台湾行政程序的法典化，本文主要内容关键词为：法典论文,台湾论文,行政论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国台湾地区“行政程序法”于1999年2月3日公布，2001年1月1日起正式实施。全文 共八章175条。该法的诞生历经一波三折，行政程序法典化的进程至为漫长和艰辛。早 在1956年，台湾行政法学先驱林纪东教授即撰文《行政法之法典立法问题》，首倡行政 法之法典化。此后，“行政院研究发展考核委员会”于1974年委托林纪东教授组织专门 研究小组对各国行政程序法进行比较研究，并着手研拟自己的行政程序法。研究小组于 1977年6月提出了台湾地区第一部行政程序法草案，是为“研考会版”。该草案虽然没 有得到立法者的高度重视，但因其开风气之先，而具有划时代意义。(注：参见翁岳生 ：《行政法》，中国法制出版社，2002年版，第1001、1005、1013页。)行政院经济建 设委员会于1988年委托台湾大学法律研究所草拟了《行政程序法草案》，是为“经建会 版”。(注：参见翁岳生：《行政法》，中国法制出版社，2002年版，第1001、1005、1 013页。)此后又有所谓“吴东升版”(1994年)、“陈婉真版”(1995年)、“行政院版” (1995年)(注：参见翁岳生：《行政法》，中国法制出版社，2002年版，第1001、1005 、1013页。)、“谢启大版”(1996年)等几种《行政程序法草案》。各版草案拟制过程 中有关人员均作了大量的收集资料、拟制专题报告、召开讨论会等工作。例如“行政院 ”在1989年指示“法务部”拟制行政程序法草案，“法务部”随即组成专门委员会，收 集有关资料、召开公听会，至草案完成计召开正式会议就达98次之多。该法融合美、德 两国行政程序法的特色，并吸收部分日本及法国的经验，历经理论界和实务界二十余年 的不懈努力，至1999年始完成了行政程序法典化工程。由历次立法草案的内容可知，本 法的起草者欲透过正当行政程序的设计，以保障人民之权益外，并促成“行政法总则” 法典化的构想实现。本文拟对我国台湾地区行政程序法立法过程之特点、法制架构、一 般法律原则、基本制度作一简要评述，并检讨其立法之缺失，以有所裨益于大陆地区行 政程序法的制定。
一、立法过程之特点
(一)学界在立法过程中扮演了至关重要的角色。在行政程序的立法过程中，台湾的公 法学界事实上扮演了真正积极主导的角色，而非行政机关或立法机关。对最后定稿具有 重大影响的四个版本，由“行政院研究考核委员会”委托林纪东教授主持的“研考会版 本”以及“行政院经济建设委员会”委托台湾大学法学研究所完成的“经建会版本”， 均由学界负责草拟完成；而“法务部版本”由“法务部次长”林锡湖担任召集人，邀请 学者专家及行政机关代表共计16人进行研拟作业，其内容无疑受到前两项草案的深刻影 响，甚至在研拟初始均注明有台大版草案第几条或研考会版第几条。依谢启大等提案委 员在“立法院会”的报告“为促进议事效率，完善立法，本席于本会期担任召集委员之 初，除立即邀请国内公法知名学者专家举办公听会，听取各界专业意见外，并参酌联席 会询答，大体讨论及公听会发言要点，在邀请学者专家及关切本案之委员，经八次先期 协商，整合各版本，拟成条文作为朝野协商之基础。本席等无欲猎学者专家之心血，仅 希望以媒介者与推动者之角色，促成本案早日完成立法程序，为本院立法塑造最精致、 最高品质的典范。”(注：陈爱娥：《“我国”行政程序法立法过程的几个特点》，《 月旦法学杂志》，1999年6月。)由此可见，学界在行政程序立法内容上扮演了举足轻重 的角色。
(二)汇集各国行政程序法制之精华。正因为在行政程序的研拟过程中，学界扮演了至 关重要的角色，一大批从德国、美国、日本等国留学归来的法学博士自始至终参与其事 。从行政程序法总则中关于资讯公开、听证程序部分以及“法规命令与行政规则”一章 中受美国行政程序法的影响；“行政指导”与“陈情”一章中则明显受日本行政程序法 的影响，其余部分，尤其是“行政处分”、“行政契约”与“行政计划”各章主要参考 德国联邦行政程序法的规定。从而导致行政处分、行政契约、法规命令及行政规划、行 政计划、行政指导与陈情等行政行为都纳入法制化的轨道，其型式化之完善堪称世界之 最。(注：蔡秀卿：《行政程序法制定之意义与课题》，《月旦法学杂志》，1999年6月 。)
