战后日本职业训练管理体制研究，本文主要内容关键词为：日本论文,战后论文,管理体制论文,职业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 日本在战后建立的职业训练管理体制，充分反映了其经济体制的基本要求，是一种以高度组织化和有效的行政介入、官民结合为主要特征的管理体制。在组织体系上，从政府机构到半官方的职业能力开发审议会等，再到职业能力开发协会等民间行业团体，是一个政府主导、民间职业训练界充分参与的多层次官民一体型体系；在管理手段上，体现多样化的特征，既有直接的，也有间接的；既有利益诱导，也有行政强制性干预。这种在尊重民间活力前提下比较强调政府主导的管理体制，对于我国有一定的参考和借鉴意义。
日本的职业训练系为赋予求职人员或在职工人履行职责所需的职业知识和技能而进行的一种有组织、有计划的培训活动。从其实际作用来看，是教育事业的组成部分，但是，在管理上，除了少数几个特别的事项之外，一般不属于文教行政的对象，而系劳动政策的管辖范围。也就是说，日本的职业训练制度与其教育制度是分属两个不同的体系。因此，有人称日本的职业训练制度为日本的第二种教育制度。
战后日本职业训练发展迅速。自50年代末实现了制度化之后，又于60年代末迅速接受国际上刚刚兴起的终身教育思想，把建立终生训练体制作为基本政策目标和原则，孜孜以求。目前已形成庞大的职业训练体系。发展了的职业训练不仅通过促进劳动力流动，提高劳动者素质等手段，为战后日本经济的飞速发展起到了巨大的推动作用，而且，还在稳定社会秩序上做出了重要的贡献。因而，日本的职业训练受到国际社会的高度注意。
日本职业训练之所以能迅速发展而高度发达，并能充分发挥其职能，除了战后日本政府和产业界的高度重视这一主观因素之外，与其以高度组织化和有效的行政介入、官民结合为主要特征的独特的职业训练管理体制有着密不可分的关系。有鉴于此，本文试对这一独特的管理体制作一初步的探索和分析。
一、职业训练管理的组织体系
日本的职业训练管理体制有着一套高度严密、极其有效的组织体系。从政府机构到半官方的审议会，再到民间行业团体，是一个充分体现政府主导与民间职业训练界充分参与相结合的多层次官民一体型体系。官与民相互联系，有机配合，信息畅通，既便于政府制定的职业训练政策切合实际，符合职业训练特征和经济发展的需要，又有利于职业训练政策得到民间职业训练界的广泛响应和自觉执行。
（一）政府管理机构
政府职业训练管理的职能部门是日本职业训练管理组织体系的核心。日本中央政府在劳动省内设有主管职业训练的职业能力开发局这一专设机构（1984年7月1日以前称“职业训练局”）地方的各级行政单位也都设有类似的主管和专设机构。这些政府职能部门负责收集、整理和分析职业训练情况，制定有关职业训练政策和职业能力开发计划（1985年以前称“职业训练计划”），并依法对职业训练活动进行监督和指导。
国家通过公务员制度，从社会中广招人才，通过统一考试，择优录用，并借助较好的工资待遇和终生福利保障，建立了一支稳定的、高素质的“职业官僚”队伍。这支官僚队伍长期以来为保证日本职业训练管理机构的有效运行，不断提高管理职业训练的水平发挥了重要的作用。
（二）半官方的审议会
各种有关职业训练问题的审议会（或称调查会、协议会、研究会等），是日本职业训练管理组织体系的重要组成部分。作为政府职业训练管理的常设性决策咨询机构，日本中央和都道府县两级政府机构里皆设有职业能力开发审议会（1985年以前称“职业训练审议会”），由工人代表、企业主代表以及专家、学者所组成。其职责是就职业能力开发计划及其它有关职业能力开发的重大事项进行调查研究，以报告书的形式向政府提出政策性建议。除了职业能力发展审议会这一常设机构之外，日本还有许多象“公共职业训练的应有状态等研究会”、“企业内教育研究会”、“终生职业能力开发研究会”等临时性的咨询机构和象“日本经济调查协议会”等虽非专门关于职业训练的，但也经常发表关于职业训练的意见的机构。
