城乡二元户籍制度的认知、现实影响与改革取向——基于上海的实证调查，本文主要内容关键词为：实证论文,取向论文,上海论文,城乡论文,认知论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放后，随着市场经济的发展，人口流动成了社会经济发展的常态。传统户籍管理制度在人口登记和管理上已“力不从心”，“人户分离”现象大量存在，与户籍相挂钩的身份和社会地位以及其他社会经济权利和福利使得社会不公平性凸显，严重危及社会稳定，并产生和加剧城市“新二元结构”。户籍制度改革(以下简称“户改”)已成为从中央到地方的共识，但从实践看，改革一直遵循从中小城镇破题，到中等城市，再到大城市的逻辑思维，目前重点仍在中小城镇，大城市基本没有启动[1]；从现有文献看，也多集中于对中小城镇户改的总结或对户籍改革及制度本身的研究[2-5]，真正基于大城市户籍制度实地调研的文献几乎为空白。从大城市产业承载能力、人口聚集以及农村劳动力转移方向看，城乡户籍一体化改革迫切需要从大城市而非中小城镇破题。
一、城乡二元户籍制度形成的历史背景
中国的户籍制度形成于春秋，定型于秦汉，它将户口、土地、赋税等紧密地联系在一起，之后一直为历代王朝所沿用，至今已有三千多年。在民国时期，随着现代文明的兴起，城乡开始出现严重的差别，城市人经营工商业，条件较优越，享受着更多的现代文明；乡村人经营农业，生活较艰苦，保留了更多的传统文明；城乡二元社会不可避免地生成了[6]。陆益龙(2002)[7]认为新中国的户籍制度是以重建社会秩序为目的而产生的。然而，Dutton(1992)[8]认为中国城乡二元户籍制度是对1949年之前的保甲制度的继承；而我们认为任何制度的出台都有其深刻历史背景，如果不能理解历史背景，就谈不上对制度形成有深刻理解，更谈不上对其造成的社会经济影响有客观评价。
新中国的户籍制度源于1951年的《城市户口管理暂行条例》。1955年的《户口登记暂行办法(草案)》将户口管理工作推广到农村领域，但此时的户籍管理制度只是监督并非控制人口流动的机制[9]。事实上，在1950年代中国人口的城乡流动还是相对自由的，这体现在1954年《中华人民共和国宪法》规定“公民有选择和迁徙自由的权利”。然而，为了尽快摆脱旧中国贫穷落后的面貌，恢复生产成了新政权面临的首要任务。为了尽早建立国家工业体系，中央政府效仿前苏联优先发展重工业。在资本严重缺乏的农业社会里，为了筹集重工业发展所需资金，国家开始实施“统购统销”制度，一方面降低工业生产成本，政府优先为城市工业部门的工人配给食品、提供几乎免费的医疗、养老、住房、教育等社会福利，而把农民排除在外；另一方面压低农副产品价格，最大限度地索取农业剩余。原本在民国时期已出现的城乡差距，在“统购统销”制度的作用下进一步扩大，农民千方百计地流入城市[6]。受1952-1954年华北和长江淮河流域洪灾影响，粮食供给减少，而受工业发展与人口向城市集聚影响，粮食需求大增，从而使得粮食短缺日益突出，为了稳定城市社会秩序，中央政府只好强制阻止农民进城。从政务院1953年出台的《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，到国务院1957年出台的《关于制止农村人口盲目外流的指示》，农民进城由“劝阻”演变到“制止”。从民国初《临时约法》到1954年中华人民共和国第一部《宪法》颁布，明文规定的公民“居住和迁徙的自由”被逐步剥夺。1955年国务院出台《市镇粮食定量供应凭证印制暂行办法》，标志着全国由此进入“票证年代”。票证的发明，不但将城镇居民消费彻底纳入计划轨道，同时，它与户籍制度形成一种结构性屏蔽[10]。没有户籍也就没有票证，没有票证的农民也就无法在城市里购买到生活必需品，因而不可能任意进城。随后国务院出台了《关于城乡划分标准的规定》，城乡户口划分奠定了城乡分割分治的二分结构[7]，改变了城乡户口迁徙和变动的程序[11]。可见，从新中国成立到第一个五年计划结束，城乡二元分治的户籍管理制度已初具雏形。费正清(1990)[12]曾总结过很多新兴政权常犯的两种错误：一是急于求成；二是统治者的腐败和暴虐。第一个五年计划后，新兴政权犯了第一种错误，于1958年在全国掀起“大跃进”和人民公社化运动。“大跃进”和人民公社化运动一方面严峻考验着城市粮食供应系统，另一方面也造成农村生产力不断下降；人民公社化运动将农民划入社、队、生产队组织中，户口被严格控制。1959-1961年的自然灾害使粮食产量大减，农村出现严重的大饥荒，城市粮食供应也出现危机①。迫于粮食危机，1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》②在三年自然灾害面前得到全面实施，这便是后来中国城乡二元户籍分治的法律依据。该条例规定除了升学、招工招干、参军等情况外，公民从农村到城市的迁徙一律受到严控。1977年国务院批转《公安部关于处理户口迁徙的规定》首次提出严格控制“农转非”。至此，户籍制度成为城乡的主要壁垒，城乡分割的“二元”模式得以最终确立。
