分权体制下的中央政府土地收益分享安排，本文主要内容关键词为：中央政府论文,收益论文,体制论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按照我国法律，城市土地全部国有。国有土地所有权不仅仅是一个法律概念，在经济上也要求得到实现。1988年下半年，中央政府开始以分成的形式参与土地收益的分享。由于地方政府掌握着土地利用的实际控制权和对土地收益征收的具体操作权，土地收益分成分享安排受到地方政府的抵制，并由此引发一系列弊端。本文试用制度经济学的有关理论对土地收益分成分享安排进行分析，并提出中央政府应以收取定额形式参与土地收益分享。
一、中央政府参与土地收益分享安排的变迁
随着经济分权和财政体制改革，地方政府开始具有独立的效用函数，需要一定的财力来保证效用的实现。土地商品化应运而生，为地方政府开辟了巨大的财源。1982年，深圳市施行《深圳经济特区土地管理暂行规定》，开始征收城市土地使用费。1984年，辽宁抚顺市、广东广州市也开始征收土地使用费。到1988年，全国大部分城市都开始收取土地使用费。这段时期内，收取的土地使用费全部归地方政府支配使用，对地方政府形成强烈的激励。很多城市收取的土地使用费由开始只能“补充城市建设资金的不足”，过渡到逐渐能够“以地养地，实现城市建设资金的良性循环”，最后发展到“以地聚财，以地生财”，收益数量急剧扩大。土地成为城市政府的“聚宝盆”，土地部门成为“第二财政”。时至今日，很多地方政府仍然在“经营城市”的名号下，堂而黄之地从土地中获取大量收益。
凭借土地所有者和国家社会管理者双重身份，中央政府理所当然应分享土地收益。1988年9月，国务院发布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定停“费”征“税”，且征收额由中央财政与地方财政五五分成。由于地方政府期望土地使用税能全部留归地方，采取种种措施以减少中央政府实际所得：税率“就低不就高”；扩大免税范围；强化实物地租；根本不开征土地使用税，继续征收土地使用费等[1]。
为鼓励地方的积极性，协调中央与地方的关系，中央政府在土地出让收益的分成上作出重大让步，承诺中央财政将所得土地出让收益对不同城市按85％—95％返还，返还期为两年。但地方政府并不满足，仍采取各种对策以减少中央财政的分成：继续强化实物地租形式；将土地出让收入进行“名词分解”，细化为出让金、开发费、配套费等，只将出让金纳入与中央分成范围；大幅度优惠地价，以牺牲土地收益换政绩等。
1992年10月，财政部颁布《城镇国有土地使用权有偿收入管理暂行规定》，就所有土地使用权有偿收入（土地出让金、土地收益金）的中央与地方间的分成比例进行调整：属于人民币收入的，中央得5％，其余归地方；属于外汇收入的，按外汇额度实行中央与地方四六分成。
1999年1月1日实施的新《土地管理法》规定：新增建设用地的土地有偿使用费由中央与地方三七分成，都专项用于耕地开发。土地整理项目已经在全国范围内启动，中央政府配套资金即是地方政府上缴的新增建设用地的土地有偿使用费。从政策的执行情况看，该项政策的效果似乎也并不令人满意。
纵观中央政府参与分成的土地收益，总是在出现之初，所有收益归地方政府。随着该类收益在全国范围的大面积推广，引起中央政府的关注。在精心研究之后，中央政府都会出台有关收益分成分享的政策。但收益分享政策无一不受到地方政府的抵制，中央政府又不得不逐步下调分成比例，中央政府最后实际所得数量很少，仅具有象征意义，但政策执行效果仍不如人意。世界银行1994年的研究指出[2]：鉴于征税带有收入分享的安排，各城市在颁布实施条例时，将税的幅度及空间适用范围定在远远低于财政部所期望的水平。因此，该研究报告认为：收入分享的目标会妨碍土地改革，这一点不幸被中国后来的实践所证实。
二、实行土地收益分成分享安排的弊端
与上缴中央财政相比，地方政府更宁愿“藏富于民”。实行土地收益分成分享制诱发了地方政府种种不规范行政行为，进而引发一连串弊端。
一是土地收益大量流失。税率“就低不就高”、不按规定随意减免税款等导致的土地收益流失是显而易见的。实物地租完全是土地使用者与地方政府之间的博弈：随意性大，地租数量的变化空间大，其中必然伴随的腐败行为肯定会导致国家土地收益向土地使用者和有关政府工作人员的转移，导致国家收益的损失。
二是寻租行为盛行。地方政府所采取的极不规范的措施，给有关政府机构和工作人员留下“设租”的空间，土地使用者为了不缴、少缴土地使用税，积极进行公关活动“护租”。设租、护租等都属于寻租活动的范畴。寻租活动与生产性寻利活动相对立，是对既得经济利益的追求，只会带来负面的效益，造成资源配置的扭曲，阻止了更有效的生产方式的实施；寻租活动本身耗费了本可用于生产性活动的资源，造成了资源的无谓浪费。
三是增加交易成本。与中央政府相比，地方政府对本辖区内的土地收益征收处于信息优势地位。中央政府为保障土地使用制度改革的纵深推进和土地收益的分享，不得不加大对直接受地方政府约束的土地管理机构和财政机构监督的力度，尽可能想获得真实的信息，使监督费用有不断增加的趋势。
