政府公信力：服务型政府的基础，本文主要内容关键词为：公信力论文,基础论文,服务型政府论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C 939：D63[文献标识码]A[文章编号]1001-9162（2007）06-0058-04
一、政府公信力与服务型政府
近年来，理论界对我国建设服务型政府的探讨颇多，内容涉及建设服务型政府的必要性、重大意义、基本理念、具体目标及任务、政策建议等方面。创建“服务型政府”已成为中国政府改革的主导趋向和目标选择模式，一些地方政府已开始进行建设服务型政府的探索。服务型政府是指政府以依法治国为基本理念，以建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系为前提，通过行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，服务公民、法人和其他社会组织的新型政府模式。作为一种全新的政府职能模式，服务型政府具有民本性、责任性、调控性、法治性、透明性、务实性、绩效性、廉洁性等特征。要想构建服务型政府，提高政府的行政效率和服务水平，就要按照温家宝总理在报告中所说的那样，大力推进政务公开，增强政府工作透明度，提高政府公信力。
政府公信力即政府依据自身信用所获得的社会公众的信任度。它包含五个要点[1]：（1）两个主体：信用方为政府，信任方为社会公众；（2）两个行为：信与被信；（3）表达一种理念：信与不信皆为社会的主观评价、心理反应和价值判断；（4）表达一种信度：信与不信均存在着程度指数；（5）指向同一个内容：政府言、行、果是否一致。这样，政府公信力就包括了政府信用、政府信任两方面，这同单纯地讲政府信用是不同的。因为政府讲信用未必能达到公共信任的程度，也就是说，政府公信力的体现更重要的是公民在何种程度上对政府行为持信任态度。
政府公信力依赖于社会成员对普遍性的行为规范和网络的认可而赋予规范和网络的信任，并由此形成社会秩序。正如孔子所言：“自古皆有死，民无信不立”，政府的公信力是评价政府是否作为、能否全面履行公共责任和公众是否认同的基本标准，它具有以下功能：
第一，简化社会复杂性，维持稳定的秩序。作为一种社会资本，政府公信在政府与公民之间架起一座桥梁，在复杂的风险社会中维持政府—公众关系的持续性，构成整个社会稳定的中枢，以某种确定性来对付不确定性，并在这种相对的确定性中培养公民对制度的信任。其中，确定性实际上还意味着一定的强制力量，这种强制力量与人们经由信任的简化程序在人们心中逐渐形成的自愿性结合在一起，就能够维持社会和政治的稳定。从这个意义上说，政府公信作为一种主观自愿机制，与公共权力的强制机制一起维持社会的稳定和秩序。
第二，为公共权力提供连续的合法性基础。政府公信与公共权力、政治权威是平行共生的机制，它们互相促进，为政府的存在和运行提供合法性。政府行使公共权力的合法性来自公民的认可和支持，所以，政府的合法性基础实际上就是某种信任。这种信任来源于公民对政府提供公共物品和公共服务的能力的信任，并在这种信任关系的基础上，在政府的公共权力与责任和公民的权利与义务之间营造出某种良性的动态平衡关系。政府必须以其主动的行为（政绩）和对过去经验的宣传（意识形态）来不断赢得公民的信任，从而获得源源不断的稳定的支持。
第三，推进多中心治理。以政府为核心的单中心管制模式已越来越不能适应这个充满危机和风险的开放社会。一些学者倡导政府、市场与公民社会的多中心治理模式，其核心要素就是个人、组织和政府打破界限的合作。公民对政府的信任和政府对公民的信任，这种相互的信任使人们打破政治与经济、公域与私域的界限，进行跨领域、跨部门、跨地区的合作。“政府在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面更胜一筹；企业界在创新、推广成功经验、适应迅速的变化，抛弃不成功的和过时的活动，完成复杂和技术性任务方面往往更胜一筹，而第三部门则在完成微利或无利可图的任务，需要同情心和对个人关心和尊重的任务，需要顾客或当事人方面具有广泛信任的任务，需要亲自动手和直接关心的任务以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面更胜一筹。”[2]（P23）而贯穿政府、市场、民间组织的主线则是以政府诚信为核心的社会诚信系统。只有在权利与责任对应的基础上，以政府公信为主导，连接社会各领域的多中心治理结构才可能建立起来。
