预算执行审计风险探讨，本文主要内容关键词为：预算执行论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、预算执行审计风险的成因分析
财政预算执行审计风险是指审计人员在实施财政预算执行审计时，由于被审计单位财政收支存在重大错弊而审计人员没有发现，做出不恰当审计结论的可能性。而预算执行审计风险的特性主要表现在以下四个方面：(1)预算执行审计风险存在的必然性。与风险存在的必然性相同，预算执行审计风险存在的必然性是指其审计工作特点所决定的一种客观存在的性质；(2)预算执行审计风险的复杂性。预算执行审计风险形成的过程是复杂的，因为在每个预审的环节都有可能产生风险，并且不同原因所导致的风险与不同环节所形成的风险所表现的形态都是不同的；(3)预算执行审计风险损失的严重性。预算执行审计风险产生的后果很多，而且作用时间较长，造成的影响较大还不易消除；(4)预算执行审计风险的可控性。可以通过提高审计人员的政治和业务素质、加强审计人员的职业道德教育、不断加强完善审计机关的内部管理控制制度和独立性程度，依法审计从而达到控制和减少审计风险的目的。
（一）财政预算执行审计的适应性力度分析
传统的预算执行审计自《审计法》实施以来，在各级预算执行审计工作中都取得了不错的效果。但近几年来，审计署提出了将审计职能由传统的功能审计向效益和风险控制审计延伸的政策性建议，并且随着社会主义市场经济进程不断地深化，政府职能不断地转变，财政收支的范围、结构也逐渐发生了相应的改变，这些都从根本上要求预算执行审计要主动适应这一变化趋势，控制好预审过程中可能出现的风险，为加强财政资金管理和建立社会主义公共财政框架服务。然而，从审计实践改革推进的过程来看，为了更好地避免制度设计以及组织落实等因素带来的适应性不够问题的产生，我们就应该主要从部门预算、政府采购和转移支付三个方面入手研究，分析预算执行过程中造成审计风险出现的根本所在。
1、部门预算执行审计
部门预算执行审计，就是指对财政部门批复的五个报表进行的审计工作（即：行政事业单位财务收支计划总表、单位预算外收入计划表、单位人员经费预算表、单位公用经费预算表和单位专项支出预算表）。近年来，由于受到财政预算执行审计的不断强化，部门预算执行审计得到了进一步的加强，为人大和政府加强预算监督和管理发挥了积极作用。但是，随着财政支出改革的深入和公共财政框架的逐步建立，部门预算执行审计风险控制方法所表现出来适应性的问题也有待进一步加强，这就需要各级审计机关统一目标，从政治和全局的高度深化部门预算执行审计。其问题主要表现在以下两个方面：(1)部门预算资金项目的使用未被细化。随着新财政体制进程的不断深化，《预算法》对预算执行审计在全面细化部门预算方面提出了更高的要求。除了要对预算编制过程中的真实、合法性审计外，更要从整体上注重财政收支结构的合理性和效益性。然而，当前部门预算资金项目的安排还是比较混乱的，不仅该列示的重点收支项目没有落到实处，而且还在财政拨付资金的监督和预算进度使用方面管理不当，导致了财力分配不均，资源配置效率低下。再加上审计监督方法的滞后，系统科学的实质性审查方法运用得少，从而必然会产生预算约束弱化和预算分配透明度降低的结果。(2)忽略了预算执行部门下属单位的延伸审计。预审工作的开展到目前为止已经有12个年头了，虽然实践证明，本级财税以及一级预算部门在依法理财，规范资金建设方面取得了较好的效果，但是下属二、三级单位在预算资金的管理上还是存在很多问题的。这主要表现在具体的使用环节上。正是因为这些下属单位是多项财政资金的最终受用者，所以往往是资金的流向愈分散，用处愈多元，追踪问效审计的效果就愈差。长此以往，这种畸形的运作方式就会自然而然地掩盖问题的主要方面，破坏审计监督延伸的路线，促使违纪行为的产生和危害预算执行的健康发展。
2、政府采购预算执行审计
