新世纪我国加强农村教育发展的政策回顾与反思，本文主要内容关键词为：新世纪论文,农村教育论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G520 文献标识码：A 文章编号：1672－0059（2010）03－0009－05
进入新世纪以来，随着科学发展观的确立，我国教育事业被进一步置于优先发展的战略地位，其中农村教育的发展得到进一步的重视与加强。新世纪国家颁行的一系列推进教育事业发展的重大政策，充分体现了加强农村教育发展的政策要求与政策精神。加强农村教育发展业已成为新世纪国家教育发展的重大政策行动。本文对新世纪我国加强农村教育发展的政策予以回顾，并对现阶段农村教育发展依然面临的政策问题予以反思。
一、新世纪加强农村教育发展的政策回顾
新世纪我国加强农村教育发展，是适应推进社会主义新农村建设、适应全面建设小康社会和加快社会主义现代化进程的需要。“农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用。”[1]基于这一认识，新世纪以来，我国为加强与推进农村教育发展颁行了一系列新的重要政策。这些新的重要政策，从整体上看，既指向农村教育的多层次、多类别以及综合性、协同性发展，也指向城乡教育的统筹发展与均衡发展。新世纪以来，国家加强农村教育发展的政策要求与政策精神重点反映在加强农村基础教育发展和加强农村职业教育、成人教育发展两大方面。
（一）加强农村基础教育发展
新世纪国家加强农村教育发展，首要的是加强农村基础教育的发展。加强农村基础教育的发展，一方面是基于农村基础教育是提高农村人口素质和促进农村经济社会发展的奠基工程，因而也是提高全体国民素质，实现从人口大国迈向人力资源强国的奠基工程；另一方面则是因为进入新世纪之际，我国农村基础教育的发展虽然取得了很大的成就，但相对于城市基础教育的发展而言还处于滞后的状态，城乡基础教育发展严重不平衡的问题突出存在，并成为“三农”问题的重要表征。着眼于此，新世纪以来，国家通过不断加强政策法规建设，以加强基础教育特别是加强农村基础教育的发展。加强农村基础教育发展的政策要求与政策精神体现在《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（2001年5月29日）、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003年9月17日）等重要政策文献中。加强农村基础教育发展，具体而言，则包含加强农村义务教育、农村高中阶段教育和农村学前教育的发展这三个方面。
1.加强农村义务教育的发展。农村义务教育发展在农村教育发展乃至国家教育发展中的重要地位不言而喻。新世纪国家加强农村义务教育发展的重要政策举措主要有：其一，进一步完善农村义务教育的管理体制。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》重新确立了“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》对此又作了进一步规定，即“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制。”这项新规定体现了农村义务教育管理重心的适度上移，有利于统筹农村义务教育资源，促进城乡义务教育的均衡发展。其二，建立农村义务教育经费保障新机制。2005年12月，国务院专门发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2006年新修订的《义务教育法》则将建立农村义务教育经费保障机制的政策法律化，明确规定“实施义务教育，不收学费、杂费”，从而使保障机制更具保障性。其三，推进农村中小学学校布局调整，以优化义务教育阶段农村教育资源的配置。农村学校布局调整与危房改造、规范学制、城镇化发展等统筹规划，同时通过开办寄宿制学校以方便和保障农村适龄儿童接受义务教育。其四，实施保障农村流动儿童平等接受义务教育的政策。“父母或其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”[2]其五，进一步加强农村义务教育阶段教师队伍建设。