土地收益流失的更深层次的后果是市场化改革程度的降低和覆盖范围的缩小；寻租行为盛行的结果将是造就一些既得利益团体，成为土地市场化改革的“绊脚石”；交易成本的增加加大改革的阻滞成本，延缓改革进程，因此分成分享制引发的不规范行政的最终后果将是妨碍土地市场化改革。而土地市场化改革是我国土地使用制度改革的终极目标。作为推动土地使用制度改革的手段或工具之一的土地收益分享政策，最后反成为土地市场化改革的障碍，这不能不引起我们对分成分享制安排进行深刻的反思。
三、分成安排的制度经济学分析
土地收益分享政策实质上是中央政府与地方政府间的合同或协议。2003年末，全国设市城市660个，高昂的协商成本制约着政府与城市间的普遍协商，因此分享政策出台前不可能获得所有城市的一致同意。现行分享安排只能是中央政府单方面出台的政策，不可避免地带有一定程度的强制性，是与地方政府间的“强制性”合同。既然是“强制性”合同，而且实行分成分享制，中央政府所得一定程度上依赖于地方政府的行为，即地方政府的行为对中央政府具有“外部性”。因此，某种意义上，上述弊端内生于分成制安排。下面对土地使用税分成分享政策进行分析，同样的分析也适用于其他形式的土地收益分成分享的制度安排。
城市政府在征收土地税时一般对不同级别的土地适用不同的税率。图1中，OABCDEFGHIJK所围成的多边形面积代表某一城市的应征土地税额。为分析方便，进行一定的数学处理，可将折线ABCDEFGHIJK“拟合”成直线AK，使多边形OABCDEFGHIJK的面积等于三角形OAK的面积，如图2。
图1 城市土地应征收土地税
图2 城市土地应征收土地税的线形拟合
图3是对分成制收益分享形式的描述。图中三角形OAK代表某一城市的应征土地税，三角形OBK代表中央政府分成所得，其中OB=rOA（r为中央政府与地方政府间的分成比例）。分成比例既定情况下，中央政府所得与地方政府征收总额有关，即与图3中AK的位置有关，此时将地方利益置于中央政府的效用之上的地方政府的理性选择就是采取上文已提到的种种措施压缩征收总额，即促使AK左下移动。随着AK的左下移动，中央政府实际所得相应减少。地方政府的减税行为在降低中央政府所得时，同时也降低了自己的实际所得，因此实行分成分享制会使地方政府和中央政府的总收益同步减少，中央政府与地方政府减少的显性收益演变为地方政府独自的隐性收益。
图3 土地收益分成分享安排
实行分成分享制，地方政府从征收土地使用费时唯一剩余索取者变为剩余索取者之一，对地方政府的激励减弱。中央政府作为另一剩余索取者，为保障自己的利益，不得不对地方政府的行为进行必要监督。地方政府的反监督又使中央政府进一步加大监督的力度，使监督费用不断上升。
分成分享制将收益征收标准、范围等均置于公共领域，对土地有实际控制权的地方政府充分利用这些因素影响“土地收益”的未界定的属性，是意料之中的[3]。地方政府对这些未界定的属性的占有只能通过不规范行政而实现，进一步强化了地方政府行为的“逆市场化”倾向。
四、土地收益分享安排的改革设想
只要中央政府参与土地收益分享，上述弊端总会程度不同的存在。制度经济学的理论表明：不同的分享制度安排对应着差别悬殊的效率。实行定额分享政策，上述弊端就能有效消减。
实行定额分享政策，地方政府成为唯一的剩余索取者，地方政府所得是其自身努力的增函数。图4描述了实行定额分享形式的情形。如图，中央政府所得固定，即MN的位置固定，AK位置的改变只影响地方政府所得。地方政府为扩大实际的财权，理性选择是严厉征收，扩大总量，促使AK向右上方A’K’方向移动。AK线向右上方移动能有效避免地方政府不规范行政行为，意味着土地收益的“应收尽收”，客观上加速了土地市场化改革。
图4 土地收益定额分享安排
固定数额的分享安排下，中央政府每年所得事先确定，地方政府不规范行政行为不再影响中央政府的实际所得，有效地消除地方政府行为对中央政府收益的“外部性”，也从根本上消除了地方政府不规范行政行为的动机。从风险规避的角度，实行固定数额的分享政策，地方政府即使不是承担了所有风险，也是承担了大部分风险[4]，因此在确定中央政府定额所得时应比实行分成制时中央实际所得数量略少。
分成合同比固定租金合同容易产生更多的扭曲边际，所以它的监督费用更高（Y.巴泽尔，1969）。分成租金的交易费用要高于定额租金的交易费用（张五常，1969）。在分成分享制度下，中央政府要获得与实行固定数额安排时同样的收益，必须消耗更多的资源，投入更多的监督费用。实行定额分享制，可节约监督费用，提高效率。
实行定额收益分享方式，在节约监督费用的同时，增加了另一项交易费用：定额的测算，可考虑利用现成的各城市上报的基准地价成果资料。如果进一步考虑城市间的公平和全国范围内的平衡，可以结合具体城市的城市性质、经济发展速度、人口增长速度等因素确定城市间的差别。随着国民经济的发展，中央应每隔一段时期对分享额进行适当的调整，可考虑到与土地管理法实施条例规定的每6年1次的土地等级调整同步进行。
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