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[中图分类号]D911.05 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2002)03-0080-05
一、宪法解释惯例形成的原因
宪法解释的惯例，是指由宪法规定的解释宪法的机关——全国人大常委会以外的部门 ，对宪法有关规定在实施过程中的含义与内容进行的说明，为执行宪法的有关规定提供 参考。这种解释尚无立宪例规定，但在宪法实施中，得到社会的广泛认可、自觉遵循， 并且反复在宪法解释实践中出现的制度。在宪法解释实务中，由于全国人大常委会解释 宪法的程序、制度未确立，而且事实上很少作出正式的宪法解释。而在实施宪法过程中 ，对于宪法条文的含义、理解与运用，必然会发生理解上的区别和差异，需要统一认识 、明确宪法有关规定的意义。
在这种情况下，全国人大常委会工作机构和最高人民法院以适当的形式，对宪法有关 条文的含义进行了宪法解释意义上的工作，对实施宪法和有关法律起到了指导的作用。 对宪法的这种解释工作，过去主要由全国人大常委会办公厅和常委会法制工作委员会承 担。特别是在指导地方各级人大常委会实施选举法、地方组织法和有关人民代表大会制 度的宪法性法律的过程中，这类对宪法条文含义的理解进行解释的实例较多。尽管在宪 法解释的制度和法律效力上，这些案例并不属于规范意义上宪法解释的范围。但是，在 中国宪法解释制度不健全、不规范的情况下，对宪法的这些理解与说明，事实上起到了 宪法解释的作用，及时地弥补了全国人大常委会宪法解释工作的不足，仍然可作为宪法 解释的惯例来研究。
正如以下列举的案例所显示的那样，全国人大常委会工作机构和最高人民法院进行的 这种意义上的宪法解释，与各国宪法解释机构，特别是由司法机关解释宪法的机构所进 行的宪法解释，并无实质性的差异。2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次 会议通过了立法法，其中第55条规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对 有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。”从而对全国人民 代表大会常务委员会法制工作委员会在答复有关法律问题的询问的权力，作了明确的规 定，使该工作机构行使的答复有关法律问题询问的权力，有了合法的依据与基础，同时 ，全国人大常委会工作机构对法律问题询问的答复，统一由常务委员会法制工作委员会 承担，使常务委员会法制工作委员会解释有关包括宪法在内的法律问题的工作，有了合 法性基础。
二、全国人大常委会工作机构宪法解释的案例
全国人大常委会工作机构做出的宪法解释案例，可以分为以下方面：
第一，全国人大常委会办公厅的解释。全国人大常委会办公厅是全国人大常委会常设 的工作机构，在1980年代中期以前，曾对宪法有关规定的理解，作出了具有宪法解释意 义的法律答复。例如，在1983年11月11日全国人大常委会办公厅发布的《关于县级以上 地方各级人民代表大会及其常委会工作中的一些问题的解答》第5条规定：“省人大常 委会秘书长是否是人大常委会组成人员?要不要由人民代表大会选举?答：宪法第103条 和《地方组织法》第26条都规定，县级以上地方各级人大常委会由主任、副主任和委员 组成，没有秘书长。因此，秘书长不由人民代表大会选举，可由人大常委会任命。秘书 长可以由人大常委会组成人员兼任，也可以由不是人大常委会组成人员的人担任”。第 18条规定：“问：民族自治地方的人大常委会是否可按照有关法律规定，结合实际情况 ，制定《选举法》变通办法及其它单行条例?答：宪法第116条规定，民族自治地方的人 民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。 因此，对《选举法》的变通规定，应由民族自治地方的人民代表大会制定。”民族自治 地方的人大常委会可以对《婚姻法》和《民事诉讼法》(试行)制定变通或者补充规定， 是在这两个法律中特别作了规定的。但《选举法》没有这方面的规定，因此不能仿照。 这是全国人大常委会的工作机构——常务委员会办公厅直接援引宪法规定作出的解释， 可视为是宪法解释的案例。
