中国“三农”问题的战略思考，本文主要内容关键词为：三农论文,中国论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F320.2文献标识码：A文章编号：1009-2013（2004）05-0001-011
发端于农村经历了26年的中国改革开放，取得了举世瞩目的伟大成就，13亿人口的东方大国基本上告别了贫困，解决了温饱，迎来了全面建设小康社会的新阶段[1]。然而，长期以来，农业效益太低、农村发展太慢、农民收入太少，导致工农差距、城乡差距和阶层差距日益扩大，正越来越突出地影响着我国全面小康社会建设的总体推进[2]。我国的“三农”问题已成为了目前社会各界普遍关注的焦点、热点和难点问题[3]。
一、“三农”在社会经济发展中的重要地位与作用
（一）“三农”对社会经济发展的重大贡献
农业、农村和农民作对我国社会经济的发展，做出了重大产品贡献、劳动贡献、资本贡献、土地贡献、市场贡献和外汇贡献[4]。
从农业对社会经济发展的产品贡献来看，我国农业对国民经济产品的总量贡献呈增加趋势，按1998年价格计算，1980年为3137亿元，1985年为4658亿元，1990年为5713亿元，1995年为7003亿元，1998年为7884亿元，1998年与1980年相比，农业对国民经济的总量产品贡献增加了1.5倍；但农业对国民经济的相对产品贡献呈减少态势，1980年为30.1％，1985年为28.4％，1990年为27.1％，1995年为20.5％，1998年为18.0％，1998年与1980年相比，农业对国民经济的产品相对贡献率下降了12％。1980—1998年期间，我国农业对国民经济产品的相对贡献率为16％，国民经济平均每年增长速度的近1/6来源于农业，这充分说明了我国农业对国民经济的快速增长做出了重大贡献。
从农业对社会经济发展的劳动贡献来看，农业为国民经济其他部门做出的劳动贡献是巨大的，尤其是改革开放以来，农业劳动力大量转移到非农产业部门就业，成为了推动我国经济增长、产业结构变革和社会发展的重要力量。据统计，1979—1997年期间，我国从农业中转移出来的劳动力累计达到1.3亿，平均每年690万人，农村非农产业劳动力在农村劳动力中所占的比重已超过30％，农业劳动力占整个社会劳动力的比重已下降50％以下。
从农业对社会经济发展的资本贡献来看，1952—1990年期间，农业以赋税的方式为社会经济贡献资本1529亿元，以工农产品价格“剪刀差”的方式为社会经济贡献资本8708亿元，以金融方式为社会经济贡献资本1403亿元，三者累计达11640亿元，占国民收入全部积累额的30％左右，1952—1990年期间，我国农业为社会经济发展特别是国家工业化建设提供了近1/3的资本积累。
从农业对社会经济发展的土地贡献来看，我国从1990年以来，平均每年有33.3万hm[2]耕地转为非农业用地，从而为其他产业部门的发展提供了空间载体，如果没有农业土地生产率的提高，就不可能有城市规模的扩大、新兴城镇的建立、交通运输事业和其他非农产业的发展。
从农业对社会经济发展的市场贡献来看，我国60％的人口生活在农村，农民既是农业生产投入品和生活消费品的购买者，又是各类农副产品的销售者。随着农民生活水平的提高和生产条件的改善，农村对工业品的需求将不断扩大，从而刺激工业和其他非农产业的发展；随着农业生产水平和农产品商品化程度的提高，农民对农产品销售的规模将越来越大，农产品的交易活动将会日益活跃。农村是我国规模和潜力最大的市场，增加农民收入，提高农民的购买和消费能力，扩大农村需求，充分发挥农村对社会经济发展的市场贡献作用，对加快我国全面小康社会建设具有深远意义。
从农业对社会经济发展的外汇贡献来看，在上世纪50年代初期，我国农副产品及其加工产品的出口额占出口总额的比重高达80％以上，农业创汇是国家外汇的主要来源；即使在上世纪80年代，农副产品及其加工产品的出口额占出口总额的比重也达20％以上，农业创汇仍是国家出口创汇的主要来源。目前虽然农业出口创汇占出口总额的比重下降，但农业创汇的绝对数量仍不断增加，对确保我国外汇平衡、发展国民经济的作用将始终存在。
（二）“三农”促进社会经济发展的重要作用
在全面建设小康社会的新时期，农业与工业之间、农村与城市之间、农民与市民之间有着千丝万缕的联系。农业与工业的关系是国民经济关系中最重要的一种关系，城乡之间的关系是由农业与工业之间的内在关系所决定的，是由产业关系转向地域关系的表现，城市居民需要农村提供的农产品和自然生态环境，农村居民需要城市提供工业品和城市文明。通过这种联系不断壮大和发展自身，从而推动着社会经济的发展[5]。
我国是一个农业大国，在全面建设小康社会的过程中，农业与国民经济其他产业的联系将越来越紧密，乡村与城市的关系、农民与市民的关系将越来越密切，农业、农村、农民对推动社会经济发展的收入乘数和就业乘数效应将越来越大，这也是“三农”对社会经济发展发挥促进作用的重要体现。从未来地发展来看，我国要实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务仍在“三农”，只有充分利用这种越来越大的收入乘数和就业乘数效应，通过加快农业优化升级、农村协调发展和农民共同富裕的步伐，才能有效推进我国国民经济的健康发展和全面小康社会的建设进程。
二、“三农”存在的主要问题
（一）国家宏观政策统筹不够，铸成了“二元结构”