政府采购预算作为预算管理的重要组成部分，是开展政府工作的基础和重要环节，也是政府采购工作中最关键的部分。目前，在新的财政预算体制改革下，政府的职能中心正在发生转变，对于预算执行审计过程中存在的政府采购问题也正在逐步地完善，那么对于如何适应这些新问题所带来的风险，便对政府采购预算执行审计风险的控制提出了更高的要求。在政府采购预算过程中存在的主要问题是：(1)政府采购预算与部门预算脱节，没有同步编制。(2)采购预算编制简单粗糙，公共支出项目还没有细化到政府采购目录，其工作难以从全局上把握，致使采购工作被动应付，一定程度上存在的随意性、临时性和盲目性。使采购预算缺乏科学。(3)由于一些政府采购的金额较少等多方面的原因，尚未编制或者漏编采购预算。以上问题致使采购计划性不强，预算执行审计资料难以收集，还难以发挥政府采购的规模效益。这样看来，造成政府采购预算执行审计问题产生的根本原因在于其管理部门对政府采购执行部门监督力度不够，采购预算编制不够科学合理；并且政府采购批复不及时导致不能全面评价采购实际产生的效益。
3、转移支付预算执行审计
我国现行的财政预算转移支付制度具有明显的过渡性特征，存在一些不容忽视的问题。特别是随着近几年社会公共财政框架建立以来，新财政预算体制下的专项转移支付制度存在很多的违规操作和不透明事项，使得财政转移支付这一块的审计力度还远远跟不上转移支付的增长力度。主要问题是：(1)财政转移支付资金分配及核算制度随意性过大。由于各级政府在转移支付资金分配上，还没有一套可以完全依赖的科学测算工具和方法，这就会造成上级政府对下级地方支出补助金额规模和种类透明度的降低，同样也会导致年初的预算编制中无法准确安排收入和支出预算。(2)转移支付政策规定方面机动性过于明显。目前转移支付制度种类繁多，补助对象更是涉及各行各业，形式多样。然而，在衡量和制定这种制度方面的政策标准，则显得分类不够具体和科学，从而使资金的使用效率过低，失去导向作用。(3)转移支付专项资金的使用效益失调。目前专项转移支付资金被挤占挪用、滞留截留以及资金分配不到位的问题相当普遍，这其中主要原因就是因为财政力度过于集中在某些部门，影响了资金的使用效率。
（二）关于财政预算执行审计的独立性程度分析
1、机构的独立性
作为审计独立性核心的机构独立性是指审计机构单独设置，与被审计单位没有组织上的隶属的关系。其通过独立行使审计监督权，以保证审计监督的客观性、公正性、权威性和有效性。预算执行审计工作如果总是首先考虑政府是否满意，而不是考虑如何独立和依法审计，那么审计机构的工作就很有可能陷于被动，单纯地依靠地方审计机构去保证权利的客观行使，是有相当的难度的。如此以来，这种具有内审属性的机构很难在真正意义上体现超然和独立地位。
对于加强机构独立性问题的研究方面，国家前审计署长李金华强调，作为监督部门，审计机关自身的建设和管理是依法有效履行监督职责的前提和保障，是维护审计工作的独立性、客观性和公正性的内在需求。只有审计机关自身财务是真实、合法和有效益的，自身管理是规范和严格的，才能有资格去检查和督促别人，也才有能力去检查和督促别人。
2、人员的独立性
人员上的独立性是指审计人员与被审计单位应当不存在经济利害关系，不参与被审计单位的经营管理活动并且依法独立开展审计工作，作出审计判断、提出审计报告、出具审计意见书和作出审计决定。而人员的独立性问题在当今双重审计领导体制中显得非常突出，即：地方政府不仅决定着审计机关负责人的升降去留，审计机关的人权、事权、财权，并且就连外部工作环境的营造也得靠地方政府。这在一定范围内限制了审计人员职能和决策上的独立性，很大程度上使审计的独立性无法得到保证，弱化了其监督和控制风险的作用，挫伤了审计人员的工作积极性。
3、经费的独立性
