以及我国创新政策实践及模式分析，我国创新政策演变呈现出其特有的“政策生命”特征，具体体现在政策发展总体趋势、政策决策模式和政策层级特点等几个方面。

       一是重大创新政策的连续性。从总体上看，中国创新政策正在由单项的科技政策向一个系统化的创新政策体系转变，正经历着创新政策模式向更高层次演变的发展过渡。在这一过程中，中国创新政策正在不断精益化、稳定化，历史上曾经出现的政策颠覆性现象越来越少见，呈现重大创新政策的连续性特征。这与中国所特有的公共行政模式具有正相关性；同时，政策制定者也应充分考虑到这一政策模式的负面影响，避免既得利益集团“绑架”政策，从而确保创新政策内容与经济发展、社会需求、公众利益能够有机结合。

       二是创新政策生命周期的缩短趋势。我国经济快速增长是创新政策演化的根本原因，社会发展、科技进步需要创新政策提供良好的制度基础和政策保障。然而，从我国的政治决策过程来看，“十年政治周期”和“五年规划”无疑对于中国的前行有着至关重要的影响；加上不断变化的经济、社会、政治和国际因素，创新政策与国家各领域、各区域政策的结合越来越紧密，政策内容得到不断地修正和完善。一方面，我国创新政策数量明显增加；另一方面，每项政策从议程、制定、实施，到终结或修正的时间跨度呈缩短趋势。然而，这与国家重大政策的“连续性”和“稳定性”特点并不矛盾，而是充分体现了相关配套政策的“灵活性”、“针对性”和“适应性”特点。同时，世界各国特别是发达国家政府都纷纷制定大量创新政策，对中国创新政策形成和调整都提供了借鉴经验。

       三是创新政策生命周期的层级差异性。我国实行由中央到地方的政府层级管理模式，在政府层级管理系统内进行自上而下的逐级管理。自改革开放以来，我国中央层面的创新政策以科技政策为最初生长点，并逐渐丰富和体系化。地方政策紧随其后，作为中央政策的具体落实和延续。自1978年-20世纪90年代初，中国创新政策基本集中于中央层面，政策形式多表现为党的指导方针、法律、行政法规、中长期规划和重大项目等宏观政策。到了90年代中期，地方性法规开始出现并逐渐丰富起来，各省级政府相继出台地方创新政策。也就是说，继中央层面的创新政策完成一个生命周期之后，地方层面的创新政策也开始一个新的生命周期，但是具体时间跨度和期限各省不尽相同，需要地方政府根据地方具体情况而确定。因此，这就完成了由中央层面到地方层面创新政策生命周期的循环往复。伴随新议程的加入使政策不断更迭交替，实现了政策生命周期的螺旋式上升过程。

       总之，从政策生命周期理论的视角看，中国创新政策与其特有的公共行政模式具有正相关性，正在不断精益化、稳定化，历史上曾经出现的政策颠覆性现象越来越少见。但是，我国的政策制定者应充分考虑政策模式的负面影响，理性应用政策生命周期规律，根据政策环境和政策问题本身的动态变化，及时调整，实现创新政策生命周期螺旋式上升过程，从而确保创新政策内容与经济发展、社会需求、公众利益能够有机结合，构建全面而高效的国家创新体系，提升以创新为核心的创新政策组合和战略，不断推进我国的政治、经济、社会、文化和生态文明创新发展。

       注释：

       ①根据CNKI数据库计算所得。

       ②本文以1978年为创新政策研究起点的原因有两个：(1)我国从1978年开始实行改革开放，优先发展科技和教育等一系列理论和政策；(2)1978年3月召开的全国科技大会，成为中国创新政策发展的重要开端。

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