新中国成立后，由于国家面临着迫切成长的内外压力，在社会经济十分落后的国情下，国家发展战略基本是选择了向工业倾斜、向城市倾斜、向市民倾斜的宏观政策取向。改革开放以来，国家对这种宏观决策取向做了某些调整，但对工业与农业、城市与农村、市民与农民系统综合统筹仍十分不够，致使在我国经济发展和社会建设中，铸成了典型的“二元结构”[6]。
——工农二元产业结构。我国工业借助于体制创新、科技创新，在市场化、城市化、信息化的带动下，正快速地向现代产业方向发展。用联合国规定的制造业产值在商品附加值中所占比重这一国际通用指标来衡量我国工业化进程，1976年就达到了51.6％，2002年已达到77.3％，由此可以推断我国工业化已达到了较高水平。许多工业生产领域拥有着世界先进水平的技术和装备条件，相对而言，劳动生产率、资源转化率、资金使用效益较高，且在国民经济中占有主导地位。而在农业发展上，为解决小规模分散经营格局而做出的推进集约化、专业化生产的种种努力，受到人增地减和农业劳动力转移缓慢的严重制约。全国农业增加值虽占GDP的15％，而农业劳动力却仍占全国劳动力的50％，中国的农业劳动生产率只有相当印度的75％和法国的5％。改进生产手段、提高农业综合生产能力的种种努力，受到了农产品消费增长有限、价格持续下跌的无情打击。农业受到资源与市场的双重制约，已成为国民经济中最弱势的产业。正向技术资本密集型、规模扩张的工业与小规模经营、生产效益低下的农业形成鲜明反差，构成了我国二元产业结构的主体特征。
——城乡二元区域结构。我国城市借助政府力量和建设用地制度、投资建设体制的改革，尤其是政府通过大量征用廉价农用土地和垄断建设用地一级市场，获得巨额的城市建设资金，城市建设不断加速，城区范围不断扩大，基础设施日臻完善，环境质量明显提高。由于社会经济体制和地理区位的制约，农村建设资金来源匮乏，政府财政和外资、社会资金的投入很少，农民和集体的微薄力量仍是农村建设的主要力量。农村非农产业的发展、交通条件的改善、市场体系的构建、能源设施的建设、农田水利的建设、资源环境的保护、农村生态的恢复、文化教育事业的振兴和科学技术的推广都步履艰难，农村仍是中国土地上最落后的社区。面貌日新月异的城市与贫穷落后农村形成了鲜明反差，构成了我国二元区域结构的主体特征。
——居民二元阶层结构。近几年来，我国城乡居民收入差距持续拉大，市民收入与农民收入之比从1998年的2.52倍扩大到2001年的2.91倍，与1984年的1.71倍相比，差距明显扩大。以农业为主的中西部省份情况更加糟糕，农民收入在2000～2500元之间，而且增长持续减缓。若按美元购买力平价统计标准，到2002年止我国至少有1亿绝对贫困人口。目前近1亿农民求生存、图发展，背井离乡、外出打工，由于受到种种政策歧视，成为了游离于城乡之间的“边缘人”。上世纪90年代以来，全国每年有33.3万hm[2]的耕地转为非农业用地，每年使几百万农民成为既失地又失业的人群。占我国总人口70％的农民不能在国家工业化、城市化过程中分享城市居民已有的养老保险、医疗保障、工伤保险、社会福利与社会救济以及最低生活保障，更无法分享城市居民在文化、教育、体育、科学、技术方面已享受的现代物质文明和精神文明，农民依然是整个社会中最弱势群体。
（二）政府支持保护力度不大，导致了“三大不公”
在国民经济向市场经济快速转轨和工业化加速推进的过程中，政府没有及时调整计划经济年代形成的城乡差别的发展战略、城乡分割的二元结构体制和“以农补工”、“以乡养城”的国民收入分配格局，政府对农业、农村、农民支持保护力度不大，并继续以工农产品价格剪刀差、财政税收收支差、金融资金存贷差和土地征用出让价格差等多种形式和渠道向农业、农村、农民索取[7，8]。相对现代工业、繁华的城市、富裕的市民而言，农业太弱、农村太穷、农民太苦，形成了社会经济发展过程中的严重不公平的现象。
——对农业不公。20世纪90年代以前，国家通过对农产品的统购统销和合同定购，农业累计为国家工业发展提供资本原始积累已达8700多亿元。20世纪90年代以后，虽然大部分农产品价格已经放开，由市场定价，但粮、棉、油以及畜禽、水产等大宗农产品购销市场化改革还没有完全到位。同时由于农业经营规模过小和国家取消农用生产资料的补贴，农产品生产成本大幅上升。据分析，1988—1998年我国农业单位面积的平均收入仅增长19.7％，而同期农业生产费用却上涨了200％，农业比较效益呈明显下降趋势。虽然国家基本放开了工业消费品的价格，但仍有一些行业处于垄断经营状态，加上近几年来农产品价格持续低迷，工农产品价格剪刀差还严重存在，每年仍高达1000亿元以上。我国工业过去依靠农业提供大量的原始积累，已逐步具有了比较雄厚的物质基础和技术装备，到现在仍向农业寻求资金积累，以保持繁荣发展的局面；而我国农业的发展既受到国外农产品的严重冲击，又受到国内工农产品不等价交换的制约，发展十分艰难。
——对农村不公。在繁华城市与落后农村强烈反差的对比中，政府城市化倾向仍十分严重。首先是向农村收得多、支得少的财政税收收支差越来越大。我国财政收入中乡镇企业上缴税收占了相当大的比重，县、乡两级财政收入主要来自农村。而与此同时，国家财政用于城市建设的支出仍占大头，用于农村仍然很少，且比重下降。我国1990年财政用于农村（农林水）支出比重为10％，1995年下降为6.3％，2000年又降到4.7％。农村本应由国家财政承担的公共建设，主要由县、乡两级财政负担，一些生产生活基础设施建设都要靠农村集资解决。现在越到基层财政越困难，乡镇一级日子最难过。到2000年底，全国乡村两级净债务达3529亿元，平均每个乡镇净负债400万元。其次是农村存得多、贷得少的金融资金存贷差越来越大。当前国内金融机构普遍存在重吸储、轻放贷的现象，加之农村贷款担保门槛太高，造成了各级银行从农村吸储多、放贷少。金融资本的寻租，又使得农村资金大量流向城市。2000年全国银行各项贷款余额达99371亿元，而用于农村的仅占10％左右。第三是向农村征用土地补偿少、出让土地价格高的土地征用差支撑着城市建设，严重损害了农村利益。全国平均每年征用土地约33.3万hm[2]，政府征用1亩（1/15公顷）土地，一般补偿费仅2～4万元，而政府出让1亩土地的价格达十几万、甚至几百万元。这是当今出现的“以乡养城”的一种新形式，也是当前农村利益流失最为严重的一条渠道。