第二，全国人大常委会法制工作委员会的解释。全国人大常委会法制工作委员会是全 国人大常委会专门从事立法工作的机构。国务院法制局、最高人民法院、最高人民检察 院和各省、直辖市、自治区在实施法律的过程中，对于应当由全国人大常委会解释的法 律条文需要进一步明确界限或作补充规定，在全国人大常委会未作出明确的法律解释之 前(事实上，除1999年全国人大常委会根据国务院的议案，对香港特别行政区基本法第2 2条规定进行了法律解释外，对其他法律基本上没有进行过正式的解释)，为了适应实际 工作的需要，通常由全国人大常委会法制工作委员会进行解释。例如，1987年6月23日 全国人大常委会法制工作委员会在《关于选举工作中的几个问题》的答复中指出：“有 些设区的市代管县级市，县级市是选举产生设区的市的人大代表，还是产生省人大代表 ?答：宪法第30条规定：‘省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的 市分为区、县’。因此，从法律上讲，代管的县级市仍是省辖市，仍应选举产生省级人 大代表。”又如，1985年10月10日，在答复关于“宪法中的‘三分之二’是否包括本数 ”中指出：“问：宪法第60条、第61条、第64条中的‘三分之二以上’、‘五分之一以 上’是否包括本数在内?答：三分之二以上包含三分之二。”该答复实际上就是对宪法 关于“三分之二”的界限所作的进一步的明确。据统计，在1983年至1995年期间，全国 人大常委会法制工作委员会有关《选举法》、《地方组织法》在具体应用中的问题的答 复，直接援引或完全依据宪法条文进行的此类法律问题的答复有24件。而“这些答复是 经过法制工作委员会认真研究、并按照严格的审批程序作出的”。这些答复的具体名称 是：1983年7月答复四川省人大常委会关于“自治地方人大常委会可否制定选举法的变 通办法”、1983年答复山西省人大常委会关于“设区的市人大上次换届时间不同，这次 可否统一时间换届”、1995年4月21日答复湖南省人大常委会关于“省人大常委会能否 修改代表大会通过的法规”、1985年3月18日答复吉林省延边自治州人大常委会关于“ 自治州能否拟定地方性法规”、1990年2月8日答复贵州省人大常委会关于“自治州人大 常委会可否制定本级人大议事规则”、1987年4月28日答复广东省海南自治州关于“自 治州所辖的县，县长是否需由少数民族公民担任”、1985年3月21日答复内蒙古自治区 人大常委会关于“自治县人大常委会是否有权制定单行条例”、1984年11月26日答复宁 夏自治区人大常委会关于“地方性法规、自治条例、单行条例在制定程序和内容上是否 相同”、1986年4月17日答复广西自治区人大常委会关于“自治条例、单行条例是否属 于地方性法规”、1985年10月10日关于“宪法中的‘三分之二’是否包括本数”、1985 年9月20日答复甘肃省人大常委会关于“不经人大任命市长是否合法”、1983年5月12日 答复黑龙江省人大常委会关于“换届后，政府组成人员的原任职务免不免，人大常委会 副秘书长和办事机构负责人要不要重新任命”、1985年6月21日答复广东省汕头市人大 常委会关于“常委会可否撤销本级法院判决”、1986年1月28日答复江西省人大常委会 关于“省政府制度的规章是否属于地方性法规”、1989年2月14日答复湖南省人大常委 会关于“新建的市市辖区在选举成立区人大以前，如何产生市人大代表”、1988年11月 5日答复浙江省人大常委会关于“省辖又直接领导部分乡、镇的市，其法院和检察院应 如何设置”等。这些有关宪法问题的答复，对地方开展这方面的工作起到了直接的指导 作用。如前所述，立法法第5条在法律上确认了法制工作委员会在答复有关法律询问的 权力，实际上可视为许可了法制工作委员会在法律询问答复中涉及到的上述有关宪法询 问的权力。
