嵌入式合作：共青团参与政府采购服务的战略与建设_社会组织论文

嵌入协作：共青团参与政府购买服务的策略与建构，本文主要内容关键词为：共青团论文,策略论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       近年来，政府购买服务成为各级党政部门、社会组织和学术机构的关注焦点。特别是党的十八届三中全会以来，推行政府购买服务、加快政府职能转移、提高政府服务效能、创新社会治理和加强社会建设的改革信号更加明显。政府购买服务，不仅推进了治理能力现代化，给社会组织带来了成长发展空间，也给其他领域带来了崭新课题。比如，包括青少年事务领域在内的公共事务的开放竞争，势必影响相关领域的工作格局。共青团作为联结党政和民间社会力量的重要桥梁纽带，如何介入改革进程，关系重大，影响深远。顺应改革趋势，制定有效策略，真正嵌入改革进程，共青团才能在新的格局调整中获得新的机遇和空间，否则就会面临被“边缘化”的危险。本文认为，共青团有效参与政府购买服务，基本策略是要在角色定位、价值取向、互动结构和运行链条上实现贯通，核心目标是通过契约化、协作化实践，参与创新基层社会治理，促进新型政社关系构建，提高服务国家治理体系和治理能力现代化建设的能力。

       一、建构新型政社关系：政府购买服务实践

       政府购买服务制度源于西方，20世纪70—90年代进入各国本土化实践。伴随我国社会体制改革的深入，政府购买服务成为治理改革热点得到各地追捧，虽然运行逻辑与机制不尽相同，但总体上不断形塑着政府与社会的关系。

       1.政府购买服务兴起与发展

       政府购买服务(Purchase of Services Contracting)源于20世纪70年代西方国家的社会福利制度改革。伴随着服务对象的不断扩增，西方国家“从摇篮到坟墓”的福利制度包袱越来越重，政府包办公共服务的弊病更加突显。在新公共管理理论和制度经济学的交易费用理论支撑下，西方国家政府推行福利制度改革，在公共产品和服务的生产中引入市场竞争机制，促进公共产品有效供给和公共资源有效配置。这种改革简单来讲，就是西方国家政府在社会福利方面拿出一部分经费，通过直接拨款资助或公开招投标购买等形式，支持各类提供社会公共服务的社会机构，是一种“政府出资、定向购买、契约管理，评估兑现”的政府公共服务供给方式。由此可见，购买服务本质上是政府公共服务供给方式的创新改革，其基本内涵是“政府机关及公共部门按照法定程序和采购目录，将原来由政府直接承担或通过事业单位承担的公共服务事项，以合同方式交给有资质的社会组织完成，并根据后者提供服务的数量和质量，按照一定标准进行评估后支付服务费用”[1]。

       自20世纪90年代起，政府购买服务在中国逐渐获得发展空间。1994年，深圳罗湖区环卫系统借鉴香港做法，首次涉足政府购买服务实践。经过20年的探索，政府购买服务逐渐成为改革共识在各地得以开展，并加快了法制化进程（见表1）。据《中国政府采购报》对全国31个省市自治区政府购买服务工作进展情况的梳理，截至2014年3月20日，广东、上海、江苏、山东、云南、安徽、新疆、河北、吉林、广西、湖北11个省市自治区陆续出台了政府购买服务有关实施意见。其中，除云南、新疆外，其余9个省市自治区均制定了政府向社会力量购买服务指导性目录。2013年9月，国务院办公厅正式出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。政府购买服务作为地方试验正式成为国家改革决策，获得了前所未有的发展[2]。

      

       2.政府购买服务的运行逻辑与机制

       政府购买服务作为一种健全现代公共服务体系的改革手段，在全国各地蓬勃发展，但其运行逻辑和机制并非完全一致。从各地实践情况看，大致包括效率逻辑与市场化机制、公平逻辑与社会化机制、空间逻辑与去行政化机制三大类。