(三)综合立法形式的制度创新。台湾自1998年10月2日修正行政诉讼法后，1998年10月 28日又公布了修正后的诉愿法，紧接着1998年11月11日，行政执行法也完成修订，并于 1999年2月3日最终公布了行政程序法。这样，短短的四个月里，相继完成了《行政程序 法》、《行政诉讼法》、《诉愿法》及《行政执行法》四部行政法的修正与创立，在世 界公法史上堪称一大奇迹。综合立法作为一种立法技巧，其着眼于法案的“复数”性质 ，系将有关之多数法案汇整为单一法案进行审议，一改老式逐案审议的窠臼，而一并审 查旧有的其它法律的抵触及修正情形，从而避免审议人力及时间精力的浪费。(注：陈 新民：《一个新的立法方法—论“综合立法”的制度问题》，《宪政时代》2000年10月 。)综合立法对于提升立法效率，促进法律秩序的一贯性及完整性，避免立法者的疏忽 ，实现法安定性之原则，无疑具有重大的现实意义。
二、行政程序法之架构
行政程序法，顾名思义，乃在规范行政机关作出各种行政决定时，所应遵循的正当程 序。本法名为程序法，当以程序规定为主。然本法起草过程中，实际上以完成“行政法 (总则)法典化”为主要目标，而有关行政决定的正当程序设计反居次要地位。由于此一 特殊的立法背景，以及大陆法系“重实体，轻程序”的传统，使得未能合理兼顾实体与 程序，难以避免出现了“喧宾夺主”的结果。
总览本法架构后发现：
(一)各章篇幅差距甚大，条文配置极不平均。例如，第一章总则有91条，占全法的52% ；而第五章的行政计划仅有2条，占1.1%。虽然法条的重要性不能以数量多寡来衡量， 但复杂的事物通常须以较多条文才能规范周延。本法各章篇幅相较悬殊，显示规范密度 差别甚大。
(二)“实体”与“程序”规定合一。本法名为程序法，而事实上“实体”规定多于“ 程序”规定。该法第二章第三节“行政处分之效力”比重最高，共有25条，占全章的60 %；其次为第一节“行政处分之成立”，计十条，占全章的23%。上述两节内容都是“实 体”规定，合计占全章83%的篇幅。
(三)头重脚轻，总则肥胖。(注：黄锦堂：《论行政程序法之理念与行政程序之类型》 ，《月旦法学杂志》，1999年6月。)本法第一章总则比重逾半，导致头重脚轻，堪称世 界行政程序立法所仅见。总则部分涵括法例、管辖、当事人、回避、调查事实及证据、 资讯公开、期日与期间、听证程序、送达等内容。析言之，听证程序乃行政正当程序之 核心，调查事实及证据与资讯公开为有关事实行为的程序规范，而当事人与法例两节直 接关系本法的适用范围。因此，总则部分之所以肥胖，是因为集合了本法的程序规定。 相较之下，德国与日本的行政程序法均没有头重脚轻之感，德国法更显得“程序法”， 日本行政程序法的章节安排亦大体以程序为导向。头重脚轻的立法瑕疵事小，重要的是 ，它使本法的精髓——行政上的正当程序变得暖昧不明。
三、一般法律原则之明文化
行政法上一般法律原则系指能适用于所有行政法领域上的法律原则。不仅包括一般原 则，而且涵盖学理、特别是司法予以具体化、完善和提炼出来的规则，其主要目的在于 补充法规之欠缺或调和适用实定法规时所产生的僵化不合理现象，具有一般性、伦理性 、抽象性、补充性与开放性等特点。(注：陈恩仪：《论行政法上之公益原则》，载于 城仲模主编《行政法之一般法律原则(二)》，三民书局1997年版，第164～165页。)
台湾行政程序法将行政法上一般法律原理原则予以明文化，该法第四条至第十条将不 成文的行政法原理原则法典化，包括行政明确性原则、平等原则与禁止恣意原则、比例 原则、诚信原则与信赖保护原则、公平原则，以及合目的性之裁量法则等。而该法第四 条规定，行政行为应受法律及一般法律原则之拘束，从而宣示了法律原则的直接拘束力 。如此规定无疑系以行政程序法实现行政法总则法典化的目的。现仅就上述原则分列如 下：