由此可见，良好的政府信用对社会具有凝聚和激励作用，有利于增进政府与公众的情感交流，便于政府与公众形成良好的互动关系。政府公信力的加强，有利于建设服务型政府，有利于带动整个社会的诚信建设，有利于建设和谐社会。
二、我国政府公信力的现状
政府公信力的基础是政府信任，“信任是一种态度，是一种主观愿望，表示愿意相信包围他的环境、周围的世界以及与他合作的人及其行为。”[3]（P30）政府信任是公众对政府能够代表他们利益的一种心理期待。政府信任与政府信用密切相关。公众对政府行为方式的信任主要体现在政府信用方面。政府信用是政府对公众诚实守信，就是政府要对公众负责，正确运用公共权力，赢得公众信任和拥护。政府信用是政府合法性的基础。政府信用就意味着政府对公众忠诚、讲信用，哈贝马斯认为，任何政治系统需要尽可能多地投入各种不同的“大众忠诚”，如果行政系统不能把大众忠诚维持在必要的水平上，就会产生合法性危机——认同危机。[4]（P128）可见，政府讲信用，公众就会更加拥护政府，就会产生对政府的信任，就会有政府与公众之间良好的信任关系。
政府信任是公众与政府之间的一种互动关系。“公众”指的是社会成员、个人、群体，而“政府”指的是政府的公务人员、政府提供的公共服务的政策和政府机构。可见信任是有前提的，政府必须得代表并有能力代表公众的利益。公众对政府的信任，实质上是对自身利益代表的信任。改善政府与公众的信任关系是现代政府自身建设的重要任务。公众对政府的信任包括三个方面：（1）公众对政府公务人员的信任。公务人员的价值观念、伦理意识和道德水平影响公共权力的正确行使。一个具有高素质公务人员队伍的廉洁政府会提升政府的信任，使政府对公众具有凝聚力和向心力，促进公众积极参与公共事务，使政府与公众的关系健康发展。否则，公共权力的腐败，会影响政府的威望，损害政府与公众的良好关系。（2）公众对政府机构的信任。如果政府机构效率低下，办事拖拉，互相推诿，也会影响政府信任。（3）公众对政府提供的公共物品的信任——即政府提供的公共基础设施、公共服务质量和公共政策的信任。如果政府提供的公共物品的质量不能满足公众的需要，则公众对政府的信任度也会受到影响。
目前，世界各国的政府公信力普遍下降，我国政府的公信力也存在潜在危机。一些地方政府在行政管理活动中，不能很好地坚持诚实守信的原则，未能科学地、负责任地行使行政权力，严格地履行自己应当承担的义务，从而导致政府信用的不断丧失、降低，逐渐失去公众的信任，主要表现为：
第一，政府政策、决策缺乏稳定性、统一性和连续性。最为突出的表现是后任政府不对前任政府制定的政策、决策负责。在政策、决策没有法律化和制度化的情况下，政府成员特别是主要负责人的工作变动，往往会给政府工作的连续性、统一性带来潜在的破坏，使政府的公信力在老百姓的心目中大打折扣。同时，一些地方政府及部门长期处于唯我独尊的地位，决策时考虑出政绩的多，考虑当地实际情况的少，凭经验和习惯办事，动不动一个政策，经常性拍脑门决策。由于制定政策缺乏规范，使得政策经常是模糊的、不透明的、易于变动的，而政策不确定性使人们对未来缺乏信心，缺乏稳定的预期，自然就容易为追求眼前利益而不择手段，从而降低了企业或个人讲信用的积极性，同时也使政府的信用削弱。
第二，政府行政行为不规范。一是行政执行行为不规范。有的政府组织在行政执行上没有统一的规范和标准，缺少必要的程序和步骤；有的在行政执行中自由裁量权过大，根据不同的对象办关系案，根据不同的人给予不同的处理和对待；有的政府人员钻职责分工不明的空子，在行政执行时，对自己有利的事就积极去办，对自己不利或无利的事则应付了事，等等。二是行政审批缺乏规范。有些行政管理部门的行政审批程序过于繁琐，不透明，审批环节不一致，审批标准随意性大，有的自行设置行政许可，或违反法律规定，越权审批，或设置审批障碍，不予批准。有些地方政府及部门往往自行设置行政许可，或违反法律规定越权审批，或设置审批障碍等，导致政府信誉严重下降。
第三，行政人员腐败、缺乏诚信，影响社会公众对政府的信任。当前，部分政府行政人员不诚实守信，弄虚作假，欺上瞒下，对国家的方针政策阳奉阴违。一些领导干部和部门利用人民赋予的权力，大搞钱权交易，贪污受贿，挥霍国家财产；利用职权买官卖官，官商勾结，欺上瞒下，虚报政绩，搞形象工程等等，这些现象都严重影响了社会公众对政府信用的评价。
政府信用对整个社会信用体系的良性运行具有主导作用，政府公信力的严重缺失，会造成整个社会发展的混乱，社会必然陷入信用危机的恶性循环中，势必影响社会和谐与政治稳定。
三、提升政府公信力：构建服务型政府