——对农民不公。目前城市居民在上学、就业、住房、医疗、文化、体育、保险等方面都享有较优越的待遇，而与此同时，农民则被严格的户籍制度约束，不能自由迁住城市，不能分享国家工业化、城市化的社会经济福利。在就业方面，中国现有1.5亿处于隐蔽性失业或不充分就业的农村剩余劳动力，这些劳动力就业权力得不到保障。在教育方面，现在农村中小学教育面临危机，9年义务教育并不义务，农民反映最强烈的负担就是教育负担，许多农村子女的受教育权力得不到保障。在医疗方面，占30％的城市人口享有80％的卫生资源配置，占70％的农村人口只享有20％的卫生资源配置，农民医疗保健的权力得不到保障。在生活保障方面，在城市广泛实行了最低生活保障制度、养老保险制度和社会救济制度，而农村贫困人口、老无所养的农村老人和受灾的农民群众基本生活得不到有效保障。
（三）农村体制改革徘徊不前，出现了“三难局面”
从家庭联产承包责任制起步，以市场取向为目标的中国农村改革，解放和发展了在高度集中计划经济体制下长期禁锢的农村生产力，为我国现代化建设前两步战略目标的实现立了头功。在我国全面建设小康社会新阶段出现的“三农”问题，除了受到城乡差别发展战略的制约外，农村体制的创新已严重滞后于农村生产力发展的客观要求，出现了小生产大市场难衔接、规模经营效益难提高、农民税费负担难减轻的“三难局面”[9]。
——小生产大市场难衔接。在家庭联产承包责任制的经营体制下，我国的农业生产基本上是千家万户的小生产，农村经济基本上是半自给自足的小农经济。入世后我国农业、农村和农民已面临着国内与国际两个市场的激烈竞争与严峻挑战。农民只能以滞后的市场信息被动去适应市场，使农民始终走不出“卖难—价跌—减产—价升—增产—卖难”的怪圈。千家万户的小生产与千变万化的大市场的有效衔接已显得十分艰难。其原因有二：一是农村宏观管理体制改革滞后。在农业产前、产中、产后的多个环节，农村经济的生产、流通、分配、消费的多个方面，政府职能部门一些由中央条条管理、一些由地方块块管理，职能切割、各自为政、互不协调，统揽农村经济发展全局的行政管理体制没有形成，使得许多关系到“三农”迫切需要解决的重大问题不能有效解决或半途而废、功败垂成。行政管理方式和运行机制仍停留在计划经济时期的水平上，对农村经济宏观管理和宏观调控能力差，极不适应市场经济的发展要求。二是农村经营体制改革滞后。农村经济分工原始，专业化生产落后，行业协会数量太少；农业产业化企业不多，产业开发水平较低，龙头带动作用弱小；农民经济合作组织缺乏，一家一户分散经营，农民自组织能力不强；经营主体创新滞后，懂技术、善经营、会管理的经营大户寥若晨星。小生产与大市场的有效衔接缺乏经营体制强有力的支撑。
——规模经营效益难提高。我国农民的土地情结比任何国家都要浓厚，过分重视“分”的作用，忽视了“统”的作用，普遍是小规模的生产与经营。这种小规模的生产经营，导致土地生产率、劳动生产率和投入产出的经济效益都很难提高。由于农村人口和劳动力向城市和非农产业转移不畅，在国家内需不足、城市企业和乡镇企业开工严重不足、下岗失业多、第三产业发展缓慢的情况下，对农村人口和劳动力吸纳能力差；我国的户籍制度和农村劳动力就业制度改革滞后，切断了城乡之间人口流、物质流、资金流和信息流，使得大量农村人口滞留在乡村。加之土地产权制度改革滞后，产权仍很模糊。农村土地至今仍作为一种农业资源利用，尚未成为一种农民的资本来经营，农民不能自由通过土地转让、出租、抵押、入股和继承而成为融资的手段和创业资本。一方面许多从农村真正转移出去的农民仍兼营农业，造成土地粗放耕作，甚至抛荒；另一方面真正从事农业的农民却无法得到土地来扩大经营规模，农村土地合理流转不畅，又成为了提高规模经营效益的一大制度障碍。
——农民税费负担难减轻。在当前我国农民经济收入水平很低，且收入增长持续减缓的背景下，农民的各种税费上缴逐年增长，乱收费、乱摊派、乱集资的问题仍十分严重，农民税费负担沉重，使得农村干群关系恶化，影响农村稳定。但是，要减轻农民税费负担，又受到多方面体制的制约。一是受到农村财政体制的制约。国家要求县、乡两级政府的财政收支自求平衡，农业税、农业特产税以及农民各种税费占了财政收支的大头，村级的各种提留主要由农民负担。而应由国家财政转移支付的许多农村公共建设事业则又要县、乡财政支出。地方财政支大于收，收支很难自求平衡。二是当前农村税费改革后，免征农业税和农业特产税，虽可使农民负担减轻30％，但改革后的乡、村可用财力大幅减少，仅维持低水平运转。三是乡镇一级需要农民供养的干部太多。全国共有乡镇干部1316.2万人，平均每68个农民就要养活1名乡镇干部，乡镇基层政府机构臃肿，给农民造成的负担占农民实际负担的40％左右。目前在农村自治水平很低的情况下，要大幅度精简乡镇政府机构又怕导致农村基层政权不稳，不大幅度精简裁员，从根本上减轻农民负担又很困难。乡镇基层政府的机构改革处于两难选择。
（四）“科教兴农”战略实施不力，形成了“三个断层”