上述这些审议会一般都是由政府倡办起来的，委员一般也由政府任命，经常是受政府委托开展活动，具有半官方的色彩，其建议往往直接被用于政府的决策之中。这种审议会制度可以发展巨大的作用：（1 ）通过吸收有关专家参加讨论，力求在广泛的信息及其分析基础上制定职业训练领域的行政措施，有助于提高政府决策的科学化；（2 ）有利害关系的行政对象参加审议，可为调整职业训练行政领域中当事者之间的利害关系提供场所，可以保证政府的决策符合有关各方的实际利益；（3） 审议会参与职业训练基准等的制定，许可、批准的个别处理，可对确保行政的公正性和促进行政的民主化发挥作用。
（三）民间行业团体
行业团体是民间职业训练界的自我管理组织，也是政府用以操纵民间职业训练活动的工具。日本的行业团体为数很多，几乎遍布各个行业、各个领域。日本的职业训练领域里也有着这样一个团体——职业能力开发协会，分为全国性的（即“中央职业能力开发协会”）和地方性（即“都道府县职业能力开发协会”）两级。地方性团体系以开展职业训练的各企业等为会员，中央的则是以各团体为会员的团体联合会。这一团体将开展职业训练的企业等全部纳入组织网络之中，使民间的职业训练行为具有一定的组织性。它一方面代表着会员的利益，向政府反映意见和要求，起着一种压力团体的作用，同时它又协助政府实施职业训练政策，监督会员企业对政府政策的执行情况，某种程度上代行着政府机构的职能。
日本政府一贯重视行业团体的作用，规定行业团体必须挂靠到政府的相关省、厅，接受其指导和监督。因此，日本的职业能力开发协会是挂靠到劳动省的。政府的职业训练主管人员与职业能力开发协会的领导经常保持联系。政府部门还依法将一些行政范围的工作委托给职业能力开发协会执行，如将技能检定考试的出题、实施要领的制定、考试水准的调整、应检资格的审查、考试的实施等业务交由职业能力开发协会运行，以增强其权威性，从而更好地协助政府推行其政策。
二、职业训练的主要管理手段
日本政府对职业训练实行管理的手段和方法具有多样化的特征。既有直接的指导，也有间接的调控；既有利益诱导，也有行政强制干预。这些不同的手段在不同的时期，针对不同的问题既各具特色，同时也相互影响、交叉作用，构成了日本职业训练管理的手段体系。
（一）法制的约束和保障
日本的市场体制与其它发达国家一样，是法制化市场经济。同样，日本的职业训练也是法制化的职业训练。虽然日本的企业拥有充分的发展职业训练自主权，但是这种自主权又是以不违反法规为前提的。日本政府作为“看得见的手”虽然不直接干预企业的职业训练行为，但却通过修订和完善各种立法，将所有的职业训练活动和行为纳入法制化轨道，使其在法制允许的范围内得到自由发展。通过法制手段进行的管理的具体含义是：（1）通过法律进行管理。 战后日本坚持行政的法律主义原则，即一切行政最终以国家唯一立法机关——国会讨论通过的法律为依据。因此，行政可以说是一种执行法律的作用或过程。然而现实中日本行政的职能不仅仅是执行法律，而且还承担着制定法律草案的任务。法律草案自然要贯穿着行政的意图。虽然并非所有的法律草案都能获得通过，但绝大部分情况下行政意图是能够实现的。（2 ）通过行政机关的立法进行管理。战后日本行政的法律主义原则并不完全否定行政机关的行政立法。日本宪法第73条规定内阁可以制定政令，对政令以外的命令、规则和制度亦予以承认。当然这些政令、省令、规则等是以不违反法律为前提条件的。事实上，法律一般不可能规定得过细，否则，不能适应瞬息万变的社会需要。因此，法律一般只对原则、宗旨等重大事项作框架性规定，而把具体内容、实施方法等专门的技术性事项委托给行政立法。随着社会变化的不断加速，行政对象日趋复杂化，行政机关的行政立法职能也就越来越大。这些行政立法无需经国会讨论。因此，行政机关可以在法律允许的范围内将自己的意图渗透于其中，从而得到行政管理的目的。