改革开放后，为了适应市场经济的发展要求，有关约束、限制人口流动的政策得到逐步放松和调整。1984年国务院出台的《关于农民进入集镇落户问题的通知》，第一次放松了“农转非”的限制，允许“自理口粮”进入城镇落户。随后对流动人口实行“暂住证”、“寄住证”管理以及身份证制度，使得农村劳动力向城市流动逐渐具有“合法的外衣”。进入1990年代，随着乡镇企业的兴起，大量农民工进城就业，为了解决过多进入城镇落户的农民与过少的计划进城指标间的矛盾，1992年公安部发出通知，决定在城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。接着在1993年全面放开粮油市场，取消粮票，1994年取消以商品粮为标准划分农业和非农业户口的“二元结构”，取而代之的是以居住地和职业划分的农业和非农业人口，并建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的人口登记管理制度。可见，改革开放后，虽然国家对户籍管理制度几经重大修改，但时至今日，国家通过城乡户籍分治控制人口自由流动的“核”依然存在[9]。正如王晓波(2011)[10]所言：“对于一个国家而言，任何一段经历，都是那个时期的国民的共同抉择，历史是我们亲手裁剪的一件衣服，一旦穿上，就再也脱不下来”。
从历史视角审视中国城乡二元户籍分治制度，它的出台有深刻的历史背景，是新中国成立初期优先发展城市重工业战略不可避免的选择。为了在短期内建立完善的工业体系，必须实行城市工业和农村农业的不平等交换，“统购统销制度”便是这种情况下国家实行高效计划配置资源的手段，但这种手段必须以城乡人口的不流动为前提，为了长期维持这种人为的不平衡交换机制，政府必须找到一种控制城乡人口自由流动的方法，其中城乡二元户籍分治便是维持这种社会经济计划配置和限制人口流动最为有效的手段。然而，时至今日，城乡二元分割的户籍管理制度已被公认为中国城市化和现代化的最大障碍[13]，由此，改革户籍制度已成为2013年中国政法四项重点工作之一③。但从城乡户籍一体化改革过程看，仍举步维艰，除了改革开放后向城市发展倾斜的宏观战略导致城乡社会经济差距不断扩大、城乡公共资源供给严重不平衡外，隐藏在户籍制度后面的城市居民与农村居民之间的利益对立也是不容忽视的。因为任何社会制度都是一定物质利益关系的外在表现[10]，户籍制度也不例外。
二、调查背景及样本描述
(一)调查背景
上海生育率全球最低[14]，目前已降到“极限中的极限”④人口老龄化问题非常严重。截至2011年年底，上海市60岁及以上人口占户籍总人口的24.50%，高出全国近10个百分点，而2030年这个比例将会上升到38%[15]；与此同时，上海户籍青少年人口比重严重偏低，2009年全市户籍17岁及以下青少年人口所占比重仅为10.43%。随着老龄人口比重逐渐增加，青少年比重偏低，未来势必出现户籍劳动力人口供给短缺。目前，严重的老龄化问题之所以未影响到上海社会经济发展在全国的优势地位，究其原因在于外来流动人口已成为支撑上海社会经济运行的“半壁江山”[16]，而绝大多数为青壮年劳动力，其平均年龄也达27.3岁⑤。青壮年也正处于育龄阶段，大量外来常住青壮年人口同时也构成了上海市人口再生产的另一重要支柱，客观上缓解或掩盖了上海严峻的人口老龄化问题。流动人口虽然为城市发展和繁荣做出了巨大贡献，但却不能市民化。现有户籍制度把不同户籍变成了不平等的分配权利和福利的法律与政治等级身份的依据，在执行过程中强化了户籍的社会地位和身份象征，造成城市内部“新二元结构”凸显[17]。为了深入地了解户籍制度对人们的现实影响，以及人们对城乡户籍一体化改革的期盼和改革路径的选择，我们在2011年11月份针对上海户籍制度进行了实地调研。
(二)基本情况及样本描述
调查内容包括受访者及户籍的基本信息，对户籍的认知，户籍对教育、就业、社会保障等的影响，人们对户改的期盼以及非上海户籍的城市融入问题等。被访者涉及除崇明县外的整个上海，本次调查共获取有效样本557个，户籍类型主要由上海城镇居民户籍、集体户籍、农村户籍和外地户籍等组成(见表1)。受访者既包括旧上海人，也包括1980年后进入上海的新上海人，其中上海城镇户籍中旧上海人(49.72%)和新上海人(50.28%)基本各占一半；就样本年龄看，由于处于流动状态的多是中青年，所以本次随机调查的样本平均年龄为31.06岁；就受教育程度看，本次调查的样本文化层次普遍较高，其中研究生学历和大中专及本科学历占据了3/4多；在新上海人中，升学、招工以及家属随迁和政策照顾是进入上海的主要途径(见表1)。可见，在城乡二元分治管理制度下，外地人进入上海还是相当困难，对于大量农民工而言，在现有户籍制度下进入上海安居乐业的可能性还很小。