党中央、国务院早在90年代就提出了“科教兴国”、“科教兴农”的战略，但一些部门和地方落实不力，往往喊得多、落实少。现在我国农业科技对农业发展的贡献率较低，一直在42％以下，而美国、日本和欧盟等国家和地区都达到了70％～80％。目前我国农村劳动力平均受教育年限不足7年，农村文盲半文盲、小学文化程度的占40.1％、初中文化程度的占48.7％，高中以上文化程度的仅占11.2％。农业科技相对落后和农村劳动力素质较差已成为我国农业和农村经济发展的制约因素。由于农业科技和农村教育投入少，农业科技、教育管理体制不顺，从而使得“科教兴农”出现了“三个断层”[10]。
——农技创新断层。上世纪90年代以来，政府对农业科研的投入强度（农业科研的财政支出占国民生产总值的比重）呈下降趋势。1980年农业科研投入强度为0.4％，90年代末下降为0.2％～0.3％。我国是世界上农业科研投入强度最小的国家之一。由于农业科研投入少，加之农业科研管理体制改革滞后，在农业生物技术、农业信息技术以及农用工业和农业新材料等高新技术领域没有取得重大突破；在优质高产多抗动植物新品种选育、农业资源高效利用、现代集约种养、工厂化设施农业、农业生物灾害综合防治、农产品储藏保鲜等方面没有取得重大创新；在治理水土流失、节水节肥节药技术、国土综合利用、生态恢复和生物资源利用、农业生态环境保护等方面缺乏可持续发展的技术成果。
——农技推广断层。农技推广的主要职责是通过试验、示范、展示、培训、信息发布、技物服务和现场指导，将农业新技术、新成果、新产品送到千家万户、田间地头，大幅度提高农业科技在农业和农村经济发展中的贡献率和显示度。当前由于农技推广投入太少，加之农技推广体系与机制创新滞后，致使每年6000多项技术成果真正推广应用的不到1/3，农技推广出现断层。主要表现在以下三个方面：一是适应市场经济发展的多元化农技推广体系不完善。承担国家公益性的农技推广技术人员工资得不到保障、待遇差，国家基层农技推广体系处于“线断网破”的局面。而以产业化企业、供销合作社、科研单位、行业协会和农民经济合作组织为主的农技推广服务网络还没有真正形成，导致推广功能不强。二是农技推广人员业务知识不适应农村经济发展的要求。当前农技推广人员知识面狭窄、技术老化，对新、稀、特农产品生产技术陌生，对提高农产品质量安全的技术陌生，对农产品产后商品化处理的技术陌生，对市场流通环节陌生。三是农技推广机制不适应科技进步要求。目前的推广方法仍没改变过去传统的技术示范与行政干预相结合“自上而下”的推广方式，在开展重大项目引导、点上示范指导、面上咨询培训等方面仍很薄弱，在建立科技示范场和示范基地，开展技术承包、股份合作、连锁经营等技术服务方面仍严重落后于农业发展的要求。
——农村教育断层。农村教育在建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用，但由于国家对农村教育投入较少，加之“以县为主”投入与管理的农村教育体制以及农村教师文化素质相对较低、待遇较差，使得我国农村教育整体薄弱状况没有根本转变，教育对促进农村经济社会发展的服务功能不强，致使农村人口的文化科技素质仍停留在一个较低的水平上。突出表现在以下三个方面：首先是基本普及九年义务教育和基本扫除文盲半文盲的历史任务没有完成。许多贫困地区和贫困家庭的农村子女在九年义务教育阶段，上学困难和中途辍学现象较为普遍，新文盲半文盲不断产生，制约着中华民族整体文化素质的提高。二是农村职业教育仍很薄弱。许多农村中学沿引应试教育旧模式，盲目追求大学升学率，忽视了适应我国社会经济发展的职业教育，致使没考上大学的农民子有掌握从事农业和非农产业的专业知识和基本技能，农村教育结构不适应社会经济发展的就业需求。三是农村成人技术培训严重滞后。国家在“绿色证书工程”、“跨世纪青年农民科技培训工程”、“新型农民创业培植工程”、“农村富裕劳力转移就业培训工程”和“农业远程教育工程”的具体实施方面缺乏统一规划，效果不明显，致使农村劳动力科技素质和职业技能提高不快，成为了制约农村劳动力转移和我国社会经济发展的“瓶颈”。
（五）农村工业化城镇化不快，凸现出“三慢症结”。
农村工业化、城镇化是农村现代化建设的重要标志。由于农村产业分工相对落后，加之资金、技术、人才的缺乏和体制、机制，政策的制约，我国农村工业发展和小城镇建设布点分散、水平较低、规模较小，生产力诸要素不能合理配置和充分利用，导致农村工业化和城镇化发展不快。2002年全国城镇化水平仅为38％，比世界平均水平低9个百分点，比中等发达国家低20个百分点，比高度发达国家低40个百分点。农村工业化和城镇化水平低下，是农村产业结构调整慢、农村劳动力转移慢、农民收入增长慢的症结所在[11]。
——农村产业结构调整慢。从全国农业内部各业构成来看，1998—2001年，种植业占农业总产值的比重虽由58％下降到了55.2％，但仅下降了2.8个百分点；畜牧业和渔业的比重虽由28.6％和9.9％上升到30.4％和10.8％，但仅分别提高了1.8和0.9个百分点；林业的比重由3.5％上升到3.6％，仅提高了0.1个百分点。我国农业结构的战略性调整仍没有改变以种植业为主体、养殖业和林业发展滞后的格局。从农村产业结构来看，1998—2001年全国农村三次产业创造的增加值由40975亿元增加到47871亿元，年均增长5.5％。在三次产业增加值中，第一产业的比重虽由35.6％下降到30.5％，但仅下降了5.1个百分点；第二产业的比重虽由42.3％上升到46.1％，但仅提高了3.8个百分点；第三产业的比重虽由22.2％上升到23.4％，但仅提高了1.2个百分点。我国农村产业结构的战略性调整仍没改变第一产业比重过大，第二、三产业发展不足的格局。