       (1)效率逻辑与市场化机制。政府负有提供公共服务的责任，掌控着大量公共资源。但在现实中，政府治理存在部门垄断行为，也存在“高成本、低效率”的短板。为打破政府部门垄断现象，克服政府自身治理不足，政府通过购买公共服务这一手段，引入市场化机制，按照“竞争择优”原则，优化公共资源的配置，改进公共服务供给效率。

       效率逻辑下的市场化机制，实质是公共服务供给的“流程再造”，政府的主体责任并不会改变。按照诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)的观点，政府是公共服务的供应者，而社会组织是公共服务的生产者。政府向社会组织购买公共服务，政府的责任并没有任何减少，如果公众不满意社会组织所提供的公共服务，政府仍然需要担负主体责任[3]。

       (2)公平逻辑与社会化机制。政府购买服务除了引入市场化机制外，还引入了社会组织这一治理主体，而且是公共服务的直接生产者。社会组织与政府和市场力量的不同之处在于其社会化运作。一方面，社会组织能更加自觉回应社会需求，发现并从事社会公共服务，弥补政府公共服务的“盲区”或者“做得不够”的领域；另一方面，社会组织与市场扩张逐利、追求“效益最大化”不同，其遵循的首要原则是“公平性”或“公益性”。也就是说，政府购买服务可以一定程度上弥补公共服务领域的“政府失灵”和“市场失灵”。

       公平逻辑下的社会化机制，核心是社会公众需求的自我回应、自我治理，政府通过购买服务引入更加多元的治理主体，拓宽公共服务的生产渠道，丰富公共服务供给，有利于公共资源得到合理配置和投放。

       (3)空间逻辑与去行政化机制。社会治理主体单一情况下，社会几乎没有生长空间。比如计划体制下政府“全能化”，社会力量参与治理空间十分有限。改革开放后，政府逐步向市场放权，再过渡到逐步向社会放权，背后其实就是空间释放的问题。在政府购买服务过程中，政府加快转变职能，并按照“费随事转”原则，向生产公共服务的社会力量投放资源，就是在培育壮大社会空间。这种改革逻辑包含着有限政府、责任政府、服务政府的预设，也是促进“大政府、小社会”向“小政府、大社会”过渡。

       空间逻辑下的去行政化机制，重点是政府让渡空间，还权于社会。政府通过购买服务，从公共服务的直接生产者向出资者、监管者转变，实现“更少的行政干预，更多的精细服务”，从而给社会提供更大生长空间。

       无论是效率逻辑、公平逻辑还是空间逻辑，政府购买服务都是我国现行体制下实行的改革实践。换句话说，现阶段进行政府购买服务探索，要遵循本土化和渐进性两大原则。本土化原则要求充分考虑中国现行体制和地方实际，不能完全复制照搬西方国家操作模式。渐进性原则要求充分考虑国内社会组织发展现状，条件不成熟就不能把有关政府职能“一脚踢”，而应该考虑配套一些过渡性改革方案。举个例子来说，在现行体制下，工青妇组织原本就是为党和政府做社会工作的，在社会组织能力建设不够完善阶段，应该充分发挥工青妇组织的优势，利用其比较完善的组织网络和动员体系，在改革自上而下的动员和自下而上的推动之间发挥枢纽作用，比如党政所需的“政治把关”、政策专递、利益协调等，社会组织所需的诉求反馈、资源链接等。由此可见，在我国推行政府购买服务并不完全等同于西方国家的福利制度改革，它更多地体现为公民结社运动和新公共管理运动融合推动下我国政府和社会关系重构的过程。这种重构，包含了对传统政社关系的解构，又蕴含了新型政社关系的建构，即改变单向度自上而下的社会管理模式，转向互动式和契约式的社会治理模式，促进政社分开，多元治理主体各司其职，推进国家治理能力现代化。

       二、有效嵌入：共青团的参与策略

       从改革维度看，政府购买服务是创新社会治理、加强社会建设的重要举措。社会治理体制改革和社会建设释放出来的广阔空间，势必给各行业各领域带来深刻影响。共青团作为联结党政和民间社会力量的桥梁纽带，必须立足自身属性制定应对策略，在公共服务体系中找准角色定位、明确价值取向、完善互动结构、打通运行链条，确保有效嵌入改革进程，进而拓展事业重要空间。

