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中图分类号：G647 文献标识码：A文章编号：1000-4203(2008)06-0029-04
一、制定《学校法》的必要性
1.制定《学校法》是完善我国教育法律体系的需要
《教育法》第二章规定了教育法律的基本制度：学校教育制度、义务教育制度、国家教育考试制度、职业教育制度、成人教育制度、学业证书制度、学位制度、教育督导制度、教育评估制度。经过20多年的努力，义务教育、职业教育、学位制度等已经纳入法制的轨道，教育考试立法已在进行。但现行法律比较注重教育的宏观层面，调整教育的外部关系较多；这些法律除《民办教育促进法》外，都是以公办教育为主体构建的。制定《学校法》就是要弥补教育法律体系之不足，从宏观转到微观，从政府本位转到学校本位，使我国教育法律体系更加完善。
2.制定《学校法》是建立和完善现代学校制度的需要
学校制度从宏观方面讲，是指一个国家各级各类学校的系统，即学制。包括学校的类型、学校的级别、学校的结构，它具体规定着学校的性质、任务、入学条件、修业年限以及它们之间的衔接和关系。《教育法》规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。国家建立科学的学制系统”。由于过去关于如何建立和完善现代学校制度还处于探索阶段，《学校法》立法的时机尚未成熟，科学的学制系统至今尚未建立。但经过20多年的发展，学校的类型、层次、结构都发生了很大变化，在学校日益多样化并极大满足人民群众接受教育需求的同时，也出现了大量的问题，主要体现在：学校的类型及性质不明确，实施普通教育与专门教育的学校之间、义务教育学校与非义务教育学校之间、学校与其他教育机构之间缺乏区分；学校之间的交叉、衔接等种种关系不明；学校盲目竞争升格导致大学、专科学校、中等职业学校之间的比例严重失衡。
3.制定《学校法》是完善学校的内部治理结构的需要
我国中小学目前实行校长负责制，高等学校实行党委领导下的校长负责制。这种体制虽然明确了校长的职权和党对学校的领导，但是，学校体制设计不科学。具体表现在：(1)学校的举办者与学校的关系不明确。学校的举办者享有的权利和承担的义务缺乏明确规定，往往是举办者从决策到执行大包大揽，过分集权导致决策的随意性。(2)学校决策机构与执行机构重合。学校董事会等形式的决策机构要么不健全，要么形同虚设，无法在学校运行中切实发挥决策机构的作用。(3)学校的内部监督机制缺失。目前对学校的监督主要是政府的外部监督，如督导制度。学校基层党的监督因本身是学校的决策者，其监督的公正性和有效性受到影响。教职工代表大会的职权缺乏明确界定，教职工作为学校的主人，民主参与学校管理的途径和方式有待明确，在实践中对学校决策者和执行者的监督极为有限。另外，校长的产生程序缺乏法律规定；行政权力与学术权力各自的边界和运行规则有待界定等。
4.制定《学校法》是解决日益增多的校内纠纷的需要
从现有的教育申诉、复议、诉讼案件来看，针对学校的案件较多，集中在学校与教师、学校与学生的关系上。一方面，长期以来，受单位制度的影响，学校承担教育服务、政治控制、福利保障三种职能，教师是依附单位而生存的单位人，随着学校后勤服务社会化改革和人事制度改革的深入，学校与教师的关系发生了很大变化，由于学校与教师的关系以及学校的教师管理缺乏法律规范，劳动人事纠纷日渐增多。另一方面，学校与学生之间涉及人身权、财产权和受教育权的纠纷日渐增多。导致纠纷的因素主要是：因法律法规规定太笼统，学校和学生在理解上产生歧义；学校的校规违反上位法的规定；学校的教学事故；学校把管理本身当作目标，为了追求管理的简便而牺牲学生的权利。所以要有一套明确学校与教师、学校与学生的法律关系，规范学校管理行为的制度。
5.制定《学校法》是落实学校依法自主办学的需要
面对人民群众日益增长的学习和接受教育的个性化需要，政府集中统一的教育供给模式以及由此导致的千校一面，已经难以实现“办人民满意的教育”的目标。另外，“入世”后，除义务教育、党校、军校、警校外，其余的教育领域要向国际市场开放。这就要求政府要依法行政，学校要面向社会，依法自主办学，实现学校从政府管理为主到校本管理为主的转变。但由于政府与学校的关系长期没有理顺，学校自主办学无法可依，办学自主权难以落实。
6.制定《学校法》是规范学校资产与财务管理的需要