——农村劳动力转移慢。在我国八九亿农村人口中，约有农村劳动力4.8亿，中国是世界农村劳动力最多的国家。上世纪80年代，全国乡镇企业年均吸纳农村劳动力630万人，1990—1996年年均吸纳农村劳动力下降到424万人，1997—1998两年就业人数净减少971万人，1999—2001年分别仅增加168万、116万和226万。在乡镇企业就业增长放慢的同时，进城打工农村劳动力从1996年的7223万人增加到8961万人，增加了1738万人。在2001年进城打工劳动力中，跨省流动的占43.9％，比1996年增长11.2个百分点，而省内跨县和县内跨乡流动的占27.1％和29.0％，分别比1996年减少2.0和8.0个百分点。农村劳动力在乡镇企业的就业比例在逐年减少、而进城打工的比例逐年增加，就地消化的比重越来越少，而跨省就业的比重越来越大，这突出反映了农村工业化和城镇化进程缓慢对农村劳动力转移的制约程度愈来愈大。从1998—2001年全国农村劳动力就业结构变动趋势来看，从事第一产业的劳动力虽由70.3％下降到67.3％，仅下降了3个百分点，而从事第二、三产业劳动力虽由13.7％和16.0％上升到t4.7％和18.0％，但仅增加了1.0和2.0个百分点。目前滞留在农业的劳动力仍达3亿左右，在现有农业生产条件和技术水平下，仍有近1.5亿农业劳动力剩余。
——农民收入增长慢。由于农村工业化、城镇化水平很低，致使农村产业结构单一、农村劳动力转移困难，从而导致了农民收入增长缓慢。1990—2002年，全国农民人均纯收入由1578元增长到2476元，增长幅度达49.9％，年均增长率6.9％。然而农民人均纯收入的增长主要分布在1997年之前。1998—2002年农民人均纯收入比上年增长仅为71.85元、48.36元、43.08元、112.98元和109.2元，仅及1997年增长额的43.8％，29.5％，26.3％，68.9％和66.6％。特别是贫困地区和粮食主产区农民人均纯收入甚至出现负增长。从农民纯收入来源结构变化趋势来看，1998—2002年，家庭经营收入占农民纯收入的比例虽由67.81％下降到60.04％，仅下降了7.8个百分点；农民工资性收入占农民纯收入比例虽由26.53％上升到33.91％，但仅提高了7.38个百分点；其它收入占农民纯收入比例由5.66％上升为6.05％，也仅提高了0.39个百分点。农民第一产业收入比例大，第二、三产业收入比例小的格局没有得到根本转变。农民第一产业收入的增长受到农产品国内外市场需求不足的制约，农民第二、三产业收入的增长又受到城乡非农产业发展缓慢的制约。尽管各级政府都把增加农民收入摆在农业和农村经济工作的首要地位，采取了多种增收措施，但仍处在一个十分艰难的“爬坡”阶段。农民收入水平低且增长持续减缓，已成为了我国全面小康社会建设的“软肋”。
（六）农村资源环境保护不善，面临着“三大危机”
中国是世界上人均资源禀赋最少、生态环境压力最大的国家之一。早在上世纪80年代我国政府就提出了“可持续发展”的基本国策，逐步加强了资源环境保护的力度，取得了一定成效。但由于国民生态环境意识淡薄、管理体系不健全、投入的严重不足，致使我国社会经济建设始终走不出“重经济发展、轻生态安全，重资源开发，轻环境保护，先污染后治理”的怪圈。目前我国农业和农村经济可持续发展的后劲不足，面临着资源短缺危机、环境污染危机和灾害频发危机的严重困挠[12]。
——资源短缺危机。根据全国土地利用变更调查，2001年全国耕地面积12761.58万hm[2]，人均耕地面积约0.1hm[2]，不足世界人均耕地面积的一半。因非农业用地、灾毁耕地因素，每年减少耕地40万hm[2]以上，人增地减导致人地生态矛盾进一步激化。全国水土流失面积3560万hm[2]，其中水蚀165万hm[2]、风蚀191万hm[2]，水土流失导致耕地质量严重下降，全国森林覆盖率仅为16.55％，比世界平均水平低10.45个百分点，人均占有森林面积仅相当于世界平均水平的1/5，人均森林蓄积量仅为世界平均水平的1/8。人均草地面积仅相当于世界平均水平的一半，并且90％的可利用天然草原均有不同程度的退化，其中“退化、沙化、碱化”草原面积已达13500万hm[2]，并且每年还以200万hm[2]的速度增加。全国人均水资源占有量仅为世界平均水平的1/4，南方季节性缺水明显，北方全年缺水尤为严重，已制约着社会经济的发展。我国大量野生动植物濒临灭绝或处于濒危状态；高等植物中濒危物种达4000～5000种，约占全国高等植物总数的15％～20％，并使得与之关联的4万多种生物生存受到威胁，我国独有的宝贵生物基因资源正面临消失的危险。资源的不合理利用，导致本已十分短缺的农村自然资源严重衰退和破坏。
——环境污染危机。我国环境污染总体范围在扩大、程度在加剧、危害在加重。工业“三废”排放造成的农业污染正由局部向整体蔓延。现在我国利用污水灌溉的面积已达361.84万hm[2]，比上世纪80年代增加了1.6倍。遭受不同程度大气污染的农田面积达533.3万hm[2]，且酸雨危害在加重。因城市固体废弃物堆存而被占用和毁损农田面积也达13.3万hm[2]以上，大中城市郊区和工矿企业的周围农田重金属污染面积不断扩大。随着集约化、工厂化养殖业的发展，我国每年约20多亿t畜禽粪便约有50％得不到有效利用，露天堆积、粪水横流，污染农村环境或排入水体。我国化肥年施用量达4000多万t，按播种面积计算，平均每公顷化肥使用量达400kg，其中只有40％被有效利用，绝大部分随地表径流流失掉，或在雨水的作用下渗透到地下，污染地下水。全国农药年使用量达130万t，除30％～40％被作物吸收外，大部分进入水体和土壤，使得我国有近933.3万hm[2]耕地遭受不同程度的农药污染。渔业水域环境污染加剧，全国富营养化湖泊占全部湖泊的50％，1/3以上的河段受到污染，占淡水捕捞产量90％的七大江河水系中，已有5000km超过渔业养殖标准。由于农业生态环境的恶化，使得农产品质量安全控制丧失了生态保护的屏障，许多农产品中农药、重金属、硝酸盐、亚硝酸盐和有害微生物含量超标，食物链污染严重，不仅威胁着国民的身体健康，而且大大降低了出口创汇的国际竞争能力。