三、人们对户籍制度的一般认知
从新中国成立初到第一个五年计划结束，城乡分治的户籍管理制度已初具成型，应该说在物质短缺年代，户籍制度对于公共社会秩序的建立、生产的恢复以及社会问题的缓解起到了积极作用。然而，随着票证和物质短缺时代的终结，与户籍制度相应形成的城乡结构性屏蔽理应消失，但随着城市化的发展，城乡收入差距的扩大，特别是大城市上海的户籍制度限制并没有因此消失，反而得到了强化。城乡户籍差异从来都不是停留在表面上，它已渗透到人们生活的方方面面。调查显示，在问及“您是否更愿意拥有城镇或农业户籍”时，89.59%的人明确肯定地回答更愿意拥有城镇户籍。在问及城乡户籍在社会地位、工资收入、就业、教育、社会保障等方面的差别，被访者普遍认为现有户籍制度在上述方面存在差别，从他们对城乡户籍的差别项目点击率可以看出(见图1)，就业与发展机会点击率最高，达到近1/4；其次是子女教育，点击率接近1/5；第三是社会地位、工资收入和社会保障，点击率接近1/6；第四，是生活水平，点击率接近1/10。公共服务、住房、生活保障和救济等的点击率最低，只有1%-3%。显然，城乡户籍制度对教育和就业的影响最为明显，对社会地位、工资收入和社会保障影响次之，对生活水平的影响再次之。在上海现有户籍所享有的众多社会经济权利、社会保障等福利的情况下，人们对拥有上海城镇户籍的渴望还是相当强烈。人们看重上海户籍的理由(见表2)：首先是子女教育，其次是社会保障，第三是就业机会，第四是住房，第五是公共资源服务。尽管因户籍、年龄、受教育程度的不同，点击理由有差异，但大体排序差异不大。相比较，非上海人与上海人相比，看重上海户籍的理由在子女教育、就业机会和公共资源服务上较为明显；而样本上，随着年龄增大，对子女教育、社会保障以及住房看重程度有明显的增加，而对就业机会和公共资源提供方面则相反。受教育程度对样本看重上海户籍也有影响，高学历者的样本对子女教育和公共资源看重明显高于低学历者，而对其他则相反。
图1 城乡户籍差异存在的表现
在访问的所有对象中，他们都看到了上海不同户籍间的差异。对于这一现状，他们期望如何改变？从对“是否想改变自己的户籍”问题回答中可看出，非大城市户籍的受访者中有61.59%的人想过要改变户籍，特别是想从小城市换到大城市，占到39.74%。显然，这一比例并不高。比我们想象的上海城市户籍制度放开会招致潮水般的人流涌入要低得多。调查结果还显示，城乡户籍制度不仅是具有人口登记和管理功能，而且还是获取社会经济权利资格的依据，是城乡人口社会地位和身份的象征。在现行户籍制度承载着巨大的社会保障功能的条件下，城乡户籍转换过程必然是困难的，这一过程在改革开放前主要体现在政府对“农转非”指标的控制，改革后则体现在各大城市对入城门槛条件的规定上。当我们继续问及城镇与农村户籍转换容易程度时，认为“很难”的占32.66%，“难”的占19.71%，“一般”的占到25.55%，“很容易或容易”的占22.08%。除了主观感知城乡户籍转换的困难外，与户籍挂钩的各种权利和福利待遇等也显而易见。从2012年热议的“异地高考”到2013年1月各省陆续出台的改革方案看，教育仍与户籍挂钩的方案不占少数。如云南省“异地高考”改革方案规定，报考三本院校及高职高专院校基本无门槛，但如要报考云南省属院校、无障碍参加高考及录取，条件中均包含户籍要求⑥。大都市上海公布的“异地高考”改革方案规定，中高考仍与《上海市居住证管理办法(草案)》挂钩，与现行高考政策并无太大不同⑦。在医疗保险方面，本地户籍与外地户籍在享受医疗服务上的差距就更明显，上海明文规定外地户籍人口不能办理沪城镇居民医保卡，明确将外地户籍人口完全排除在社会基本医疗保障服务之外。可见，现有户籍制度不仅影响人们的正常迁徙，而且还是身份和社会地位的象征，不同户籍俨然已成为人们获取地方政府提供的社会经济权利、社会保障等福利的资格。
四、户籍制度对人们社会经济生活的影响
户籍制度自实施以来，对社会经济的影响根深蒂固。改革开放前，户籍制度成为人口正常流动和迁徙的“桎梏”，人为地割裂了城乡社会经济发展的纽带，导致城乡差距不断扩大；改革开放后，户籍制度虽然表面上没有限制人口流动，但实质上却成为人们获取政府提供的公共资源和服务的资格，具有身份和社会地位的象征，它与人们的就业、教育和社会保障等福利息息相关。