近年来，因为学校盲目借债而无力偿还，影响了教职工的福利待遇和学校的正常办学；学校资产使用和管理不规范，对学校资产的处置权和处置程序不明确，导致国有资产的流失等。
二、《学校法》的立法目的和指导思想
一部《学校法》不可能解决与学校有关的所有法律问题，《学校法》立足于：(1)明确关系，主要有不同层级学校之间的关系(学制)、学校的举办者与学校的关系、学校与教师的关系、学校与学生的关系；(2)理顺学校的内部管理体制；(3)规范学校的管理行为；(4)着力解决好社会关注的热点问题，如学校安全、学校资产管理等。其目的是：有利于建设和谐校园、推动现代学校制度的建立和完善。
理顺政府与学校的关系，落实学校办学自主权，一直是讨论得比较多的问题。实际上，我国政府与学校的关系有其特殊性：政府(教育行政部门)实际上是双重身份，既是教育事业的管理者，又是公立学校的举办者。作为前者，政府履行的是行政管理职能，政府与学校的关系是纵向关系。这属于行政法的调整范围，行政许可法、行政处罚法等行政法规已经进行了规范，在教育法、职业教育法、高等教育法等法律中也有所体现，学校法没必要重复。作为后者，政府行使的是举办者的职权，举办者与学校的关系是横向关系。由于长期以来政府是惟一的举办者，举办者的职权在法律上没有明确的规定，而政府行使举办者的职权一般采用行政手段，难以分清行政管理职能和举办者的职权。我国的国有企业改革最初提出政企分开，但在实践中又难以分开，政府对企业的干预换成了国有资产所有人的身份，最后只得又增加了政资分开，成立专门的国有资产管理部门。《学校法》是横向立法，重点是解决学校举办者与学校的关系，这个问题解决了，学校的办学自主权也就落实了。
三、关于《学校法》的体系和内容
1.关于《学校法》的体系
日本学校法按照学校的层次进行分类规范，分为总则、小学、初级中学、高级中学、大学、高等专门学校、特殊教育学校、幼儿园、专修学校、罚则十章。我国台湾地区采用的是根据学校的层次单独立法。如高级中学法、专科学校法、大学法等。其具体内容和日本相差不大。日本体例的好处是：能够反映学校的层次和类型的差异性。但我国的教育法律体系和日本不同，《学校法》如果借鉴日本体例，存在的问题是：我国现行的教育法律、法规、规章大都是分学校的类型和层次规范的，会导致大量的重复；全部分开会导致学校法文本条文太多，容易弄成学校法律制度汇编；在区分学校层次性的同时，不同学校类型的共性集中反映不够。
鉴于上述考虑，可以从学校的共同性质、需要解决的学校存在的共同问题出发，将《学校法》分为：总则、学制、学校的举办者、学校内部组织机构、学校与学生、学校与教师、学校与家庭社会、学校安全、学校资产与财务管理、法律责任十个部分。将不同类型和层次的学校之共性集中表述，在此基础上对有差异性的分开表述，力图将共性和个性有机结合。
2.关于《学校法》的内容
将哪些内容纳入《学校法》，涉及如何处理好《学校法》与其他教育法律的关系问题。从我国现有的教育法律看，由于一直没有《学校法》，学校的法律问题在现有的多部教育法律、法规以及行政规章中都有涉及，大致包含以下12个方面的内容：学校的法律地位、学校的设立变更与终止、学校的权利和义务、学校资产与财务管理、学校与教师、学校与学生、学校与政府、学校与社会、教育教学、学校的内部管理体制、学生伤害事故、法律责任。但这些零散的规定存在下列问题：(1)对民办学校和中外合作办学规制较多，对公立学校规制较少。例如，前两类学校的举办、变更和终止也是当前教育行政部门监控的重点，同时由于这两类学校的举办者和管理者(审批者)是分开的，因而只要教育行政机关严格按照相应的法律规定执行，基本上可以保证学校办学的合法性和合理性。公立学校的问题相对突出一些，由于举办者和管理者合二为一，学校的设立、变更和终止常常与行政机关及其负责人的个人意志相联系(如行政机关擅自决定学校的变更和终止)，因而其合法性和合理性常常得不到保障。(2)有些本应由法律规范的，却用规章来解决，导致其约束力不够，如《学生伤害事故处理办法》。(3)有些规定已经不能适应学校发展的需要，如学校的法律地位，现有法律明确了法人资格的学校在民事活动中的法人地位，但学校作为履行特定职能的公法主体，依法享有在其特定职能范围内自主判断、自定规章、自主管理的特别权力，即学校作为公法主体的地位缺乏应有的规定。(4)对学校的层次、类型缺乏细分，如《教育法》对学校的权利和义务的规定。