(一)明确性原则。该法第五条规定，行政行为之内容应明确。在依法治国原则及行政 受法律拘束的理念下，行政行为应具备预见可能性、可测性、衡量可能性及审查可能， 以维持法律秩序的安定性。明确性原则对行政行为之要求，表现为行政机关作出行政决 定的方式及内容应具体明确，不应含糊笼统，造成当事人之困扰。(注：李震山：《行 政法意义下之法律明确性原则》，《月旦法学杂志》，2000年1月，第57期。)尤其行政 行为常涉及人民之权益，其方式之明确，使人民了解受何种行政法规之规范；其内容之 明确，亦使得人民能了解依此行政行为所享受之权利或应负担之义务，透过明确性原则 对行政行为于方式与内容上之要求，其当事人才能明了行政行为之内涵，来决定是否遵 循或是否表示不服而提出行政救济。
(二)平等原则。该法第六条规定，行政行为，非有正当理由，不得为差别待遇。在行 政法治上，平等原则是指行政权的行使，无论在实体上还是程序上，相同的事件应当相 同的处理，非有合理正当理由，不得为差别待遇。(注：邱基峻，邱铭堂：《论行政法 上之平等原则》，载于城仲模主编《行政法之一般法律原则(二)》，三民书局1997年版 ，第148～149页。)行政法上平等原则，应当包括三方面的内容：一是平等对待原则， 法律面前一视同仁，同类情况同样处理，坚持无偏见和不歧视；二是行政自我拘束原则 。执法前后保持一致，维护执法的一贯性，这是法律面前人人平等的具体保障。三是禁 止恣意原则。行政领域的权力评判和裁决应当保持超脱和中立，判断是非和裁判纠纷应 当讲求公道，不公正的行政裁判是对行政执法平等原则的亵渎。
(三)诚实信用与信赖保护原则。该法第八条规定，行政行为，应以诚实信用之方法为 之，并应保护人民正当合理之信赖。诚信原则为行政法之最高形式原则，乃因行政法之 基本原则皆源于诚信原则，行政法作为调整政府与人民关系的公法，以诚信原则为指导 立法、执法和司法的准则，乃其固有之本质使然。德国学者拉邦德谓：“诚实信用原则 得支配公法领域，一如其于私法领域然。苟无诚实、善意，立宪制度将无法实行，故诚 实、善意应为行使一切行政权之准则，亦即为其界限。”(注：谢孟瑶：《行政法学上 之诚实信用原则》，载于城仲模主编《行政法之一般法律原则(二)》，三民书局1997年 版，第201～202页。)就诚信原则之意义而言，诚信原则实乃要求当事人行使权利、履 行义务皆应善意真诚、恪守诺言、公平合理。
所谓信赖保护原则，是指行政机关应保护相对人正当合理的信赖，在相对人因信赖其 行为而遭受损失时，应给予利益之补偿。在行政法上，信赖保护原则主要表现为行政立 法的不溯及既往以及违法行政行为撤销的限制。信赖保护原则实际上是对相对人之主观 权利和无过错取得之既得权益的尊重和保护，是建立和保持公民对行政机关的信赖，促 使相对人履行诚信义务以及防止行政机关违背诚信义务的必然要求，因此，信赖保护原 则是诚信原则对公民个人正当权益之法律保障。
(四)比例原则。该法第七条规定：“行政行为，应依下列原则为之：1.采取之方法应 有助于目的之达成。2.有多种同样能达成目的之方法时，应选择对人民权益损害最少者 。3.采取之方法所造成之损害不得与欲达成目的之利益显失均衡。”这样就确立了比例 原则的成文化。比例原则，又称禁止过度原则，它是指行政机关在作出行政决定时，应 当全面权衡公益与私益，采取对公民权益造成限制或者损害最小的行政行为，并且使行 政行为造成的损害与所追求的行政目的相适应。广义的比例原则包括适当性、必要性及 衡量性三原则。适当性指行为应适合目的之达成；必要性则谓行为不超越实现目的之必 要程度，亦即达成目的须采影响最轻微之手段；衡量性原则乃指手段应按目的加以衡判 ，质言之，任何干涉措施所造成之损害应轻于达成目的所获致之利益，始具有合法性。 (注：吴庚：《行政法之理论与实务》，三民书局2000年增订6版，第57页。)可见，比 例原则既是为了防止行政机关滥用权力，也是对行政机关审慎善意行使权力之要求。
四、基本制度之具体化
行政程序的基本制度，是贯彻行政程序基本原则的具体制度。它在行政程序的各个阶 段上具有相对的独立性，并起着连接各个阶段的桥梁作用，使行政程序基本原则予以具 体化，是行政现代化的重要内容和切实保障。台湾行政程序的基本制度主要有以下几种 ：