       1.找准角色定位

       如何定位共青团参与政府购买服务的角色，需要回到公共服务体系中去确立坐标。按照制度经济学的交易费用理论，公共产品和公共服务的生产及提供是可以分离的，即生产方和提供方可以是不同主体[4]。历史上首位女性诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)和文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)也认为，公共服务的提供(provision)与生产(production)是两个不同的概念。“公共服务的提供是指一系列集体选择行为的总称，它包括是否提供某种公共服务、如何提供、何时提供以及提供的质量和数量等的一系列规定。公共服务的生产是指将各种有形(如资金和设备等)和无形(制度和政策)的资源转化为产品和服务的技术过程”[5]。由此可见，政府担负着公共服务提供者的责任，但不一定是直接生产者。公共服务还可以通过签约外包、特许经营、社区自治等方式进行生产。

       综合各地实践、共青团组织的特殊属性和改革策略来看，共青团参与政府购买服务的角色定位，应该包括提供方、生产方、中介方和监督方四个方面：

       (1)提供方角色。共青团参与政府购买服务的提供方角色是由团的“准行政性”和现行财政拨款制度决定的。也就是说，共青团的财政拨款经费可以直接向社会组织购买服务，纳入政府购买服务序列。2013年9月印发的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中就有明确规定，“纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务”[6]。由此可见，共青团纳入政府购买服务主体范畴，具有购买主体资质已经形成共识并写入有关法规。

       (2)生产方角色。共青团参与政府购买的生产方角色是由团的社会属性决定的。本质上共青团不是政府的职能部门，而是我国现行体制下的人民团体。共青团既有政治性，也有社会性。在社会改革领域，各级党政希望共青团组织更好地发挥作用，就是要求共青团在坚守政治性的同时，进一步突显社会性，主动承接好政府青少年事务。虽然《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》表述中并未明确共青团的承接主体资质，但一些地方实践承认包括共青团在内的群团组织具有承接政府购买服务的资质。如北京市社工委将工青妇组织直接认定为“枢纽型社会组织”，每年发布《政府购买社会组织服务项目指南》，其中规定“市级‘枢纽型’社会组织所主管和联系开展的大型综合性项目，可由市级‘枢纽型’社会组织作为申报单位”[7]。笔者认为，为工青妇等群团组织保留政策通道，承认工青妇等群团组织的承接主体身份，不仅符合政府购买服务的效率逻辑、公平逻辑和空间逻辑，更重要的是还能在特定阶段为这项改革提供“风险管控”。但必须明确，当共青团向社会力量购买服务时，本级或下级团组织不能作为“承接主体”，避免既当“运动员”又当“裁判员”。这可以看作是共青团承接主体身份的“有限性”。

       (3)中介方角色。共青团参与政府购买服务的中介方角色是由团的“体制内体制外二重性”决定的。现行体制下，党赋予共青团这种事实上的“官民二重性”，就是希望共青团发挥“上情下达”和“下情上传”的桥梁纽带作用。共青团应该立足自身独特使命和优势，推动政府部门将部分青少年事务项目的操作权交予团组织，由共青团根据项目内容实际，采取直接实施或与所联系的青年社会组织共同实施等形式进行生产。从团的属性和组织使命出发我们可以发现，这种中介角色并非学界所谓的“二政府”。共青团与青年社会组织共同生产青少年公共服务，并非“戴市场帽子、拿政府鞭子、坐行业轿子”，而是要求共青团在参与社会改革过程中，承担培育管理社会组织的职能，支持社会组织的能力建设，提升参与创新社会治理的能力。值得注意的是，共青团将部分政府青少年事务交予所联系的青年社会组织共同实施，这一做法应该与《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中所指的“严禁转包行为”做出区分。共青团与青年社会组织的“联合实施”行为，是通过开放项目进行协同行动发挥政治引领作用，这与纯粹的“市场转包”行为有着本质的区别。如广州市海珠区“青年地带”项目就是一个非典型案例。广州市民政局、海珠区政府提供场地租金、人员薪酬和行政经费支持，委托海珠区团委购买社会组织服务，负责“青年地带”项目的具体运营，并对社会组织进行管理监督。在这个案例中，尽管广州市民政局、海珠区政府和海珠区团委之间是财政转移支付关系，海珠区团委和广州启创社会工作服务中心之间才是购买服务关系，但在公共服务角色区分上，广州市民政局、海珠区政府是“提供方”，海珠区团委是“中介方”，运营“青年地带”的广州市启创社会工作服务中心是“生产方”。