第三，全国人大常委会办公厅与全国人大常委会法制工作委员会共同解释。在实施法 律的实施中，对选举法、地方组织法理解出现的法律请示问题，也有由全国人大常委会 办公厅与常务委员会法制工作委员会共同进行解释的案例。例如，1984年全国人大常委 会办公厅与常务委员会法制工作委员会共同发布的《关于选举法的一些问题的答复》： “五、回国探亲的华侨和港澳同胞，来历清楚，证件齐全，本人要求参加基层直接选举 ，是否可以同意他们参加?答：宪法规定，‘中华人民共和国年满十八周岁的公民，不 分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限、 都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外’。因此，回国探亲的 华侨和港澳同胞，符合上述规定的，可以参加亲属所在地的基层直接选举。六、已退休 、离休的职工可否被选为人大代表?答：宪法规定，凡年满十八周岁的中华人民共和国 公民，除依法被剥夺政治权利的人以外，都有选举权和被选举权。因此，退休、离休的 职工可以被选为人大代表。”
三、最高人民法院在审判案件中对适用宪法基本权利具体应用的解释
最高人民法院是宪法规定的国家最高审判机关。宪法未规定最高人民法院在法律解释 中的职责，根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》(1981 年)关于“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解 释”的规定，最高人民法院可以在审判工作中，对涉及到侵犯宪法基本权利具体应用中 的问题进行解释。在宪法理论上，此种解释不属宪法解释，也不是有权解释。在各国宪 法解释的实务中，最高人民法院作出的这类解释，属于各国宪法解释的一部分，并且是 十分重要的一部分。尽管中国宪法理论上尚未确认最高人民法院进行此类宪法解释，但 是，这类宪法解释对人民法院审判个案产生直接的拘束力，特别是在宪法基本权利被侵 犯，寻求司法救济的程序中，可作为各级人民法院直接适用或者援引的法律依据，所以 ，本文将其作为宪法解释的研究案例。可以说，随着中国宪法解释制度化程度的提高， 最高人民法院在这方面进行的宪法解释必将进一步增多，而且在协助全国人民代表大会 常务委员会解释宪法方面，不仅是不对立的，而且有助于全国人民代表大会常务委员会 对宪法进行解释。当然，最高人民法院此类解释受制于全国人民代表大会常务委员会的 宪法解释。据统计，最高人民法院作出的此类宪法解释案例主要有：
第一，对宪法基本权利劳动权在审判实践中的含义及其对案件发生拘束力的解释。如1 988年最高人民法院在(88)法民字第1号《最高人民法院关于雇工合同“工伤”概不负责 是否有效的批复》的司法解释中，对宪法规定的公民劳动权的效力进行了解释。该司法 解释指出：“对劳动者实行劳动保护，在我国宪法中已有明文规定，这是劳动者所享有 的权利。张学珍、许广秋身为雇主，对雇员理应给予劳动保护，但他们却在招工登记表 中注明‘工伤概不负责’，这种行为既不符合宪法和有关法律的规定，也严重违反了社 会主义公德，应属无效民事行为。”该解释明确规定，在宪法基本权利被侵犯的情况下 ，如果普通法律没有作出明确的、具体规定，各级人民法院有权直接适用宪法基本权力 认定涉讼行为的合法性的法律依据。