政府要想有所作为，应取信于民，大兴诚信服务之风，做一个对社会负责、受群众信赖的政府。“德高望重”的政府公信力具有极强的说服力、调解力，可以有效及时地化解一些矛盾，对社会稳定、和谐有很大作用。民无信不立。政府公信力的加强，有利于构建服务型政府，有利于带动整个社会的诚信建设，有利于建设和谐社会。
第一，强化政府公共责任，实施诚信的政府行为。政府公共责任意味着政府能够积极地对社会公众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众的需求和利益。一方面政府必须积极地履行其社会义务和职责，另一方面政府还必须承担法律、行政和道义上的责任。就我国政府公共责任制度而言，可由三条路径加以优化[5]：（1）政治责任。要避免政府的失信，必须强化事实上的行政权委托者即各级人大的政治监督和管理。（2）法律责任。人大对政府政治责任的监控也不是任意的，应通过法律形式加以规范性认定和保障，并以国家强制力为后盾对政府及其官员产生约束力。政府公共责任须建立在宪法、法律和行政法规的基础上。 （3）道义责任。政府官员应对自己不负责任的行为及后果进行自我反省或悔过，同时国家权力机关或上级行政机关对官员的不当行为进行道义上的谴责。
同时，政府既是公共政策的决策者，又是具体的实施者。政府的施政行为也是提高政府公信度的重要方面。诚信的政府行为要求行政权力的来源、存在和行使，必须依据和符合法律，不得与法律相抵触，违法应承担法定责任。行政权力的运行不仅在形式上要合乎法律的要求，而且在实质上应当贯彻法律公正、公平、公开和不得滥用权力的要求，合理运用自由裁量权。只有依法行政，执法为民，才能树立“执政在民”的服务形象，才能从根本上建立起政府的信用，进而得到社会公众的认可和支持。
第二，建立诚信的制度规范与政府信用考评机制。制度公正是政府公信度的基础。政府的公信力，首先体现在所制定的政策，必须符合广大人民群众根本利益的要求，体现制度的公正、公平原则，这是制度伦理的基本价值观。我国经济社会运行的实际也说明，制度的公正，是提高政府公信力的一个重要因素，也是建立诚信政府的根本保证。因此，坚持科学发展观，集中解决分配公正、司法公正、教育公正等方面存在的突出问题，弥合权利不对等、起点不公平、信息不对称、事实上的不平等等方面的制度设计缺陷，就成为诚信政府建设的重中之重。另外，政府在各项规章制度的制订过程中一定要坚持诚信原则，政府立法不得变化无常，任意溯及既往，政府立法应符合社会发展和变化的要求，不能随心所欲、朝令夕改，否则就会令人们无所适从，失去对法治的信心。地方政府要逐级建立政府信用考评机制。上级政府负责对下级政府的信用考评，本级政府负责对所属部门的信用考评，公务员的信用考评由其所在单位负责。集体考评结果作为其参评先进的依据，个人考评结果则作为本人晋升、晋级的依据。同时，尽快制定政府违规失约的追究、赔偿制度。对失信的行为要依法追究其行政及经济责任，并给予受损方一定的补偿。对严重的政府失信行为要采取行政、经济、法律等综合惩治措施，特别恶劣的，要坚决追究失信者法律责任。要建立守信奖励的制度和机制，以形成守信受益、失信受损的社会局面。
第三，培养公务员的公共精神与服务意识。公务员是政府人员构成中的主体，他们的诚信度如何，对政府信用度起着举足轻重的作用。因此，要增强政府公信力必须首先打造一批诚实守信的国家公务员。公务员要做到诚实守信，以“政治坚定，忠于国家，服务为本，依法行政，恪尽职守，务实创新，廉洁奉公，团结协作，品行端正”的公务员职业道德规范为行为准则。要培养诚信的公务员，一方面要培养公务员的公共精神，提高公务员的道德素质，另一方面还要建立一套科学的，由政府主导、全体公民共同参与的公务员诚信考核制度，鼓励公务员带头讲诚信、守信用，让守信者得益，失信者受损，激发公务员用自己的言行维护诚信政府的形象，增强政府公信力。
第四，加强政府的回应性，形成“政府—公民”之间的有效互动。政府的回应性，即政府的行为一定要以公民社会的回应为决策的出发点。它使得政府行政行为变成“政府—公民”之间的有效互动，强调在公共管理和公共服务事务中，政府与公众之间沟通协商的渠道畅通、机制健全、运转有序。回应性是政府与公众合作管理公共事务的必然要求。只有及时了解民情、把握民意，才能在最佳时机控制事态发展，赢得解决事件的先机，节约人力物力财力资源，奠定长期稳定的物质和舆论基础，才能把握处置和解决问题的主动权。回应性使得政府摆脱无视民意的黑箱作业，回归到重视民意的透明作业。公众反映的意见有回音，政策执行有反馈，措施方案有改进，治理效果有改善，政府回应性程度提高，表明政府责任性增强，政府公信度的提高。