       (4)监督方角色。共青团参与政府购买服务的监督方角色是由提供方角色延伸出来的。在政府购买服务过程中，购买主体虽然不直接生产服务，但其责任主体的身份并不随着购买行为而发生转移。由此可见，只要共青团向社会组织购买服务，还得担负起监督考评社会组织服务生产的责任，青少年对承接“订单”的青年社会组织提供的服务不满意还是共青团的主体责任。监督考评的角色可以是共青团和服务对象，也可以引入第三方评估，一般采取综合性考核评审机制。

       2.明确价值取向

       共青团参与政府购买服务的价值取向，应该遵循公共服务的基本价值，即效率与公平。同时，还得兼顾引导青年的特殊组织使命。为此，共青团参与政府购买服务的价值取向应包含以下三点：

       (1)公共利益最大化。这一原则要求共青团必须以人为本，避免“见物不见人”，尽量照顾多层次社会需求，同时还要注重公共服务供给效率。效率体现一项社会制度的发展参数。从这个层面讲，无论是提供方、生产方还是中介方角色，共青团都要努力优化公共资源配置，缩短资源转化的技术过程，提升公共服务和产品的供给质量。

       (2)促进社会公平正义。罗尔斯认为，“正义是社会制度的首要价值”[8]，并提出两个原则。公平正义的第二原则提倡社会职务和地位向所有人平等开放。而在社会阶层明显分化的社会中还需要有差别原则，还需要对弱势群体差别对待。这主要应该体现在对其社会发展机会的倾斜，增进弱势群体在社会中获得个人发展的机会和平台。如2014年元旦春节期间，广东共青团、广东青联购买广东青年创意文化联盟服务，支持他们举办街头艺人梦想秀活动，邀请20多名街头艺人走上梦想舞台，与青联委员同台PK，并计划成立街头艺人艺术团，为这些“草根英雄”展示才艺搭建平台。此类活动就有利于增进弱势群体青年的社会发展机会。

       (3)引领青年有序参与。有序和公平一样，体现着社会制度的稳定参数。政治属性是共青团的第一属性。这一属性原则要求共青团在参与政府购买服务过程中，必须注重引导青年的社会参与和政治参与，让各类青年社会组织朝着规范化方向发展，有序参与社会建设。

       3.完善互动结构

       正如前面所提到的，政府购买服务的本土化实践是政府与社会关系的建构过程。从行为总体看，共青团参与政府购买服务的互动结构大致体现为要素结构(与谁互动)、空间结构(在什么领域互动)和内容结构(互动内容是什么)。

       (1)要素结构。共青团参与政府购买服务的互动主体包括党政部门、社会组织和群团组织。与党政部门互动，共青团主要为生产方或中介方角色；与社会组织互动，共青团主要为提供方或中介方角色；与群团组织互动，多为生产方角色，比如社科联委托共青团开展青少年专项研究。这种委托的核心是合同管理，应该纳入公共服务购买范畴。

       (2)空间结构。共青团与各主体的互动领域包括青少年的生活空间、工作空间、学习空间以及社会公共空间。如广东共青团购买广东省青年摄影家协会服务，在春节期间为在粤务工青年免费拍摄打印“亲情照片”寄回家乡留守子女，并引导留守少年儿童亲手写“一封家书”回寄给在广东打工的父母(信件邮票由青摄协免费提供)，深受务工青年及其子女好评。这个案例就是共青团与社会组织在青少年生活空间上的互动合作，既履行了团组织为青少年提供服务的职责，又充分发挥了社会组织的特点和参与热情。