(一)户籍制度对就业的影响
改革开放后，城乡产品市场壁垒正在逐步瓦解，但城乡分割的要素市场却依然盛行，特别是劳动力市场。由于城乡二元分治户籍制度的存在，导致农民就业与居住地长期背离，农民工不得不像“候鸟”一样在城乡迁徙。随着近年来城市就业竞争压力的加剧，户籍制度对就业市场的影响就更为明显，调查主要涉及户籍制度对就业机会、收入差异和职位晋升的影响三方面。调查显示(见表3)，在这三个方面，户籍对就业机会影响最大，平均分值达到3.56分。其次是对收入的影响，平均分值达到3.20分。即使不存在人为的歧视，同工不同酬的现象仍随处可见。定量研究进一步显示，户籍歧视能解释工资收入差异的20%-30%[18]。最后是对职位晋升的影响，平均分值达到3.12分。上海作为特大型城市，由于户籍制度改革缓慢，由此形成的就业身份歧视就相对严重。调查显示，56.76%的被访者对于就业中只招上海本地户籍的规定感到不公平，其中外地户籍的被访者对这一规定感到不公平比例高达72.48%。相比较，年轻者(30岁及以下)认为不公平的比例(62.08%)要远高于中老年(46岁及以上，40.48%)，高学历者(大专以及以上)认为不公平的比例(57.88%)要远高于低学历者(高中及以下，52.59%)。显然，现有城乡户籍制度对非上海籍高学历且年纪轻者的影响最大。
在问及“您认为放开上海户籍管制，是否会有大量外来人员涌入沪？”有90.63%的被访者给出肯定回答(见表4)。但就影响程度看，平均分值达到3.86分，相比较，既得利益者的担心明显高于潜在进入者。中老年者的担心要明显高于年轻者，高学历者的担心也明显高于低学历者。现有户籍制度的确具有社会身份的象征，这是各位被访者都基本认同的，它不仅影响就业机会的平等，而且影响到收入差异，更影响到一个人的职业发展。可见，放松户籍管制的担心并不在于人们表面上所认为的“城市病”，而更多的可能是既得利益集团的阻挠。
在问及“如果曾是外地人，您选择来沪工作的主要动因？”有71.69%的被访者首选的是上海发展机会多，其次是上海收入高(见表5)。这一排序与被访者的户籍、年龄以及学历基本无关。显然，“发展是硬道理”在每一个中国人心中已生根发芽。寻找发展机会成为当前乃至未来每一中国公民生存的基石。
(二)户籍制度对教育的影响
享有平等受教育的权利是宪法赋予每个公民的权利，教育机会的平等是实现社会平等的基本前提，也是衡量社会文明程度的重要指标。但现实告诉我们，目前教育机会不平等正在导致严重的社会阶层分化、贫富差距扩大和社会不平等。基于户籍制度分配教育资源，从而高考“同分不同校”、外地子女就学难以及教育资源分配不平等已成为人们关注的民生热点问题。目前，户籍制度对高考的影响是最大的，因为原则上只有高考必须回原籍参加考试。如果上海取消中、高考的户籍限制，为人父母中有65.41%的人愿意将小孩送到上海来接受教育(见表6)，有24.21%的人选择视情况而定，只有为数极少的人选择不愿意；而且随着年龄的增加，愿意选择让孩子在上海接受教育的比例也在增加。此外，不论是高学历还是低学历的受访者，他们愿意让孩子在上海接受教育的比例都很高(高中及以下为70.33%，大专及以上为63.52%)。可见，优越的上海教育资源对人们还是很有吸引力的。选择让孩子在上海接受教育的两个主要动因分别是“让孩子接受更好的教育”(64.00%)和“升学机会较多”(30.40%)(见表7)。虽然人们对于教育资源的地区分布不合理一直存在抱怨，但对于上海基础教育分区划片招生的认识：有36.33%的人认为是很合理或较为合理，有28.49%的人认为是一般，有28.68%的人认为很不合理或较不合理，另有6.50%的人未予回答。在择校问题上，人们对公办基础教育的选择尤为偏好，85.49%的人选择让子女在公办学校接受基础教育，这与中国政府长期垄断几乎所有的教育资源有关。但教育资源的分配却是依据户籍进行，在城市与农村、经济发达地区与欠发达地区，教育资源更多地倾向于城市和经济发达地区，由此导致的受教育机会不平等现象越来越严重。
(三)户籍制度对社会保障的影响
在高度计划经济时代，“票证”将城市居民的消费纳入计划轨道，城市居民的生老病死都由国家“包办”。改革开放后城市居民的社会保障福利虽有明显下降，但相比自给自足的农民，他们依然享有政府提供的巨大公共福利和社会保障资源。自1978年家庭联产承包制以来，农民除了向国家缴纳各种农业税费外，很少能享受公共福利和社会保障资源，时至今日，虽然农业税免了，种粮食补了，但农民仍然被排除在社会保障大门之外。城乡户籍在享受社会保障权利上的差别是巨大的，我们调查了城乡户籍差异对“五险一金”以及最低生活保障的影响(见表8)，从调查结果看，无论是“五险一金”，还是“最低生活保障”，其影响分值均在3.5分以上，其中最高的“最低生活保障”影响分值高达3.91分，次高的“养老保险”与“医疗保险”的影响分值在3.83-3.84分之间，最低的“工伤保险”的影响分值也在3.55分。可见，户籍确已成为人们获取公共福利资源的资格条件。由于各大城市的公共资源和服务都是基于户籍为依据分配的，因此在政府能提供有限的公共资源和服务的前提下，将进城就业的农民工排除在社会保障福利大门之外也便成了理性政府追求的最优策略，因为政府也是追求效用最大化的“理性人”[19]。