为此，国家继续致力于改善农村教师的工作与生活条件，完善农村教师工资经费保障机制；加强对农村学校教师、校长的培训，并促进本行政区域内校长与教师的流动；在部分师范院校重新试行免费师范生政策，以面向农村培养新型合格教师。与此同时，实施“鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育”的政策，并实施“鼓励高等学校毕业生以志愿者的方式到农村地区、民族地区缺乏教师的学校任教”的政策。其六，巩固与提高农村义务教育质量。新世纪国家实施的一系列加强农村义务教育发展的政策，如实施中小学现代远程教育工程，推进农村中小学课程改革，其核心目标是为了巩固与提高农村义务教育质量。
2.加强农村高中阶段教育发展。新世纪我国高中阶段的教育发展受到高度重视，加强农村高中阶段的教育发展也成为教育政策的重要指向。这主要表现在：其一，确立了农村高中教育发展的新目标。2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出，今后五年，经济发达地方的农村要努力普及高中阶段教育，其他地区的农村要加快发展高中阶段教育，并要积极开展各种形式的初中后教育。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（公开征求意见稿）又明确提出，“到2020年，普及高中阶段教育，全面满足初中毕业生接受高中阶段教育的需求。”这意味着届时中国农村地区将全面实现普及高中阶段教育的目标。其二，加强对农村薄弱高中的改造，扩大农村高中优质教育资源。国家和地方政府继续安排资金，用于改善农村高中尤其是贫困农村地区高中的办学条件，同时加强城镇优质高中与农村高中的联合。其三，推进县域普通高中与职业高中的协调发展。根据经济社会发展需要，合理确定普通高中和职业高中的招生比例，保持二者招生规模的大体相当，并对进入职业高中就读的学生实行特别支持政策。其四，鼓励高中阶段教育的多样化发展，促进办学体制的多样化和办学模式的多样化。
3.加强农村学前教育的发展。新世纪农村学前教育的发展受到新的重视，加强农村学前教育的发展同样成为国家教育发展的重要政策要求。这主要表现在：其一，确立了基本普及学前教育的目标。到2020年，全国所有地区，包括农村地区全面普及学前一年教育，基本普及学前二年教育。其二，明确政府职责，把发展农村学前教育纳入城镇化和新农村建设的整体规划，深化农村学前教育办园体制的改革。其三，采取更有力的措施支持农村学前教育的发展。如加强农村学前教育师资队伍建设，采取多种形式扩大农村学前教育资源，着力保障农村留守儿童入园，支持贫困地区发展学前教育等等。
（二）加强农村职业教育和成人教育的发展
加强农村职业教育和成人教育的发展是加强农村教育发展的题中之意。新世纪我国强调加强农村职业教育和成人教育的发展，是为了更好地适应新农村建设和城镇化发展的需要，是为了适应全面提高农村劳动者职业技能素养及培养新型农民的需要。新世纪我国加强农村职业教育和成人教育发展的主要政策内容是：
1.进一步确立农村职业教育和成人教育发展的政策目标。即强调农村职业教育和成人教育的发展要坚持为“三农”服务的方向，努力为新农村建设服务，为促进农村劳动力转移服务。
2.继续强化农村“三教”统筹，促进“农科教”结合。在新形势下，农村基础教育、职业教育和成人教育需要进一步统筹规划，统筹发展。要在农村基础教育中更好地渗透职业教育，在加强农村基础教育发展的同时，切实加强农村职业教育和成人教育的发展。另一方面，农业、科技、教育的结合也需要提高到一种新的层次与新的水平。为此，要建立强化“三教”统筹与促进“农科教”结合的有效工作机制。
3.实施农村实用人才培训工程，大规模培养农村实用型人才和技能型人才。为此，进入新世纪以来，国务院及其所属教育部、农业部、人事部、财政部等多部门先后下发了一系列有关实施农村实用技术培训的意见、方案或规划。要求“每年培训农民超过一亿人次”，“农村劳动力年培训率达到35％以上”。农村实用人才培训有政府部门专项资金的支持。