——灾害频发危机。因全球人口的急剧膨胀，人类经济的高速发展，造成了对资源环境的严重破坏，使得大气环流和海洋环流反常，导致水灾、旱灾、干热风、台风、低温冷害、冰雹和连阴雨等气象灾害频繁发生。长江中下游平原和黄淮海平原是水灾多发重发区，东北地区、黄淮海平原、华南地区、西南地区和西北地区是旱灾多发重发地区；低温冷害多发重发区为东北平原、三江平原和青藏高原。水旱灾害是我国农业主要气象灾害。近25年来水旱灾害频率越来越大，多发重发区与人口、经济重心叠和，使得灾害链异常复杂、灾情严重并愈演愈烈，我国农业生产乃至整个社会都面临着严峻生态安全威胁。由于气候变暖，我国农作物病虫草鼠灾害发生面积越来越大，给农业生产造成的损失逐步加重。2001年全国农作物病虫草鼠害发生面积达2.76亿hm[2]·次，占农作物播种面积80％，仅粮食、棉花和油料造成的损失分别高达1109.9万t，29.9万t和70.3万t，分别占当年粮、棉、油总产量的20％，25％和15％。全国畜禽和水产危险性疫病发生频繁，禽流感和牲畜5号病疫情逐年加重，许多地方家畜、家禽和水产养殖损失惨重，养殖业生产发展面临着生态安全威胁。此外由于动植物病虫害的检疫不严，外来生物入侵问题日趋严重，一些动植物检疫性病虫传入我国，目前紫茎泽兰、豚草等烈性杂草已给我国农业生产造成了严重破坏。
三、解决“三农”问题、建设全面小康社会的战略对策
目前以“农业效益太低、农村发展太慢、农民收入太少”为特征的“三农”问题，不仅是发展的经济问题，复杂的社会问题，更是一个严肃的政治问题。它实际上是我国社会经济发展严重失衡的集中体现，其根源是计划经济时期国家工业优先、城市优先、市民优先的差别发展战略。若不解除这种差别发展战略及其相应体制的严重束缚，国家重视和支持“三农”的政策就难以取得预期效果。全面建设小康社会，潜力在“三农”、希望在“三农”，重点在农村、难点在农业、焦点在农民[13]。只有坚持科学的发展现，统筹城乡社会经济发展，推进城乡社会经济一体化，深化城乡社会经济体制改革，放活农业、放活农村、放活农民，加快农村社会经济的全面发展，才能有效解决“三农”问题，确保全面小康社会建设目标的实现。
（一）推进城乡一体化是解决“三农”问题的主攻目标
近几年来，稳定家庭承包土地关系，推进农业和农村经济结构战略性调整等举措，对促进农业增效、农村发展、农民增收起了一定作用，但是，均分到户的一小块土地仅仅能解决农民温饱的问题，满足不了农民致富的要求。普遍开展的农业结构战略性调整，引起了农产品更高层次的激烈竞争。依靠农产品优质化促进农业增效受到总量过剩、消费不足的制约，潜力十分有限。农村二、三产业的发展也同样受到市场有限和内需不足的制约，农业劳动力转移困难重重。因此仅仅依靠农村内部的改革和发展，难以从根本上解决“三农”问题。
借鉴农村改革的成功经验，我国城市以市场为取向的改革得到深化，国有企业有了一定的转机，城市经济显示了一定活力，城市居民收入实现了较大幅度的增长，城市面貌发生了显著变化。然而，目前城市的改革与发展又受到国有企业开工不足，职工下岗的困挠。由于民营企业、外资企业的迅速崛起，国有企业的发展在内需不足的大环境下和日趋激烈的市场竞争中，处于十分不利的地位，市场份额被不断挤占，经济效益难以提高，就业岗位难以增加。仅仅依靠城市内部改革与发展，难以从根本上解决当前我国城市面临的问题。
从宏观上看，解决城市经济发展问题，需要进一步扩大内需，关键是要增加农民收入，扩大农村的购买力，让更多的工业品进入农户，使农民成为城市发展的新源泉，实际上这就是要解决“三农”问题。而解决“三农”问题，则需要进一步突破城乡分割的体制壁垒，加快城市化进程，让更多的农民进城，使城镇成为农民发展的新空间。现在看来，农村的发展离不开城市，城市的发展也离不开农村，农村问题与城市问题已经紧紧地交织在一起，像过去那样单纯推进农村改革和城市改革已难以有效解决当前存在的各种问题。必须站在全面建设小康社会的战略高度，将农村与城市的改革与发展问题进行系统全面科学统筹，整体推进城乡社会经济的一体化[14]。
——城乡地位平等。就是要取消城乡间的种种不平等待遇，使城乡居民和城乡各类经济主体都能享受公平的国民待遇，拥有平等的权利、义务和发展机会。也就是说，城乡居民应平等地拥有财产、教育、就业、社会保障、社会福利和个人发展等方面的权利，平等地承担国家法律、法规规定的公民应尽的各方面义务；城乡各类经济主体应平等地拥有产业准入、信贷服务等发展机会，平等地承担国家法律、法规规定的税收、劳动保险等社会义务。
——城乡开放互通。就是要打破城乡界限，开放城市，使城乡居民和城乡各种生产要素都能自由迁徙和自由流动，提高城市化水平和生产要素配置的效率和效益。城乡居民特别是农民可以自由地选择居住地，不仅可以临时在城市就业，也可以长期在城市居住与就业，与原城市居民享有平等的权利和义务；城乡的各类生产要素可以完全按照市场机制，实现在城乡间的自由流动，既要允许农村的非农生产要素向城市流动，以城市为载体，实现优化组合，更要提倡城市先进的生产要素向农村流动，改造传统农业，提升农村发展水平。