五、大都市上海城乡户籍一体化改革取向
《中国青年报》社会调查中心与某门户网站新闻中心联合开展的一项有11 168人参加的调查显示，91.7%的人认为有必要进行户籍改革(2008年2月26日《中国青年报》)。但反观从中央到地方的历次户改，离预期目标还尚远。事实上，中国的户改远远滞后于始自1978年的改革开放进程，也远滞后于上世纪80年代末90年代初开始的“农民进城运动”[20]。1997年年底国务院有条件放开小城镇落户限制改革试点，标志着户籍改革的艰难启动，但这一项政策在全国铺开似乎还为时尚远，作为大城市的上海在户籍制度改革上更是落后于小城镇以及大量农民工进城的需求。从对上海的调查看，人们对城乡分治户籍存在的主要弊端点击情况(见表9)，首要弊端是“造成资源分配不均”，其次是“限制公民迁徙、居住自由”，第三是“扩大了城乡差距”，第四是“限制劳动力流动”，第五是“给生活带来不便”。由此，他们对废除上海城乡二元分治的户籍制度的认同度达到2.97分，相比较，沪外人士认同度(3.40分)显著高于沪内人士(2.79分)，年龄长者认同度(2.54分)显著低于年龄小的(3.18分)。受教育程度高的显著高于受教育程度低的。可见，户改已成为人们的共识，但过程与手段同样重要[2]，究竟选择什么样的路径改？改革的突破点和难点在哪儿？这些都是现阶段上海破除城乡二元分治管理制度亟待解决的问题，为此我们通过实地调研对民众的期盼与政府的可能举措做出探讨。
(一)户籍制度迫切需要回归本位，人们期待迁徙自由
对户籍制度应具有的功能的调查显示(见表10)，71.15%的人认为户籍应该具备“人口登记与管理服务”的功能。由于在计划经济体制下，依户籍分配资源和进行社会控制的思维模式和管理方式已深入人心，故仍有58.08%的人认为户籍制度应具有“资源配置”的功能，有27.50%的人认为应具备“利益再分配”功能，有20.96%的人认为应具备“社会控制”功能；但与预期相反的是，当问及“您是否认为迁徙自由是个亟待解决的问题”时，有57.75%的人给予了肯定回答，且有70.00%的人认为应该将1975年《中华人民共和国宪法》中删除的“居民有居住和迁徙自由”的条款重新写进宪法以保障人们的居住和迁徙自由。因此，政府转变城乡二元管理的思维模式，让户籍制度恢复其本来面目应是改革的首要任务，其次应充分发挥市场在调控人口流动中的作用，弱化户籍身上的资源配置、利益再分配功能以及社会控制功能，特别是大城市上海更应在全国起示范作用，让大量农民工能在城市安居乐业。
(二)公共资源与服务配套设施应与户籍制度改革分阶段同步推进
在户籍制度改革中，最受关注的莫过于户籍制度隐含的各种各样的不同权利[21-22，这些权利也成为各大城市落户政策的门槛，城市能提供的权利越多，门槛条件也越高。深化改革的关键，在于把挂靠在户口之上的教育、医疗、社会保障等诸多公共服务和福利与户口类型剥离[23]。彭希哲等(2009)[5]提出，“城市落户改革的本质是决策者放弃以限制人口自由迁移的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定的工具性目标，将农村进城人口的权利保障及其正义性置于政策目标中的优先地位”。但也有研究指出这种公平性导向的改革导致地方政府面临公共资源供给的压力，协调公共资源地区之间的配置是推进城市落户改革的关键⑧。其实，这种担心并非没有道理，郑州户籍新政被人们冠以“最彻底”的户改，但最终却以重返户籍控制而结束，最大的经验教训表面上在于城市公共资源和服务的供给不足，然而深层根源之一却是地方政府在单纯追求提高城市化率的过程中忽视了对城市公共服务资源的供给。郑州户改的实践已经证明：在法律上取消城乡居民的户口差异可以“一蹴而就”，而使进城农民享受同等的权利和福利却难上加难[2]。中国户籍制度的独特之处在于依附在户籍之上的各种权利和福利在城乡居民之间的二元安排，但在有限的地方财政所能提供的公共资源的前提下，应该与户籍制度改革分阶段同步推进。调查显示，人们对进城最迫切需要政府提供帮助的几个问题点击率排序为：住房(48.47%)，医疗(46.32%)，子女教育(25.85%)，土地转让费用补偿(13.64%)，养老保障(11.85%)，农村住房赔偿(11.49%)，城市融入(8.44%)，就业(5.92%)，最低生活保障(4.67%)。由此可见，改革现存户籍制度是必需的，但要注意改革的力度和顺序，借鉴已有的改革经验和教训，采用增量改革方式，按紧迫程度，分批分层次地逐渐给予解决，最后实现真正的城乡户籍一体化。