(5)“管理法”的色彩太浓，在政府与学校、学校与教师、学校与学生关系上，对处于弱势一方的义务规定多，而对强势一方的规范较少。如《教育法》缺少教育行政机关一章。因此，建构《学校法》的体系必须处理好《学校法》与其他教育法律的关系。现有教育法律与《学校法》交叉的部分，采用以下办法处理：以公立学校为主立法，将民办学校、中外合作办学中行之有效且适宜于公立学校的移植过来；将政府规章中实践证明具有合理性，但因位阶低而缺乏约束力的上升为法律；现行法律虽然有规定但实践证明不合理或因法治理念、教育理念变化显得不适应的，《学校法》立法不受现行法律的制约，重新进行规范；现行法律的规定明确而合理的，《学校法》尽量不重复，只作原则性的规定。
四、《学校法》的适用范围
《宪法》第十九条第二款：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育”。《教育法》第十七条规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度”。《教育法》第二十五条规定：“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构”。其中有学校和教育机构的区分，但如何区分没有作出法律界定。《教师法》的界定是：“其他教育机构，是指少年宫以及地方教研室、电化教育机构等”。关于《学校法》的适用范围，主要涉及三个问题。
其一，学校与其他教育机构之间的区分。在实践中，学校与其他教育机构之间区分不明显，其他教育机构擅自举办学历教育的问题突出，学历教育的严肃性、规范性受到严重挑战，甚至有的应该属于公司的也称学校，严重损害了学校作为公益性机构的形象。我们认为，应以是否以实施学历教育为主作为区分学校和其他教育机构的标准：学校是指在国家学制系统以内，以实施学历教育为主的教育机构，在国家学制系统以外，以实施非学历教育为主的教育机构，称其他教育机构。这样处理，既有助于规范学校，也有利于突显其他教育机构对学校的补充作用。
其二，学前教育机构是否纳入《学校法》的调整范围？虽然，随着心理学、生理学的发展，人们得到的一个重要的认识是，人类智力的80％是在八岁以前获得的。这为儿童的早期教育提供了依据。各国在改革完善教育体制的过程中，普遍把儿童早期教育纳入学制体系，重视学前教育。但从我国的实际情况看，目前城镇的学前教育仍然是政府办学示范、民间办学为主。在相当长的时期内，农村的义务教育是政府的主要责任，如果政府无力承担学前教育的主要办学责任，学前教育在大多数农村还很难实施。另外，学前教育强调的是保育，在性质上与学校存在较大差异。
其三，关于成人学校是否纳入《学校法》的调整范围问题。我们认为，成人学校的情况较为复杂，在教学、修业年限、课程设置等方面具有较大的灵活性和变动性，在学校与教师、学校与学生关系上具有明显不同的特征，很难统一规范，建议单独立法规范。
五、学校的法律地位
《教育法》、《高等教育法》和《民办教育促进法》都规定了学校的设立必须具备设立条件，符合法人条件的具有法人资格。该规定主要是想解决学校的民事责任能力，由学校独立承担民事责任。但存在的问题是：(1)中小学校特别是义务教育阶段的学校实际上并不真正具有民事责任能力，义务教育学校的办学经费来自于国家财政，如果将此用于赔偿，实际上损害了学生的利益。这也是其他国家不赋予义务教育学校民法意义上法人地位的原因。(2)学校和其他民事主体不同，其成立主要不是从事民事活动，参与民事流转，而是从事教育教学活动的公益性机构。民法意义上法人地位没有解决学校的性质问题。
将学校定位为公益性机构，有利于反映学校的性质。《教育法》明确规定学校不得以营利为目的，即强调不管是公立学校，还是民办学校，从事的都是公益事业。关于学校的法人资格，明确公立的义务教育学校不具有法人资格，有利于缓解其民事责任压力。符合法人条件的学校，则定位为公益性法人。2004年国务院颁布的《基金会管理条例》规定，基金会是公益性法人，首次提出了公益性法人的概念。同时，1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》也将民办学校等机构界定为“非企业法人”。这些新的规定，相信会在即将出台的《民法典》中生根、定型，确立符合法人条件的学校为公益法人也将因此具有明确的法律依据和现实可操作性。