(一)资讯公开制度。资讯公开是指行政主体依申请或依职权，向相对人或社会公开行 政信息的一种程序制度。所谓资讯，系指行政机关所持有或保管之文书、图片、纪录、 照片、录影(音)、微缩片、电脑处理资料等，可供听、读、阅览或借助科技得以阅读或 理解之文书或物品。凡是涉及到行政相对人权利义务的资讯，除法律规定应当保密的外 ，有关机构均应向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。该法第44条规定， 行政机关持有及保管之资讯，以公开为原则，限制为例外。资讯公开制度已成为公法领 域中最有创造性的一项制度。资讯公开制度，是现代民主政治和行政民主化的要求，是 程序公开原则、行政参与原则发展的必然结果，也是实现程序公正的前提与基础。
(二)行政听证制度。行政听证制度是行政程序基本制度的核心。其目的让当事人了解 行政决定依据的事实和理由，特别有利于公众参与、防止行政偏私和权力滥用、保障行 政公正和反映相对人利益。该法从第54条至第66条用了较大篇幅规定了听证程序。该法 规定，听证程序只适用于本法或其他法规规定应举行听证的行政程序。为了有助于听证 的顺利进行，该法吸收了日本《行政程序法》的预备听证制度。预备听证的进行也应作 成记录，并构成全部听证记录的一部分。此外，除法定情形外，听证应以言词、公开方 式进行。当事人在听证过程中享有陈述意见、提出证据，经主持人同意后可以对机关指 定人员、证人、鉴定人、其他当事人或其代理人发问等权利，当事人认为听证主持人在 听证程序中的有关处置违法或不当，可以即时声明异议。当事人有阅览听证记录权、对 听证记录提出异议权。并规定再听证的制度。第66条明确规定：“听证终结后，决定作 成前，行政机关认为必要时，得再为听证。”该条规定对坚持听证的本质，防止听证流 于形式具有重要的意义。
除了正式的听证程序外，还规定了陈述意见，亦即非正式的听证权。因此，行政机关 作成决定前应给予当事人答辩或说明的机会。本法中“非正式的听证”称为(给予)“陈 述意见之机会”。例如该法第39条(行政机关为调查事实及证据，得以书面通知相关之 人陈述意见)、第102条(行政机关作成不利处分前，应给予该处分相对人陈述意见之机 会)。所谓“陈述意见之机会”，原则上系由当事人或利害关系人，以“陈述书”提出 事实上及法律上之见解；但解释上，机关认为有必要时，亦得给予言词陈述之机会。
(三)禁止片面接触制度。为了求得行政程序的公平、透明，为遏阻“关说”陋习，避 免行政机关受到不当干扰，该法第47条规定了“禁止行政程序外接触”的原则，即“公 务员在行政程序中，除基于职务上之必要外，不得与当事人或代表其利益之人为行政程 序外之接触”。程序外接触对他方当事人权益影响较大，因而有禁止之必要，即使基于 执行职务之必要而与当事人接触，也应当“将所有往来之书面文件附卷，并对其他当事 人公开”，使其他当事人有表述意见之机会。如果接触“非以书面为之者，应作成书面 记录，载明接触对象、时间、地点及内容”。
(四)说明理由制度。说明理由制度是指行政机关在作出影响相对人权利义务的决定时 ，要说明作出该决定的事实根据和法律依据的制度。基于现代行政法中依法行政的基本 原则，行政主体只有在获得了符合法律规定的事实依据和法律依据之后，才能作出行政 行为。说明理由制度的内容是：行政主体作出涉及相对人权益的决定、裁决，特别是作 出对相对人权益有不利影响的决定、裁决，必须在决定书、裁决书中说明其事实根据、 法律根据或行政主体的政策考虑。除了具体行政行为以外，行政机关在制定法规命令与 行政规则时，也应在有关政府公报中说明其事实和法律根据，以促使行政机关对自己作 出的决定予以充分的考虑，使自己的决定有充分根据，防止其主观武断和滥用权力，体 现对相对人权利和人格的尊重；使相对人明了行政行为的根据、理由，以便于相对人理 解并配合其行为的实施。