(三)降低入城门槛，让市场调控人口流动
改革开放以来，随着权利的下放，中央严控“农转非”指标逐渐被地方的“入城门槛”条件所取代，虽说是一种进步，但对于大多数农民工而言大城市的门槛条件仍是“天花板”高度。据调查显示，许多大城市的入城条件主要是基于人才、投资商以及城市近郊失地农民而设，真正能达到门槛条件的农民工几乎很少。2009年的上海“户籍新政”，即满足一定条件的居住证持有者可以申领上海户籍。但实地调查显示，人们对上海户籍制度及变革的了解程度很低，对户籍制度变革非常了解的只占9.49%，比较了解的占12.59%，一知半解的占25.55%，较不了解的占19.71%，完全不了解的占32.66%；对目前上海落户条件及相关手续了解程度更低，非常了解的只占4.67%，比较了解的占9.52%，一知半解的占28.19%，较不了解的占21.18%，完全不了解的占36.45%；对2009年户籍新政了解的就更不清楚了(见表11)，非常了解的只占4.06%，比较了解的占8.52%，一知半解的占18.86%，较不了解的占14.20%，完全不了解的占54.16%。我们进一步调查了人们对申领上海户籍的门槛条件的认同度，总体上感觉认同度较高。新政所列5条的平均认同度分值均在3分以上，最高的“无违法记录”，分值达3.78分；其次是“纳税要求”，分值为3.58分；第三是“缴纳社保时间”，对缴纳时间需7年的认同度分值为3.39分；第四是“中级职称要求”，分值为3.36分；最低的是“持证时间”，对持证累计7年的认同度分值仅3.33分。对新政所列条件认同度较高的结果之原因，我们认为有两种可能：一是与本次调查的受访者学历偏高且半数以上为上海本地户籍相关⑨；二是人们可能认为户籍新政中规定的条件太高了，于是选择“无所谓”的人较多。从2009年上海户籍新政规定的入城门槛条件看⑩，这些条件显然不是针对大量农民工，而是基于人才特设的，对农民工而言在上海安居乐业的路还很漫长。改革开放后，虽然人口流动不受限了，上海作为大城市同样没有限制农民工进城，但关键在于为进城农民工提供了什么。许多人理所当然地认为一旦放松大城市户籍管制，大批外地人会涌进大城市，从而带来“城市病”，但我们更应该看到市场在调节人口流动中的作用，大量外地人进入上海的主要原因在于“上海发展机会多”和“收入高”。一旦放开户籍管制，人口在城乡间自由流动，势必使得城乡劳动力收入均等化。随着城市生活成本上升，城乡劳动力市场将重新优化配置，这也正是美国“自由”管理人口流动的本质。
(四)关注外来人口的城市融入问题
上海是全国生育率下降最早、生育率最低的地区，也是全国人口老龄化最严重的城市，但严重的人口老龄化问题并没有对上海社会经济发展在全国的领先地位产生影响，原因在于大量外来人口的流入，特别是年龄在18-49岁之间的中青年劳动力[16]，使得上海城市老龄化问题得到很大的缓解。2010年上海常住外来人口占全部常住人口的39.00%，可以说外来人口对上海人口结构和社会经济发展做出了巨大贡献。但由于户籍制度的限制，这些外来人员长期被排除在上海政府为城镇居民提供公共服务和社会保障等福利大门之外。对非上海户籍人口的调查显示，如果放松户籍限制，只有35.81%的人明确表示“愿意”到上海来定居生活，有54.73%的人要视情况而定，还有9.46%的人明确表示“不愿意”。显然这一回答结果比我们想象的要少，放松户籍管制对上海人口扩容的冲击要小得多(11)。尽管我们也知道，从意愿到行动还有很多不确定因素，但一般的考虑，放松户籍管制所带来的人口冲击可能会比想象的要轻得多。让外地人移民到上海，除了工作外，与上海本地人的融合就成为一个重要问题。尽管我们知道，上海包容性比较强，但包容中似乎也有排外倾向，这可以从被访者的回答中得到印证。有22.30%的外地人认为上海本地人有排外倾向，有32.43%的人认为上海本地人“有点”排外，两项加起来近60%。可见，上海作为国际化大都市在平等地接纳外地人时也存在一定的歧视和偏见。但若真正进入上海，可能这种歧视会逐步被淡化。这可以从被访者对在上海生活的满意度调查结果得到印证(见表12)，总体上还是比较满意，五分制的评分分值达到3.39分，应当说是一个不错的分值。细观察，在所列4项满意度评价中，最满意的是上海的社会治安，分值达到3.75分；其次是工作环境，分值达到3.64分；第三是收入水平，分值为3.37分；最差的是居住环境，分值只有3.18分。显然，高房价是阻挡外地人进入上海的一道重要屏障。