4.实施农村劳动力转移培训工程。农村劳动力转移培训被列为新世纪加强农村职业教育和成人教育的重要内容，有着新的政策要求与政策保障。国务院和相关部委发布了多项政策以推进培训工程的开展。根据政策要求，自2003年起，每年农村劳动力转移培训人次2000万以上，使培训劳动者初步掌握在城镇或非农产业就业必需的技能，并获得相应的职业资格或培训证书，从而帮助他们在城镇稳定就业。
5.积极开展城市对农村、东部对西部职业教育对口支援工作。“要把发展职业教育作为城市与农村、东部与西部对口支援的重要内容。各地区要加强统筹协调，把职业教育对口支援工作与农村劳动力转移、教育扶贫、促进就业紧密结合起来。”[3]城市对农村、东部对西部的职业教育支援可用多种方式进行。
二、新世纪加强农村教育发展的政策特征
新世纪以来国家颁行的加强农村教育发展的政策是多种多样的。就政策文本而言，既有国家出台的指引全国教育事业发展的宏观政策中所包含的加强农村教育发展的政策，也有国务院、教育部和相关部委以及地方政府颁布的加强农村教育发展的专项政策，还有中共中央、国务院关于建设社会主义新农村和指向农业、农村发展的重大政策中所包含的加强农村教育发展的政策。此外，新修订的《中华人民共和国义务教育法》中也不乏加强农村义务教育发展的法律规定。进入新世纪以来的十年间，农村教育发展一直是教育发展关注的热点问题，也是中国社会发展关注的热点问题，由此也成为重要的教育政策问题。加强农村教育发展，成为新世纪国家教育发展重要的政策宣示，也成为新世纪国家教育发展重要的政策行动。综观新世纪以来我国加强农村教育发展的政策，可以发现如下三个鲜明的特征：
1.政策价值取向的公平性。新世纪国家颁行的加强农村教育发展的政策，鲜明地体现出追求教育公平的价值取向。之所以如此强调农村教育发展，是因为农村教育尽管已经有了很大发展，但它与城市教育发展之间的重大差距依然存在，这直接影响到教育公平，也影响到社会公平。当社会呈现出严重的不公平，社会发展的价值就要接受严峻的拷问。而当教育发展呈现严重的不公平，教育发展的价值同样需要接受严峻的拷问。破解“三农”问题，包含着破解农村教育发展滞后的问题。贯彻落实科学发展观，建构社会主义和谐社会和全面建设小康社会，需要努力缩小城乡发展的差距，其中包含缩小城乡教育发展的差距。正是为了促进教育公平同时也为了促进社会公平，才需要百般加强农村教育的发展，才有了不断加强农村教育发展的政策决定和政策行动。因此，现阶段加强农村教育发展，是促进教育公平和社会公平的必然要求。透过种种加强农村教育发展的政策决定，我们能强烈感受到教育公平价值取向的彰显与弘扬。
2.政策目标的新颖性与明确性。新世纪加强农村教育发展的政策目标具有新颖性与明确性的特征。政策目标的新颖性表现为：新确立的至2020年农村各级各类教育发展的目标均有着新的并且更高远的表达。例如，对农村义务教育的发展，除了全面实现九年制义务教育和巩固义务教育的成果外，更重要的是提出了全面提高农村义务教育质量的目标；对农村高中阶段教育和学前教育的发展，提出了基本普及的目标；对农村职业教育和成人教育的发展，提出了普遍实现农村实用技术培训和农村转移劳动力培训的新目标。政策目标新颖性的另一表现在于，国家加强农村教育的发展，不仅是为了促进新农村建设和农村的发展，同时也是为了促进城镇化的发展和国家现代化的实现。这也显现了政策目标的高远性。政策目标的明确性则表现为，新确立的农村教育的发展目标有着明确的时间性和数量化的特点。如新世纪农村基础教育和职业教育的发展，都具有明确的时间限定和量化指标，同时也具有可操作性。
3.政策执行资源的统筹性。加强农村教育的发展，需要有政策执行的资源保障。而新世纪种种加强农村教育发展的政策决定，则凸显了政策执行资源的统筹性，从而为政策执行提供了有力的保障。政策执行资源的统筹性表现为：加强农村教育发展，立足于城乡一体化和城乡统筹发展的背景，通过整合与统筹城乡资源为促进农村教育的发展服务。这其中特别强调的是加强城市对农村的支持，加强东部地区对西部地区的支持。因此，加强农村教育的发展，绝不只是来自农村的教育行动，同时也是来自城市的教育行动，是整个国家与社会的共有行动。通观新世纪加强农村教育发展的政策，我们能充分认识政策行动的共有性和政策执行资源的统筹性。
三、对加强农村教育发展的政策反思
（一）加强农村教育发展的政策成效