第二，对宪法基本权利受教育权被侵犯给予法律救济的解释。2001年6月28日，最高人 民法院审判委员会第1183次会议在经过反复慎重研究的基础上，做出了《最高人民法院 关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的 批复》，自2001年8月13日起施行。在这个无论怎样评价也不过分的司法解释中，最高 人民法院对山东省高级人民法院的答复意见是：“你院1999鲁民终字第258号《关于齐 玉苓与陈晓琪、陈克政、山东省济宁市商业学校、山东省滕州市第八中学、山东省滕州 市教育委员会姓名权纠纷一案的请示》收悉。经研究，我们认为，根据本案事实，陈晓 琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并 造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任。”这个司法解释，明确地提出了宪法 基本权利在没有被转化为普通法律权利的情况下，人民法院也应当给予司法救济，以保 障宪法基本权利的实施。
第三，对宪法基本权利保护的具体内容进行解释。例如，1980年11月22日，最高人民 法院与中国人民银行、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于查询、停止 支付和没收个人在银行的存款以及存款人死亡后的存款过户或支付手续的联合通知》中 指出：“根据《中华人民共和国宪法》第九条规定：国家保护公民的合法收入、储蓄、 房屋和其他生活资料的所有权。个人将合法收入存入银行的存款，归个人所得，不得侵 犯；银行实行存款自愿，取款自由，为储户保密的原则。银行工作人员对储户的存款情 况，应严守保密，不得泄露，违反者视其情节轻重追究责任。为了加强社会主义法制， 依法保护公民储蓄，对法院、检察、公安部门向银行查询，要求停止支付和没收个人在 银行的存款过户或支付手续问题，现作如下规定……”。这一规定，实际上是对1978年 宪法第9条规定进行的具体解释，在当时的普通法律没有明确规定的情况下，明确了国 家保护公民个人储蓄的方式和程序。
第四，对宪法平等权在法律援助制度中具体应用问题的解释。例如，1999年4月12日， 最高人民法院在司发通(1999)032号《最高人民法院、司法部关于民事法律援助工作若 干问题的联合通知》中指出：“为切实贯彻‘公民在法律面前人人平等’的宪法原则， 保障公民获得平等的法律帮助，根据有关法律援助法律法规和《人民法院诉讼收费办法 的规定》，现就民事法律援助工作的有关问题通知如下……”该规定可视为是对宪法基 本权利中的平等权，在实际运用过程中的范围及方式的解释。
第五，对限制政治权利的解释。1984年3月4日，法工委联字(84)1号全国人大常委会法 制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、民政部《关于正在 服刑的罪犯和被羁押的人的选举权问题的联合通知》指出：“全国县、乡两级人民代表 大会代表的选举工作，正在逐步展开。在当前严厉打击严重危害社会治安的刑事犯罪活 动的情况下，对于过去已判刑、但没有附加剥夺政治权利的严重刑事犯罪和被羁押正在 受侦查、起诉、审判的人是否准许行使选举权问题，有些地方提出一些问题和意见，经 研究后，现做如下通知，望遵照执行”。该规定可视为对宪法基本权利中的政治权利进 行限制的解释。
第六，对计划生育政策的解释。宪法第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增 长同经济和社会发展相适应”。目前，中国大陆未制定计划生育的法律，在司法实践中 ，对违反计划生育政策行为的认定与处理，1990年8月13日，最高人民法院(90)法民字 第17号《最高人民法院关于违反计划生育政策的超生子女可否列为职工的供养直系亲属 等问题的复函》中指出：“一、关于违反计划生育政策的超生子女是否可计入家庭人口 的问题，根据我国婚姻法和民法通则的有关规定，婴儿自出生时起，即为父母的直系亲 属，是家庭中的一员，由父母抚养至独立生活为止，这既是子女在法律上享有的权利， 也是既成事实。因此，将超生子女排除于职工的供养直系亲属和家庭人口之外的做法， 仅就法律而言，似缺乏依据。二、关于违反计划生育政策的超生子女是否可计入家庭人 口，享受生活困难补助，以及职工因公或非因公死亡后是否可按供养直系亲属享受丧葬 费、抚恤费、救济费等待遇等问题。由于(一)所述理由，原则上似以认可超生子女有权 享受上述待遇为妥，但应予执行计划生育政策的情况有所区别，尤其对享受困难补助的 情况应从严掌握。”