关于行政决定应说明理由一点，本法规定得相当详尽。除“总则”章第43条设有一般 性规定(行政机关为处分或其它行政行为，应斟酌全部陈述与调查事实与证据之结果， 依理论及经验法则判断事实之真伪，并将其决定及理由告知当事人)外，并分别于第二 章行政处分(第96条第一项第二款及第97条)、第三章行政契约(第147条第三项)及第六 章行政指导(第167条第一项)设有明文。
(五)行政回避制度。行政回避制度是指行政机关的公务员在行使职权过程中因其与所 处理的法律事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公平性，依法终止其职 务的行使并由他人代理的一种法律制度。
行政回避制度的主要价值在于防止偏私，保障公正：既保障实体的结果公正，又保障 程序的形式公正。回避制度是“自己不做自己的法官”的自然正义原则的要求。该制度 要求行政机关及其工作人员在作出行政决定和实施行政行为时，如自己或自己的近亲属 与相应决定、行为有利害关系，应主动回避或应相对人申请回避，不参与相应决定的制 作和相应行为的执行。实行回避制度，有利于排除与处理的事项有利害关系的行政人员 主持行政程序，从而实现行政公正；有利于增加相对人对行政机关的信任感，保障行政 管理活动的顺利进行。该法规定公务员必须回避两种情形，即自行回避和当事人申请回 避。并在该法第33条最后一款，增加了这样的规定：“公务员有前条所定情形不自行回 避而未经当事人申请回避者，应由该公务员所属机关依职权命其回避。”笔者姑且名之 为“命令回避”。“命令回避”显然弥补了自行回避和申请回避之不足，表明了该法在 公务员回避问题上更趋全面。
(六)行政告知制度。行政告知制度，是指行政主体在实施行政行为过程中，必须把相 对人应该知道的有关事项告知相对人的一种行政程序制度。行政告知制度的内容包括：
1.预先告知：举例言之，如该法第39条(行政机关为调查事实及证据，得通知相关之人 “陈述意见”)、第55条(行政机关举行听证前，应以书面通知当事人及其它已知之利害 关系人，必要时并公告之)、第102条(作成不利处分前应通知处分相对人“陈述意见”) 。“预告”的目的在促使程序权利人及时采取程序行为(例如“陈述意见”)。
2.事后告知：举例言之，如该法43条(行政机关为处分或其它行政行为，应将其决定告 知当事人)、第100条(书面行政处分，应送达相对人及已知利害关系人；书面以外行政 处分，应以其它适当方法通知或使其知悉)。“事后告知”的目的在使当事人或关系人 ，明白行政决定的内容，并依该内容对其发生效力。
3.救济途径之告示：举例言之，如典型的“救济途径教示”如本法第九六条第一项第 六款(书面行政处分应表明不服行政处分之救济方法、期间及其受理机关)。为贯彻“救 济途径教示”之目的，本法并于第98条及第99条明定，因机关未为教示，或教示内容错 误，所生之不利益，应概归由行政机关承担。上述规定将使人民权益保障更为确实。
上述行政程序的基本制度与目前世界各国行政程序法规定相吻合，渗透着现代民主、 法治的精神，体现了人性尊严之维护与基本人权之保障。
五、台湾行政程序法之检讨
(一)行政程序法与诉愿法、行政诉讼法竞相重迭，互为冲突。系因不同起草部门作无 意义的文字差异，徒然使学习者增加困扰，适用者产生疑惑，体例特殊为各国所未见。 (注：刘人榜：《“我国民国八十七年”诉愿制度变革运作之研究》，台湾中国文化大 学硕士论文，2000年。)正如吴庚教授所言，台湾诉愿法中六成条文可径行适用行政程 序法，二成条文与行政诉讼法相重复。细加比较，三种法律或者轻重失衡，详其不当详 ，略其不当略。例如，行政程序法只采任意的言辞辩论，诉愿法则有意强制实施必要的 言辞辩论，但前者有关听证的条文多达13条，后者仅有2条，显然轻重失衡。至于对相 同事项作无意义或法理上不通的差别规定，更是不胜枚举。单就回避而言，诉愿法仅寥 寥数语，而行政诉讼法有关法官与职员的回避，以及行政程序法有关公务员在一切行政 程序中的回避，则均有颇为详尽的规定，为何不能作成一致或准用方式解决?之所以造 成此一现象，是因为：其一、各种法律于不同时间分别起草并完成立法程序，无法作全 盘考量；其二、各种法律由不同的机关起草，且各自向“立法院”提案。行政诉讼法由 “司法院”主管，诉愿法主稿单位是“行政院诉愿委员会”，行政程序法则先由“法务 部”起草，后由“行政院研考会”接承，政出多门，不仅“院与院”间难以整合，即使 同属“行政院”的草案也未见完善的协调，不能不视为一项败笔；其三、一旦进入立法 程序，则任凭少数“立法委员”增删修改，原提案机关几无发言余地。