尽管有这样那样的困难，外地人在上海依旧非常多，其中一个重要原因是上海有较多的发展机会，收入也高，吸引了许多外地人来沪工作。但由于户籍制度的限制，始终不能安居乐业于上海，这使得他们对上海的感觉是，把上海首先看作是其“打工谋生的地方”(38.56%)，当然，也有20.26%的外地人把上海看作是自己“实现理想的地方”，还有同样多的人则把自己看作是“过客”，把上海作为“第二故乡”看待的占14.38%。外地人在上海工作与生活，认同上海是一个重要因素，但也无法掩盖他们在上海面临的困难。从调查看，他们在上海生活的最大障碍在于“生活开支太大”(69.13%)与“无法照顾家人”(39.60%)，当然，“工作太辛苦”(16.78%)、“学历不高”(15.44%)、“住房条件差”(14.09%)以及“子女教育”(9.40%)、“缺乏外出经验”(8.05%)和“工资收入有限”(6.71%)也是他们在上海求职面临的障碍。上海现在已经吸纳的外来劳动力对支持上海社会经济发展和养老保障的作用非常大，但未来他们终将会变老，上海是否愿意采取某种方式拆除外来人口与本地人口之间的“藩篱”，给予同等对待，不仅对稳定外来人口的军心，而且对今后吸纳更多外来人口有重要的示范作用[16]。在这一方面，2009年上海户籍新政规定中表现得十分谨慎，显然不能满足绝大多数常住外来人口的需求。由此，进一步改革户籍制度已成为上海社会经济发展向纵深推进的关键。
(五)上海若要控制人口规模，需设置相对合理的入沪条件
当然，我们也不可否认，类似上海这样的国际化大都市，进行有序人口管理是非常必要的。完全放开户籍管理可能在短期内会受到外来人口的冲击，但如果不能放开户籍管理，运用什么手段进行调控管理会更合理？被访问者的回答给了我们一些启示。从表13可以看出，拥有“稳定的工作或收入来源”和“良好的受教育程度”应是市政府确定能否入沪的首选条件；拥有“精湛的技术水平”和拥有“固定的居住条件”应是市政府确定能否入沪的次选条件；属于“紧缺专业”和被认定为“人才”的应是市政府确定能否入沪的三选条件。当然，专业与人才的概念需要有一个好的评价体系，否则会将人才流动与引进引向一个扭曲的方向。我们对2009年新政中专门针对沪籍普通高校应届毕业生就业落户条款的调查就深有体会。该条款规定，毕业就业落户上海需要进行4个方面的综合评定，一是毕业生要素打分，二是毕业生导向要素打分，三是用人单位要素打分，最后是标准分计算。从这一条款认同度的统计结果看(见表14)，被访者对4个方面的打分认同度均比较高，分值在3.41-3.78分之间；其中毕业生要素和用人单位要素的认同度最高，分别达到3.78分和3.73分，毕业生导向要素的认同度相对次之，分值为3.43分，认同度最低的是标准分的计算，分值只有3.41分。单纯从认同度的分值看，也许这一政策被认同，但接下来的调查结果却让我们难以理解，当问及“您认为非上海生源户籍应届毕业生评分落户的规定合理与否？”有97.10%的被访者给出否定回答，且这一答案与样本的个人特征相关性较弱。之所以如此，依我们看，前面的认同度评价是一种无奈的结果，真实的想法应是后者。对此被访者给出的理由：首先是该政策会造成就业机会不平等，点击这一理由的被访者占到半数以上(51.14%)；其次是该政策会给毕业生造成心理歧视，点击这一理由的被访者占到1/3强(35.23%)；第三是该政策会加大收入差距，点击这一理由的被访者占到1/4(25.00%)；第四是该政策本意是引进人才，实际会造成人才流动的限制，点击这一理由的被访者占到1/5强(22.73%)。从这些理由的点击情况可以看出，管理者“闭门造车式”的政策出台，结果必然是扭曲的。就农业经济管理专业而言，因被上海市政府列为非紧缺专业，毕业生要素导向打分上较其他专业处于明显劣势，为此把许多优秀的农业经济管理学生挡在了上海的大门之外，许多市区农业部门想要该专业的生源却因此被拒。这不能不说是户籍制度的一个悲哀。
六、总结