四、结论
宪法解释体现着宪法实施的现状。一般说来，宪法解释的经常化、制度化、规范化， 反映了一个国家宪法在现实社会中的实施状况。在中国，宪法规定有权解释宪法的机关 是全国人民代表大会常务委员会。鉴于全国人大常委会在1982年宪法施行以来，基本上 没有形成规范的、制度化的宪法解释制度与程序，宪法解释工作远远落后于宪法实施的 实际需要。所以，宪法解释惯例呈现出的特点主要是：
第一，宪法规定的宪法解释权限一元化与宪法解释惯例形成的宪法解释多元化。宪法 规定的解释宪法的唯一机关是全国人民代表大会常务委员会。宪法惯例形成的宪法解释 机关除常务委员会外，还有全国人民代表大会常务委员会工作机构和最高人民法院。宪 法解释惯例出现的这种情况，显然是与宪法规定的宪法解释权不一致的。这反映出在宪 法实施中，对宪法解释的工作尚未提到应有的地位，宪法实施过程中出现的宪法解释问 题没有通过正常的宪法解释程序予以解决。
第二，对宪法在具体应用中问题的解释，现有的宪法解释案例表明，不是由宪法规定 的解释宪法的机关进行解释宪法的，而是由惯例形成的非国家权力机关即由全国人大常 委会办公厅和全国人大常委会法制工作委员会在答复有关的法律问题中，对宪法条文的 理解进行解释的。这反映了宪法解释在制度上和权限上的随意性、不规范性，也可以说 现实的宪法解释案例，有的解释机构存在着超越解释宪法权限的现象。这反映了有权解 释宪法的机关不能及时开展宪法解释工作对宪法实施带来的消极影响，有待于规范宪法 解释的程序与制度。作者认为，在形成健全的宪法解释机制以后，应当避免出现由国家 权力机关的工作机构从事宪法解释意义上的工作，尽管在现行条件下这种在法律问题答 复中涉及到宪法理解问题，适应了现实生活中遵守和执行宪法有关规定的需要，但毕竟 无任何合宪性基础。立法法对全国人大常委会法制工作委员会答复有关法律问题询问的 权力，事实上赋予该机构可以就法律实施中涉及到的有关宪法规定的询问，作出答复的 权力。此规定的目的是解决实践中法制工作委员会行使此项权力的合法性，但无疑有违 宪的嫌疑。因为宪法没有规定作为常务委员会工作机构，可以就法律实施中的问题做出 答复的权力，只规定由全国人大常委会解释法律。
第三，宪法基本权利效力在人民法院审判案件中的直接效力问题，最高人民法院在无 宪法授权的情况下，无意识地开展了属于宪法解释意义上的工作，这种宪法解释的积极 作用不可低估，就实际需要而言，对各级人民法院审判类似的案件，提供了法律依据。 这反映了司法机关在实施宪法，特别是实施宪法基本权利中对宪法基本权利在审判实践 中的拘束力持肯定的态度。而且，宪法基本权利在被非法侵犯以后，必须得到司法救济 ，是各国违宪审查和宪法审判的一个重要内容，也是健全社会主义法制，加强基本人权 的司法保证的重要内容。尽管最高人民法院作出的宪法基本权利解释，符合各国违宪审 查制度中由法院(普通法院、最高法院)在一定范围内、以一定的形式解释宪法的共同规 律，但是，从法治国家的标准和要求来看，必须对最高人民法院在解释宪法基本权利的 审判实务的事项作出明确的界定并使最高人民法院行使这项权力规范化、制度化，使最 高人民法院对宪法基本权利的解释，既有其必要的基础，也应当具备相应的合宪性依据 。
第四，宪法解释制度不健全、不完善、不规范。在现阶段，中国宪法规定的宪法解释 制度与现实生活中宪法的贯彻实施存在着比较大的距离。这从一个侧面反映出中国宪法 作为具有最高法律效力的根本大法，其贯彻实施还需要进一步的努力，启动宪法规定的 宪法解释程序，形成正常的宪法解释制度，应该引起宪法监督实施机关的高度重视，这 是中国建设社会主义法治国家必须首先解决的宪法实施的问题。
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