——城乡互补互促。就是要改变城乡分割、各自发展的模式，发挥城市先进生产力和先进文化的扩散与辐射作用，走以工补农、以城带乡、城乡互促的社会经济发展道路。也就是说，在经济发展上，要以城市为龙头，形成城乡优势互补、分工合作和一、二、三产业联动的发展格局；在社会文化发展上，要以城市的文明带动农村的文明，形成城乡社区特色鲜明、相得益彰的发展格局。
——城乡共同进步。就是要在坚持城乡地位平等的基础上，通过城乡开放互通、互补互促机制的作用，加快缩小工业与农业差距、城市与农村差距、农民与市民差距，最终实现城乡的共同繁荣与共同进步。
（二）推进制度创新是解决“三农”问题的基本前提
只有大力推进以城乡一体化为目标的新一轮改革，彻底破除计划经济体制下遗留下来的城乡分割的二元社会经济体制，坚决革除束缚农村发展、农业增效、农民增收的一系列不合理的规章制度，还农村以公平的发展环境、让农业有公平的产业地位，给农民以公平的国民待遇，进一步解放和发展农村生产力，我国“三农”问题的解决，才能真正走向坦途[5，16]。为此，必须推进以下十大制度改革与创新：
——农村产权制度改革：让土地真正成为农民的财富。应进一步深化农村的产权制度改革。一是要从法律上赋予农户物权性质的农用土地承包权。给农民50年以上的稳定和有保障的土地使用权，允许其自由转让、出租、抵押、入股、继承。二是要给农民私有和集体所有的房产颁发房地产证，允许上市交易和抵押。三是要积极推进社区股份合作制，把村级集体经济组织的资产量化为其成员的股份，明晰集体资产的产权，促进集体资产保值增值。
——农业经营体制改革：建立农业产业化的经营体制。必须突破单纯生产领域和社会地域的局限性，从农业的区域优化布局、专业化生产和产业化经营的要求出发，整体推进农业经营体制的创新，把农业产业化经营与农村双层经营有机整合起来，以产业化龙头企业为主，围绕产业的发展，成立行业协会。以农民为主，围绕专业化生产，发展农民专业合作组织，用专业合作来代替社区合作，形成“行业协会+龙头企业+专业合作社+专业农户”的农业产业化经营新体制。
——土地征用制度改革：变土地行政征用为土地市场购买，从长远来看，这项改革的目标是要把现行强制性的行政征用行为转变成交易性的市场购买行为。当前，一是应提高土地征用补偿标准，使“失地农民”能够获得到第二、第三产业就业和在城镇居住的必要资本；二是政府通过土地使用权的出让或拍卖获得的土地净收益，应按一定的比例返还，用于发展村级集体经济和解决“失地农民”的福利；三是在土地征地过程中，政府应给予村集体组织一定比例的非农建设用地，允许其自用或入市交易。鼓励以土地入股的形式，投资合作联办企业，以增加集体经济收入，安置“失地农民”。
——户籍制度改革：让城市成为农民创业的新领地。深化户籍制度改革，就是恢复其户籍登记的本来面目，把依附在户籍制度上的各种不合理的规定全部剥离出去，城乡都按照常住人口与暂住人口进行户籍登记，只要在城里有基本生存条件的农民，都能登记为城市常住居民，让农民享有自由进城和自由迁徙的权利。
——农村金融体制改革：让农民和农村企业能顺利地贷到款。一是改革农村信用社。要采取股份制的办法把农村信用社改造成为农村合作金融组织，并采取免税或低税率的政策，鼓励以低于商业银行的利率给农民发放贷款。二是改革农业发展银行。将农业发展银行改建成为农业产业化服务的政策性银行，保障农业产业化发展的资金需求，并利用改革后的农村信用社的网络，发展委托业务。三是国家应建立政策性的农业保险公司。要切实改变农业保险无人问津的局面，对风险较大的农业项目进行保险，以保护投资者和生产者的利益。
——劳动就业制度改革：让农民也能到城里来工作。打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限，以劳动力素质高低作为就业的主要标准，建立城乡统一就业制度，健全统一、开放、竞争、有序城乡一体化的劳动力市场。
——社会保障制度改革：让农民享受与城里人的一样的社会保障。改革原来主要涉及国有单位的福利保障制度，扩大社会保障面，逐步建立农民与市民、各种所有制企业职工平等一致的、覆盖全社会的包括养老保险、失业保险和医疗保险等在内的社会保障体系，为市场经济的顺利发展编织一张社会安全网。
——财政与税收体制改革：建立国家公共财政体制。必须以建立公共财政体制为目标，加快财政与税收制度改革[17]。要建立公共财政，将财政支出主要用于满足人民群众在政治、经济和文化等各方面的社会公共需要；一切凡是能够面向市场、有经济效益的项目建设，政府财政都应退出来，通过市场机制的运作，由业主来投资建设。要根据需要，确定征税规模。当前应完善农村税费改革的思路，全面取消农业税、农业特产税等涉农税收；要适当降低中西部地区的税率，以进一步吸引沿海地区和外贸企业到中西部农村投资开发。
——教育体制改革：让义务教育成为政府的义务。义务教育的“义务”是双重的。一方面公民有让其子女完成九年基础教育的义务；另一方面，应把农村义务教育的主要责任从由农民承担转移由政府承担。增加国家对农村义务教育的转移支付，保证农村义务教育事业的发展。消除城市排斥农民工子女入学限制，使农民工子女充分享受义务教育的权力。同时应建立农村劳动力技术培训的有效制度，着力提高农村劳动力发展一、二、三产业的职业技能。
——农村民主制度改革：让农民自己管理自己，实现民主自治。改变农民身处弱势、低下的政治、经济和社会地位，加快村级民主自治组织建设。以加强农村法制建设，完善村民自治，推行政务公开和民主选举，深化乡镇体制改革等为突破口，积极推进农村基层的民主政治建设。
（三）加快发展进程是解决“三农”问题的根本出路