新世纪加强农村教育发展政策的实施正在产生积极的影响与成效。这主要反映在：其一，在义务教育方面，由于有效地建立了义务教育的经费保障机制，全国范围内的免费义务教育得以真正实施。在广大农村地区，义务教育的公益性也得到了真切的体现。与此同时，由于有了政策与法律的支持，伴随农村劳动力转移的数以千万计的流动儿童也能享有平等接受义务教育的权利。其二，高中阶段教育的发展方面，进入新世纪以来，农村初中毕业生进入高中阶段学习的人数在逐步增多，高中入学率有了明显提升。由于有了政策的支持，相当数量的农村初中毕业生能进入中等职业学校享受减免学费的职业教育。农村普通高中教育与中等职业教育协调发展的格局正在形成。其三，农村职业教育和成人教育发展方面，农村实用人才培训工程和农村劳动力转移培训工程得到了大力推进。各地政府也开始建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制，以保障培训工程的实施。自培训工程启动至今，农村实用技术培训和转移劳动力培训的规模在不断扩大，这对提高农民的整体素质，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，增强农民转产转岗就业的能力起到了有效的作用。
新世纪加强农村教育发展的政策成效，还表现为城市支援农村，东部支援西部的支持性政策所产生的良好影响，这一点特别值得肯定。城市优质教育资源在逐步向农村流动，城乡教育资源整合与对接的力度在加强，城乡资源共享的局面在逐步形成。
（二）政策问题反思
新世纪加强农村教育发展政策的实施虽然不断取得积极的成效，但面对农村教育发展的实践，我们依然能感受到政策运行过程中存在的问题。首先，对加强农村教育发展政策意义的认识还存着不够深刻、到位的现象。城乡二元结构的存在和根深蒂固导致了城市人对农村和农村人的鄙薄心态，也导致了农村人的自卑心态。在这种心态的影响下，一些人总在默许城市教育相对农村教育的优先性，因而也默许农村教育发展的相对滞后或落后性。尽管在国家政策层面，农村教育作为教育工作的重中之重已被放到优先发展的位置，但在教育发展的实践中，农村教育的重中之重和优先发展的地位并未得到普遍的确立，更未得到普遍的落实。其次，加强农村教育发展的政策执行还存在诸多薄弱环节。一是政策执行的形式化倾向。“新的施政理念或政策出台以后，在我国往往会进入一个中继站式的层层学习、层层传达、层层表态的过程，形式主义文章作的多，掌握精神实质并因地制宜抓落实的少。”[4]这种状况在农村教育政策的执行中也同样存在，甚至是突出地存在。二是政策执行资源的不足。在那些最需要加强教育发展的相对贫困的农村地区，教育发展依然受到资源缺乏或不足的严重困扰。国家整合与统筹城乡教育资源的力度还不够。另一方面，城市支援农村教育发展的行动也在一定程度上存在着“被动式”与“应对式”的形式化倾向，这种支持尚可进一步加强。三是政策执行的不平衡。就同样的政策而言，有些地区可能执行情况较好，有些地区则不然；在同一地区内，有些政策得到较好地执行，有些政策则不然。在全国范围内，农村义务教育发展的政策执行好于非义务教育的政策执行，农村基础教育的政策执行好于农村职业教育与成人教育的政策执行。导致政策执行不平衡的原因是多方面的，也是极为复杂的。再次，对加强农村教育发展政策执行缺乏有力的监督。“严肃的政策规划与疲软的监督落实”是我国政策运行中存在的突出问题，这在加强农村教育发展的政策执行中有明显的表现。新世纪以来，国家出台的指向农村教育发展的政策可谓多多，但政策执行中的问题也可谓多多。原因之一在于缺乏对政策执行的有力监督，对政策执行不力的追责制度尚未真正建立。此外，政策运行的实践也在表明，新世纪我国出台的加强农村教育发展的种种政策中，对某些政策的科学性与合理性也需要重新进行认识与审视。例如，现行的农村中小学布局结构的调整，虽然也起到了优化资源配置的作用，但也带来了一些负面的问题。
新世纪加强农村教育发展的政策成效与政策问题是同时存在的，增强政策成效与诊断、解决政策问题相互关联。为此，更科学地制定促进农村教育发展的教育政策，更扎实地致力于发展农村教育的政策执行，更有效地建立起对农村教育政策执行的监督机制，将会为新世纪我国农村教育更好地发展提供更有力的保障。
收稿日期：2010－05－06