       (3)内容结构。共青团与各主体的互动内容，属于青少年事务社会工作的范畴。关于青少年事务社会工作的边界，可以参考广州团市委编制的《广州市青少年社会服务项目黄页》。广州团市委在参考联合国青年办公室发布的《世界青年现状及联合国世界青年政策与纲领》中青少年需求类型，根据广州青少年实际，将青少年社会服务内容归类为“成长守护”“教育培养”“社会融入”“职业发展”“婚恋家庭”“文化体育”六大领域，各领域又具体划分为4~6个子领域。如“成长守护”领域，细分为生命健康类、心理健康类、营造良好成长环境类、权益保护类和本领域其他类型[9]。

       4.打通运行链条

       共青团参与政府购买服务，不是适应政府治理改革的权宜之计，而是事关共青团事业发展的重大战略性课题，必须打通“政策—资源—阵地—项目—组织—人才”全链条。

       (1)推动政策。政策制度是管长远的，团的领导机关必须把推动政策出台当作重中之重。《中共广东省委、广东省人民政府关于加强社会建设的决定》第15条内容指出，“构建枢纽型社会组织工作体系，强化工青妇等群团组织的社会服务功能，团结、联系、吸纳更多同类社会组织参与社会建设。”广东共青团抓住省委、省政府加强社会建设有利契机，积极主动参与社会体制改革。2012年4月，广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发《省社工委关于构建枢纽型组织体系的意见》中，明确各级党委、政府要在政策、资金上为共青团等人民团体发挥枢纽型作用提供必要支持，安排一定数额的财政资金，并在社会组织专项资金立项和确定政府购买服务项目时，应征求共青团等人民团体的意见。类似这种政策出台，就给共青团参与政府购买服务增添了话语权。

       (2)竞争资源。共青团以生产方、中介方角色参与政府购买服务，非常关键的一环就是要通过竞争机制获取发展资源。这里包含三个层面，一是竞争体制内增量资源，成为青少年事务资源配置窗口，直接生产或与所联系青年社会组织联合生产公共服务；二是“强化社会筹资能力，做大青少年发展基金会等团属筹资平台，对接市场化公益筹资渠道，形成社会公益资金常态化汇流青少年事务领域的长效机制”[10]；三是挖掘社会组织内生资源，与各类青年社会组织建立实质性的利益纽带关系，打造成资源集散的枢纽。

       (3)盘活阵地。共青团参与政府购买服务，无论是规划、提供和生产哪一种角色，都必须坚持打好“阵地战”。要通过购买服务手段，引入社会化志愿机制和市场化竞争机制，引导社会力量参与团的基层阵地运作，实现促进团的基层组织活跃和青年社会组织活力双重目标。没有一批常态化运作、具有明显社会功能的服务阵地，共青团成为青年“想得起、找得到、靠得住”的力量就无法真正落地。为此，共青团要把努力推动团属阵地运营纳入政府社工岗位开发和购买服务之中。比如广东共青团开发建设并向青年社会组织开放“亲青家园”基层青少年综合服务平台，旨在发挥平台的枢纽功能、承载功能、辐射功能，使之成为团组织联系青年的重要依托、整合资源的重要载体、参与治理的重要空间。

       (4)优化项目。共青团要围绕党政所需、青年所盼、团组织能为、社会组织可参与领域，设计一批长期参与并发挥作用的项目，形成青少年事务社会工作“目录”。推动各级党政根据“目录”有针对性地“下订单”，带动社会组织围绕“目录”参与公益创投或政府招标，通过项目化、品牌化运作夯实共青团的事业空间。目前，政府购买服务在各地的实践形式多样，有“岗位购买”模式，也有“项目购买”模式。岗位制有利于建设一批青少年事务专业社会工作人才队伍，项目制则更能体现问题导向和服务治理需求。从当前发展趋势看，设计并优化项目，通过项目化运作丰富公共服务供给，应该成为共青团参与政府购买服务的重要策略。