全面建设小康社会，重点在农村，难点在农业，焦点在农民。只有农村和农民的小康，才有我国完全意义上的小康社会。相对城市而言，农村发展的任务更重；相对工业而言，农业增效的困难更多；相对市民而言，农民增收的难度更大。因此必须要以全面建设小康社会为目标，统领农村社会、经济和生态建设的各个方面，广泛动员全社会的力量，增加对农业、农村和农民的人力、物力和财力投入，加强建设，加快发展，大力推进农村工业化、农业现代化、农村城镇化、农民知识化、农村生态化的发展进程，才能从根本上真正解决“三农”问题。
——大力推进农村工业化进程。农村工业化的过程实际上是农村现代化的发展过程。要紧紧抓住城市工业转型的有利机遇，大力推进农村工业化[18]。首先要从农村工业发展的实际情况和客观需要出发，科学制定农村工业化中长期发展规划，为农村工业化的发展提供决策依据。第二，要千方百计筹措资金，以培育和壮大农村工业园为重点，切实搞好各类硬件环境建设，增强对投资者的吸引力。第三，制定各项优惠政策，理顺管理体制，坚持“政府指导、市场运作、高效服务、事权统一”的管理模式，努力为农村工业化发展构建政策环境平台。第四，充分利用外资、吸引城市企业和发展民营企业，在发展壮大现有乡镇企业的同时，力争在农村工业企业的数量和规模上取得突破，在吸纳农村劳动力、培育壮大农村工业支柱产业、研制工业精品名牌、提高市场竞争力和经济效益等方面取得显著成效。通过近20年的艰苦努力，力争农村工业总产值占农村社会总产值的比重达到80％，初步实现农村工业化。
——大力推进农业现代化进程。按照现代农业发展的客观要求，第一要用先进的工业装备农业，逐步实现农业的水利化、化学化、机械化、工厂化、电气化，要使我国农业生产条件获得重大改善，为农业现代化奠定坚实的物质基础。第二要用现代科技武装农业，切实加强种养业良种繁育体系、农业科技创新与应用体系、动植物保护体系、农产品质量安全体系、农业信息与农产品市场体系、农业生态保护与建设体系和农业社会化服务体系的建设，大幅度提高农业的科技水平和整体素质[19]。第三要用现代管理经营农业，遵循农业市场规律和自然规律，紧紧围绕粮、棉、油、蔬菜、瓜果、肉类、禽蛋、乳品、水产、园艺、药材等农业支柱产业，大力推进农业结构的战略性调整，优化农业生产的布局，构建在国内外具有明显比较效益和显著竞争能力的优势农产品产业带，坚持产业整体开发，形成名牌产品带动、标准化生产推动、龙头企业驱动与生产加工销售联动有机结合的农业产业结构和区域格局，大幅度降低农业生产成本和市场风险，提高农业生产的比较效益和市场竞争能力[20，21]。力争到2020年使我国70％的农业基本实现现代化，达到中等发达国家的水平。
——大力推进农村城镇化进程。农村城镇化是农村工业化和农业现代化的前提[22]。大力推进农村城镇化，首先要切实搞好农村小城镇建设规划，按照经济区域布局重点建设政治型城镇、商业型城镇、工业型城镇、交通型城镇和旅游型城镇，以促进结构调整，整合城乡各种资源，实现优化配置。二是坚持多渠道、多形式筹集资金，逐步建立起国家、地方、集体、企业和个人共同建设的小城镇多元投资体系，加快小城镇建设步伐。三是采取各种优惠措施，将农村工业企业、农业产业化龙头企业和商业企业以及各类社会服务业向小城镇集聚，形成各具产业特色、较强服务功能的农村小城镇经济结构。四是制定一系列鼓励农民进入小城镇的政策，切实保证农村人口“进得去”、“住得下”、“富得起”的问题，加快农村人口向小城镇转移。通过20年的建设，使农村小城镇在建设规模、城镇功能以及生态环境等方面达到现代城市建设标准，全国城镇人口占总人口比例达到70％，基本实现农村城镇化。
——大力推进农民知识化进程。提高广大农民的科学文化素质，是解决“三农”问题的根本措施之一[23]。一是要普及九年义务教育，重点解决贫困地区农村子女的上学问题，农村经济发达地区要普及高中教育，大规模、大幅度地提高农村人口文化素质。二是要面对农村发展的客观需要和城乡社会经济一体化的趋势，切实搞好农村职业教育，为农村和城市培养一大批懂技术、会经营、善管理的技术农民和企业工人。三是加强农村劳动力的技能培训。国家应设立农村劳动力培训基金，采取“岗前”与“岗后”相结合的培训方式，对农村劳动力有针对性的开展就业与再就业的技能培训，科研、教学单位及其技术专家要经常深入农村的田间地头和工矿城镇，开展工业、农业和第三产业的技术示范、技术咨询、技术指导，在指导农村劳动力解决技术问题的同时，掌握科学知识，提高技术技能。通过多种措施的有效结合，大幅度提高农民知识化的水平。
——大力推进农村生态化进程。实现农村社会经济的可持续发展，就必须推进农村生态化进程[24]。目前当务之急是采取切实有效措施，保护农村自然资源，严禁乱占耕地，保护基本农田，防止水土流失，遏制草原荒漠化。加强沃土工程、草原生态保护建设工程、生态家园富民工程、保护性耕作示范工程、节水农业示范工程和全国生态农业示范县建设，保护和提高农业综合生产能力和可持续发展能力。目前重中之重的任务是采取法律、行政、技术手段，防治工业“三废”污染、畜禽粪便污染、生活废水污染和农业面源污染的综合治理的力度，提高大气、水体和土地的环境质量，彻底改变农村生态环境整体恶化的局面。大力增加国家和地方财政投入，广泛动员全社会的力量，加强大江大湖防洪保安和农田水利建设，防止旱涝灾害，确保人民生命财产安全；大力植树造林，提高森林覆盖率，落实国家退耕还林，退耕还湖、退耕还草的政策，加强生态脆弱地区的资源与环境恢复。力争在20年内，使我国农村的自然资源得到全面保护，环境质量明显改善，生态安全和生态文明程度达到一个新水平。