日本的职业训练法规已形成一个体系，主要包括如下三部分内容：（1）基本法——对职业训练作较全面的原则性规定， 《职业能力开发促进法》（1985年修改以前称“职业训练法”）即是；（2 ）单项法——以基本法为依据，对职业训练的某个或某些具体问题所作的法规规定，《技能审查认定规程》等相当于此；（3 ）相关法——涉及职业训练并对职业训练的发展产生影响的有关法规，《雇佣对策法》、《雇佣保险法》、《职业安定法》等相当于此。这三部分紧密联系，互为补充：基本法是单项法的基础和依据，单项法是基本法的扩展和具体化；相关法为基本法的实施开辟道路，创造条件。
有人将法制比作一个无形的“网箱”，将企业比作这一“网箱”中的“鱼”，并将市场比喻为这一“网箱”中的“水”，认为法制化的市场经济如同“网箱养鱼”。这是很有道理的。法制这一“网箱”对于企业职业训练活动不仅有限制作用，更主要的是起促进和保障作用。它可以使企业职业训练管而不死，放而不乱，成长迅速。
（二）财政诱导
一个国家的政府预算一般可以看作是国家意图、国家政策的货币表现。虽然并非所有的政策都体现在预算上，但是在日本属于给付行政领域的政策大多是带有预算的。作为给付行政领域之一的职业训练领域里的许多补助金等都是作为职业训练政策的一种货币表现反映在预算之中的。虽然这种预算是经过国会讨论作为国家意志决定的，但是现实中的预算编制过程是预先经过行政过程中的一连串手续的，行政意图自然要贯彻于其中，特别是关于补助对象、补助条件的规定，一般来说都是由行政机关的行政立法来确定的。因此，通过财政预算的手段诱导职业训练朝着政府期望的方向发展，亦是日本职业训练管理的一个重要手段。日本职业训练领域里实施的认定职业训练制度，带薪教育休假奖励付给金制度等皆是这一手段的具体体现。凡是接受政府补助金的，皆须具备国家规定的条件，并接受指导和约束。这种不是通过硬性规定，而是通过财政诱导这一间接手段为政府实施其职业训练政策并取得成功提供了一个重要保证。
（三）计划指导
由于战后的日本经济属于一种后起的赶超型经济，为了实现超常速度的经济增长，政府除了通过其产业政策在实际配置过程中发挥主导作用之外，还根据市场规律，以强有力的经济计划来协调经济的运行。同样，在日本的职业训练领域里也很重视职业训练计划的作用。不仅中央有计划，地方甚至企业也有计划。日本中央政府自1971年制定了第一个“职业训练基本计划”（1971～1975年）以来，每5年制定一次， 到目前为止共制定了5个职业训练基本计划（1985 年以来称“职业能力开发基本计划），目前正处于第五个计划期间。职业训练基本计划或职业能力开发基本计划主要包括三方面的内容：（1 ）包括技能劳动力在内的劳动力供求动态；（2）职业能力开发实施目标；（3）准备采取的基本措施。
日本的“职业能力开发基本计划”的性质与其经济计划一样，从理论上讲，并无强制性约束力，其实施并无法律上的保障。但它可以通过如下几个职能发挥对职业训练的指导作用：（1）目标导向职能， 即通过对计划期间的预测，对不确定的未来表明政府的意见和主张，在提供信息服务的基础上，诱导各主体作为一个整体朝着统一的方向努力。由于政府的预测和主张对企业界有参考价值，而且政府在制定计划时大都参考了企业界人士的意见，内容本身符合企业界的要求；计划的实施一般都与政府的财政政策相配合，对企业来说，遵循计划开展活动，往往是有利可图的。因此，日本的职业能力开发计划的落实情况一般是比较好的。（2 ）确保国家和地方公共团体在职业训练行政措施上的整合性、统一性的职能。（3）向有关行政机关等展示职业训练行政方针， 从而发挥加深职业训练行政机关和其它相关机关之间的相互理解、相互配合的职能。