经费的独立性，是指审计机关履行职责所必须的经费，按照审计法的规定单独列入财政预算，以保证有足够的经费独立开展工作。我们知道，在财政预算执行审计中，审计机关的工作重点就是对政府的财政收支进行审计，但是鉴于审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，所以审计机关的经费拨付又是通过同级财政部门来完成的。那么，在经费已经无法独立的基础上进行审计，审计机关的独立性和超脱性肯定也就无法体现。由此可以判断，经费上的独立性问题至今仍然是预算执行审计工作中必须面对的一个基本问题，独立性不够，仍然是制约审计事业发展、制约审计质量提高、制约审计效果扩展、制约审计机关廉政建设的一个重要因素。
二、预算执行审计风险的控制方法
（一）加强财政预算执行审计的适应性
1、夯实部门预算执行审计的基础。
对于在部门预算执行审计过程中存在的四个问题，也应该从如下三个方面来解决：(1)结合效益审计进一步细化部门预算执行资金项目的使用情况，促进其强化效益观念，加强财政资金管理；(2)突出各预算部门全部财政收支和财务状况的重点审计，注重围绕财政资金流向的延伸审计，及时查处和纠正各种违纪行为；(3)建立内部控制体系，确保审计范围和深度，使审计结论建立在高质量的审计基础上，有效降低审计风险。
2、加大政府采购审计力度
依据《政府采购法》第七章第六十八条规定，审计机关应当对政府采购进行审计监督。根据政府采购的特点和审计机关现实工作情况，政府采购审计应分两个层面，以不同的方式，有重点地开展：一是对提出采购需求的行政事业单位的审计；二是对政府采购中心的审计。所以，不管是怎么加大政府采购审计力度，都应该确定采购的项目是否合规、科学，是否符合事业发展的要求，以及应及时对采购发生的财务收支情况进行会计核算。
3、促进转移支付向规范化发展
现阶段，应加大对转移支付的审计力度，加强财政转移支付的资金审计，促进相关法律、法规的完善。即：一是注重转移支付审计的合理性和透明度，提高审计系统对财政转移支付资金的审计能力；二是在对转移支付资金的使用情况审计的基础上，进一步提高审计报告的质量。总之，转移支付预审过程中数据和信息的真实准确性以及专项资金产生的经济效益和社会效益，都是规范转移支付资金达到预期使用效果的重要事项。
（二）提高财政预算执行审计的独立性
1、提高审计机构的独立性
引用李金华说过的一句话：“中国的审计要有自己的特色和国情，审计机关不要教条地和国外比较，不要抱怨审计的独立性不够，这是宪法规定的，要有清醒的认识。”所以针对目前教条主义色彩较浓的审计工作来说，只有认识清楚自己的工作性质，从实际出发，多学习别人工作上的经验，找出差距，明确地分配好审计机构与政府部门的权责，实事求是地发挥自己工作的特色，并且适当地在机构中穿插垂直管理，才能体现出审计工作的最大功效，提高机构的独立性。
2、从风险强化意识中提高审计人员的独立性
正因为人员上的独立性是指审计人员与被审计单位应当不存在经济利害关系，不参与被审计单位的经营管理活动并且依法独立开展审计工作，做出审计判断、提出审计报告、出具审计意见书和作出审计决定。所以注重提高审计人员的素质，大力整合审计人力资源是非常重要的。既然如此，就应该系统地组织高层次业务培训，通过实践的磨练培养一批审计业务和计算机专业知识娴熟的复合型人才，最大限度地配合计算机辅助审计方法和技术(OA)的推广，利用互联网的便利性灵活培训，真正做到各取所需，以适应新形势发展的要求，只有这样才可以从风险防范意识的角度强化审计人员综合职业道德水平，提高人员上的独立性。
3、从完善法制机制中给足审计经费
为使审计机关更好地依法履行财政预算执行审计中监督的职责，就应当从制度上采取措施，寻求更好地途径去解决审计经费的独立性问题。经费的独立作为审计机关履行职责所必需的保证，是其依法独立行使审计监督权的条件。虽然我国立法对行政事业机关的经费的独立问题没有作出规定，但考虑到审计机关在财政预算中的特殊职能，就应该把其履行职责时所必需的经费列入由本级人民政府予以保证。
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