(二)行政行为类型化欠缺本土化的实证基础。台湾行政程序法首次将法规命令、行政 规则、行政处分、行政计划、行政指导、行政契约与陈情等行政行为予以型式化，这种 “包罗万象”的规定固然可以快速赶上甚至称霸于全球，但问题在于，就行政契约、行 政计划、行政指导等领域并没有足够实证的基础，换言之，何种行政机关，每年以多少 的数量、主要的行政行为内容为何、行政机关常见的困难是什么，人民有何不满，凡此 等等，均欠缺实证上的资料。(注：黄锦堂：《论行政程序法之理念与行政程序之类型 》，《月旦法学杂志》，1999年6月，第50期。)实际上，台湾行政程序法仅属于外国法 的抄袭，与岛内本土化之衔接尚有若干差距。
(三)配套法律未能及时出台，导致法规执行困难。行政程序法首创“立法催生条款” 或称为“日出条款”，在该法第44条规定有关资讯公开的及限制的法律，应于该法公布 二年内完成立法。其实，在研拟行政程序法的过程中，“政府资讯公开法”草案也已提 出。但直到1999年5月“行政院”才通过草案并提交“立法院”审议。“行政院”提出 的草案分五章22条。学界对其规定颇有意见，认为规定的内容限制过多，条文也颇多模 糊与缺漏，留下政府机关专擅和拒绝的余地。(注：冯国基：《行政资讯公开法律制度 研究》，法律出版社2002年版，第70～71页。)行政程序法自1999年2月3日公布以来， 已经4年有余，虽经一波三折，“立法院”仍然未能完成资讯公开法的审定，现仅有“ 行政院”制定的“政府资讯公开办法”在临时滥竽充数。
六、台湾行政程序法典化之启示
台湾行政程序法典化，给了我们以下有益的启示：
启示之一：行政法的法典化不仅具有必然性，而且具有可能性。法典可以达成法律规 范明确化，避免法律规范复杂凌乱；法典足以确保法律安定性与一致性，以免法律适用 发生冲突；法典可使法律具有简易性，使一般人易于了解法律与遵守法律。成文化后之 法典，具有权威性、完整性与体系化的特色，不仅对法律的形式加以合理建构，且对法 律实质内容有所调整。然而，“无奈行政法规，又是反映社会现象最快，变迁频繁的法 规，制定为统一的法典，乃倍见困难。”(注：林纪东：《行政法之法典立法问题》， 载于张剑寒：《现代行政法基本论》，台湾汉林出版社，第273页。)但上述困难，并非 无法超越，这是由于程序相对于实体而言，容易进行抽象的归纳，且具有一定的共性和 相对的稳定性和连续性。德国、荷兰与乌克兰等国的实践业已证明了这一点，因此，制 定行政法典不仅必要，而且可能。
启示之二：行政程序法典化的实质应从程序上规范行政权的行使，防止事后救济的无 效与遗憾，切实保障公民的程序基本权，从而取信于民，落实民主宪政。(注：陈亚平 ：《美国联邦行政程序法典化之研究》，《华侨大学学报》(哲学社会科学版)，1997年 第4期。)众所周知，行政具有涉及面广、内容庞杂、变化频繁，容易侵害公民之法益。 因此，为了保障人民权益，提高行政效能，增进人民对于行政的信赖，必须将程序民主 、公平的理念透过法典化的方式予以实现。
启示之三：权利优先，兼顾效率。行政程序法之目的在于保障人民权利与利益、实现 行政之公正公开化与行政民主化。(注：李建良：《行政程序法与人民权利之保障》， 《月旦法学杂志》，1999年6月，第50期。)在复杂多变现代行政活动中，身为公益代表 之行政机关，自应发挥调和不同利益与价值冲突之角色与功能，使行政决定过程，尽可 能周延考量所有不同利益与价值，以达真正民主程序。从而，在民主的基础上兼顾多元 价值，以调合利害关系及形成社会合意为核心，建立现代国家型的行政程序法制。同时 ，为了与WTO协定相一致，行政程序法典的立法宗旨，不宜偏重于追求行政效率也不宜 兼顾行政效率与公民合法权益，而应注重保护和增进公民、法人和其他组织的合法权利 。