       (5)凝聚组织。共青团参与政府购买服务，除了竞争青少年事务资源，更重要的是竞争社会组织背后及其服务的青少年。共青团要通过购买社会组织服务、向社会组织转介发包服务等途径，与各类青年社会组织建立实质联系，通过维系各类青年社会组织实现对“原子化”和“自组织化”青年的“再组织化”。如广东共青团推出“亲青伙伴”计划，全省三级联动遴选首批800多家青年社会组织，为他们提供“八项优先”扶持政策，其中一个重要目标就是将有限资源投放到重点组织中，通过培育凝聚这些组织构建新型青少年工作网络体系、重构参与创新基层社会治理的组织体系，扩大团组织的有效覆盖面。

       (6)吸纳骨干。这一点主要是回应共青团的根本职责。不断巩固和扩大党执政的青年群众基础，需要共青团不断发现和吸纳社会组织中的骨干青年。这种吸纳不能简单地理解为“收编”或“统战”，范畴可以更广一些，更贴切的理解应该是“紧密联系”。如何实现紧密联系？途径可以是吸收当中的优秀青年为团干或青联委员，也可以是建立项目合作上的“伙伴”关系，等等。换句话说，不一定要尽数吸收进体制内，关键是“联系得上、服务得好、引导得动”。这种策略既可以保证共青团的引领功能，又有利于平衡各个治理主体的独立性和自主性，促进政社有效分开和政社良性互动。

      

       图1

       共青团参与政府购买服务的运行链条

       三、契约协作：共青团的关系建构

       当前，我国内地推行政府购买服务的最大特点是政府主导、外围推动。综合来看，自上而下的治理创新色彩比较明显，自下而上的需求回应行为相对滞后，离政社双向互动的治理现代化改革要求还有较长一段距离。

       从世界经验看，政府购买服务的发展取向，应该是融合市场机制、社会机制、行政机制三方面优势，形成“需求—供给—生产—反馈—再生产”的常态化联动机制，即实现“社会需求—政府回应—委托生产—监督服务—提升再生产”的大循环，并在此过程中不断建构新型政社关系，促进两者良性高效互动，从而提供更加优质的公共服务。

       共青团参与政府购买服务的实践价值是多维度的。从党的十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化视域看，推动新型政社关系建构是其中非常重要的方面。从这个层面去考察，才更符合共青团的特殊属性，才更有利于共青团发挥枢纽作用以及更好地设计策略有效嵌入改革[11]。

       共青团通过参与政府购买服务，推动建构新型政社关系，主要体现在两个方面：一是遵从“契约化”。正如有些学者所说，“‘契约化’的政社关系既不是国家意志的建构产物，也不是市场经济的简单构件，而是一种国家与社会之间在地位平等、双向互动的良性状态下制度化和结构化的结果”[12]。在参与政府购买服务中，共青团要充分尊重社会组织的独立性和自主性，通过签署并严格遵守协议内容，明确和履行甲乙双方的权责利。二是推行“协作共治”。作为生产方，共青团要充分协助“下订单”的党政部门，规划实施服务内容，反馈青年利益诉求，扩大青年社会参与，丰富公共服务供给。作为提供方或中介方，共青团则要发挥主导作用，通过基地孵化、资金扶持、项目引导、平台引领、荣誉带动等多种途径，引领社会组织有序参与社会建设。协作共治的过程，既体现了不同主体的角色差异，又强调了各主体之间的平等性和协同性，让政府与社会各自回到一个适宜位置，在互动中实现社会公共事务治理效益最大化。这个行为机制“主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的”[13]。

       总而言之，参与政府购买服务是共青团嵌入社会治理体制改革进程，防止在社会发展中被“边缘化”的重大现实课题[14]。从角色意识、价值取向、互动结构和运行链条等方面入手，形成有效参与的基本策略，并通过契约化和协作化改革实践，建构新型政社关系，不仅可以丰富完善政府购买服务实践研究，更有利于推动共青团的组织创新和工作创新，为政府治理能力现代化探索一条新路子。

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