（四）行政许可制度
行政许可制度是日本职业训练行政部门对职业训练活动直接进行强制性管理的最主要形式。依据职业训练有关法规的规定，日本职业训练中的部分活动和事项均须事先得到政府有关部门的许可后才能进行，如职业训练指导员许可制度、职业训练法人设立的许可制度等即是如此。通过这一制度，政府把与职业训练发展有重大关系的部分牢牢掌握在政府的控制之下。
（五）行政指导
日本的《职业能力开发促进法》等有关法律规定，职业训练行政主体与客体的关系是指导建议和援助的关系。因此，日本的职业训练行政属于一种“指导行政”。换句话说，指导、建议也是日本职业训练行政的一个手段和职能。从理论上讲，这种行政指导、建议，并非是行政主体通过强制力来行使的，而是在尊重行政对象的自发意愿的基础上通过与之合作，为达到行政目的而采取的一种诱导行为，企业可以听，也可以不听。但是在总的政府主导的经济体制和职业训练管理体制这一大背景下，行政指导背后总有着一种无形的压力，加上有职业能力开发协会的配合，企业很少有拒不执行的。这种行政指导范围广、方式灵活，可直接对企业的一些具体职业训练活动进行干预，可以说是日本政府对职业训练实行干预的特殊形态。几十年来，行政指导对日本职业训练的发展起到了十分重要的作用。
（六）实施公共职业训练
由于日本的市场经济体制特别是其终身雇佣体制的缘故，职业训练的主体工程系由企业自己来承担的。因此，企业内教育在日本的职业训练体系中起着一种奠定基础的作用。但日本政府站在公共性立场上也实施部分职业训练，称“公共职业训练”。公共职业训练的职能主要是：（1 ）为在日本经济中起着重要作用而自己又无力实施职业训练的中小企业提供培训其雇佣工人的服务；（2）对失业、 转业人员（主要是中老年人）进行能力再开发训练；（3）对残疾人实施职业训练；（4）实施人才不足领域的职业训练；（5）开展新领域训练技法的开发等。
公共职业训练在日本的职业训练体系中的比重虽然不大，但都是一些单个企业不愿或无力进行，而对职业训练进而经济发展和职工生活来说又是不可缺少的事业，因而有着不可忽视的作用。通过公共职业训练的充实和强化作用，可以促进职业训练均衡健康地发展，对实现职业训练政策起着十分重要的作用。
三、评价与启示
职业训练虽然其基本属性是教育活动，但它比一般的教育活动与经济的关系更靠近、更密切。日本把职业训练划归劳动省管辖，从而作为经济政策的一环，纳入劳动力雇佣政策之中进行综合考虑，在一定意义上讲，就是出于上述之原因的。正因如此，日本的职业训练管理体制必然要深深地烙上其经济管理体制的痕迹。从前述的探讨和分析中可以看到，日本这种以高度组织化和有效的行政介入、官民结合为主要特征的职业训练管理体制正是其政府导向型市场经济管理体制的基本特征在职业训练领域的反映。正如其经济管理体制所发挥的巨大作用一样，日本的职业训练管理体制对促进日本职业训练的发展起到了举足轻重的作用。
近年来，日本的经济管理体制也面临着一些新问题。随着经济的进一步发展，许多方面的情况都发生了很大变化。今后日本可能继续对其经济管理体制做出一些调整，战后几十年来的管理型经济体制将会发生较大改观。日本的职业训练管理体制也会随之发生巨大的变化。
中国作为一个人口众多的低收入的发展中国家，由于市场体系不发育，市场机制不健全以及市场法制不完善，特别是目前还面临着赶超西方发达国家这一历史性艰巨任务。因此，在这种前提下，只能选择一种比较强调政府主导作用的市场经济体制模式。在这一模式下，日本的职业训练管理模式对于我们建立职工训练管理体制是很有研究和借鉴意义的。