总之，在人口流动化时代，现有户籍制度的人口登记和管理的本位功能正在逐渐失效，而其本不该具有的公民身份和社会地位的角色却在实践操作过程中不断被强化，现已被各级政府演化为借以分配社会资源和利益的凭证。城乡二元户籍分治管理制度不仅在宏观上割裂了城乡社会经济发展的纽带，造成城乡差距不断扩大，而且在微观上造成了城乡居民在公共资源和服务上获取的不平等，是整个社会不平等的制度性根源之一，在统筹城乡发展的背景下改革现有户籍制度让其回归本位已成为各界共识。但反观历次户改，无论是上世纪90年代末放松小城镇落户限制，还是新千年伊始的郑州、石家庄等中等城市的户籍新政，抑或是近年来将关注点落在新生代农民工身上的成渝户改，以及大城市上海户籍新政，都未触动城乡户籍分治控制人口自由流动的“核”，因为外地流动人口仍被排除在本轮改革之外。户改的坚冰虽已破，但仍举步维艰，究其原因固然很多，根源在于城乡二元户籍分治管理过程中“只用不养、用完就甩”的“二元”思维模式，城乡户籍一体化改革本质在于实现城乡公共服务均等化，确定“谁用谁养”的人口城镇化模式，也即将“人口制度红利”所产生的外部性成本纳入城镇化过程(12)，城乡户籍一体化改革难就难在这，“谁用谁养”的人口城镇化模式迫切需要顶层设计，目前各地的户改政策“五花八门”，势必为以后城乡户籍一体化改革埋下隐患。当然，城乡户籍一体化改革不是“单边突击”，而是一个系统工程，我们不能指望一步到位，而是需要将与户籍挂钩的教育、就业、医疗、社会保障和福利等配套性措施按照人们需求的紧迫程度分批分阶段地各个击破，逐步实现城乡公共服务均等化。
注释：
①刘少奇对1959-1962年三年自然灾害中出现的大量人口死亡的评价为“三分天灾，七分人祸”，因为在“大跃进”时，粮食亩产的记录不断地在“放卫星”过程中被刷新，亩产越高，上缴的粮食税也越多，从人口非正常死亡的历史记录来看，卫星放得越多越大的地方，死亡人数也就越多。
②以商品粮为标准严格划分农业人口与非农业人口，对农民进入城镇做出了严格的约束性限制，规定“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁徙手续。”
③参见广州日报，2013年1月8日头版。
④上海连续15年户籍人口负增长生育水平降至极限。参见解放日报，2008年12月21日。
⑤参见龚海燕，2012年“关于促进解决流动人口婚恋问题的提案”(人大代表提案)，网易女人，2012。
⑥2013年云南省“异地高考”改革方案规定，可在云南省无障碍参加高考及录取的主要条件：一是考生户籍和父(母)亲的户籍都在云南，本人具有在云南高中3年学籍且就读时间满3年。二是考生户籍在云南，本人具有在云南初中、高中6年学籍，考生父(母)亲户籍不在云南但在云南具有6年合法稳定职业、合法稳定住所(含租赁)和社保缴费记录。可在云南省报考省属院校的条件：考生本人户籍转入云南满3年，在云南高中连续就学时间已满3年并具有相应学籍，且考生父(母)亲在云南具有3年合法稳定职业、合法稳定住所(含租赁)并具备《云南省居住证》和有社保缴费记录。
⑦《上海市居住证管理办法(草案)》规定，居住证实行积分制，通过设置指标体系，对每项指标赋予一定的分值。持《居住证》A证的来沪务工人员，其子女可以按规定在沪参加中考、高考；获《居住证》C证人员的随迁子女，按有关规定只能在沪参加全日制普通中等职业学校自主招生考试。而按照上海目前居住证办理的有关规定，《居住证》A证也即国内人才引进类居住证；《居住证》B证为留学人员人才引进类；而C证则是一般居住证，针对普通外来从业人员。按照2013年上海高考报名条件的要求，持有效期1年及以上引进人才类《居住证》A证和B证人员的子女，同时须在上海高中阶段学校毕业。也就是说，持有一般居住证C证人员的子女是不能在沪参加高考的。
⑧有学者推算，为了新增加1个真正意义的城市人口，城市政府需要付出人均20万元的各种城市综合配套投资(钟伟，2009)。而在绝大多数城市，这种投资规模并不能被地方财政收入完全消化。
⑨本地既得利益者更可能倾向于让政府设置较高的进城门槛，防止本地福利外流。
⑩2009年上海出台户籍新政，规定持有《上海市居住证》满七年以上人员，可有条件转为上海市常住户口，这里的“有条件”是指应当同时符合以下5条：(1)持有《上海市居住证》满7年；(2)持证期间按规定参加本市城镇社会保险满7年；(3)持证期间依法在本市缴纳所得税；(4)在本市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师以上职业资格，且专业及工种对应；(5)无违反国家及本市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。此外，还实行总量调控，对符合条件的持证人员按规定排队轮候办理，超出当年调控人数总额的，依次转入下一年度办理。
(11)当然由于影响流动迁徙的因素很多以及调查样本的限制，此处的结论仅供户籍制度改革参考之用。
(12)目前就业于大城市的大量流动人口在获取就业、住房、教育、医疗、社保等公共服务资源和福利方面与本地市民存在巨大差距，这是中国传统的城乡二元户籍制度之使然，因此，目前城市的繁荣与其说是“人口红利”还不如说是“人口制度红利”所产生的制度绩效。
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