从民主选举到民主参与——和谐农村建构的政治基础，本文主要内容关键词为：民主论文,民主选举论文,和谐论文,农村论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］B262 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—2952（2008）01—0050—06
社会主义和谐农村的建构是一项庞大的社会系统工程，是解决我国“三农”问题的远景规划。无论“和谐农村”将为我们展现何种图景，政治和谐或说“和谐”的政治基础都是这一图景必不可少的“画板”。
村民自治是一项伟大的民主政治实践，经过这项实践，广大村民提升了民主意识，践行了民主程序。然而，选举之后的民主决策、民主管理和民主监督等民主内容却有待进一步加强，当“村委会选举……，已经成为农村政治架构中一个十分稳固的制度”的时候，基层民主建设却出现了无法有效制约村干部权力、难以实现村务善治、难以摆脱既有行政控制等“选举后”问题。通过什么样的制度建构才能使村民能够有效的制约“村官”的权力，能够使村民真正地对村级事务治理享有发言权，能够实现真正的“自治”而不是“选官代治”，已成为急需解决的理论和现实问题。党的十七大报告明确提出“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”①，给“基层群众自治制度”纳入了中国特色政治发展道路的内容，“丰富民主形式，拓宽民主渠道，……保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。② 十七大报告的纲领性表述为农村基层参与民主的引入与推行提供了有利契机与理论支撑。
本文认为，选举——尽管仍需要制度和程序方面的诸多改进，作为村民自治的初期目标，已经基本完成，但村民自治的远期目标——村民有效地自我治理，远没有完成。面对单纯选举所不能解决的民主问题，村民参与是解决这些问题的有效途径，只有选举民主和参与民主的共同作用才能实现真正的“村民自治”。
一、民主的价值取向——公民参与
民主化是20世纪中国发展的一个重要主题。③ 民主是个好东西……保证人们的基本人权，给人们提供平等的机会，它本身就是人类的基本价值，民主最实质性的意义，就是人民的统治，人民的选择。④ 这种统治和选择的实现形式是公民的参与。选举是一种参与，但不是参与的全部，民主参与的逻辑内涵还包括选举之后的对公共事务治理和公共权威监督的参与。
由于现代民族国家的规模庞大，西方民主普遍采取了代议制民主的形式，即使是这样，对社区公民积极参与治理的基层参与民主的价值追寻一直没有离开过学者的研究视野。美国学者理查德·博克斯主张实行以公民、代议者和公共服务职业者三方互动的“公民治理”模式⑤ 来引领21世纪的美国社区。而福克斯和米勒更指称这种“民主代表负责制的反馈循环民主模式”⑥ 的代议制民主造成了诸多欺诈，主张取消代议制，实行选官与公民的直接对话。这些学者的建议可被归纳称为当代西方民主理论和实践最新发展的“协商民主”，这种观点特别强调公民参与对民主政治的重要性，认为公民与公民，公民与政府之间的对话、协商、讨论对于政治民主具有实质性意义。
改革开放以来，党和政府一直强调“公民的有序参与”，并以此作为推进中国特色民主政治的重要内容。我国村民自治的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。如今，村民自治已经完成了形式上和程序上的“选举”目标，而其他三个民主的阙如使得中国基层民主自治难以真正实现。公众参与作为一种现代新兴的民主形式，已经成为现代民主政治的重要方式。2006年12月9日在海南召开的中欧“公众参与的民主理论与实践”研讨会上，俞可平研究员对什么是公众参与作了界定：公众参与是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。⑦
通过公民的直接参与和对话，对与己相关的公共事务享有发言权和质询权，保证将基层民主落到实处。这种民主方式不仅可以保证公民享有的充分民主权利，还可以防止公共权力被滥用，使公共决策更加科学民主，使公民真正享受到民主的切实益处。
二、中国的基层选举民主
经过二十多年的实践，作为选举民主的村民自治在中国已经取得了长足的进展。尤其是1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的正式通过，更使中国的村民自治发展进入了“快车道”，村民自治的法制化、规范化程度大大提高。
但曾经一度成为中国基层民主希望的村民自治，在经过选举高潮后却呈现出一些单纯选举无法满足的民主空白。
首先，选出的村委会干部的权力难以受到有效制约。先期的基层民主将侧重点置于选举民主——如何建构适当的选举程序以使选举结果既能让村民满意也可以照顾到乡镇政府的意愿以及选举结果如何可以保证“两委”（村党支部委员会和村民委员会）关系的和谐等方面。而当选者的权力应该受到村民何种方式、何种程度制约的问题显然未能及时地提上民主议程。如果作为代理人的当选者在任期内没能（或只是部分的）履行竞选诺言、出现滥用权力或权力使用不当的情况，作为委托人的村民应该如何应对？显然，单单的选举难以解决这些问题。
其次，随着选举进行的越来越多，选举效果却越来越弱。自1999年我国农村开始普遍实行换届选举至今，正规的村委会换届选举已经进行过三四次（三年一届），但经过越来越多的民主训练的村民对选举的热情反而有所减退。主要原因在于村民通过选举改善村务治理效果的愿望难以实现。单一的选举民主并不能解决村务治理问题。
再次，作为村民自治领导机构的村委会难以完全行使自治职能。实行自治的村庄与乡镇之间不再是原来的行政隶属关系，而成为行政指导关系，但原有体制的惯性使得乡镇仍然试图通过各种方法对村进行行政干预。正如徐勇教授指出的：“地方党政在难以公开干预村委会选举之后，便利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理。”⑧ 乡（镇）、村之间的组织关系“仍未摆脱人民公社组织的影响。表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系，习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制。”⑨
民主并不仅仅意味着形式与程序上的选出代表，还意味着选民真正的拥有权力、能够对切身利益进行日常维护，能够真正的实现“自我治理”。单一的选举难以解决对权力占有者的权力监督、对公共事务治理等问题。只有在民主选举过程之后，继续推进实现民主管理、民主决策和民主监督，才能实现对实质性民主的推进。全面健康的民主，要求在选举的基础上配套其他制度设计以完成上述目标，要求在选民做主的条件下实现对村级公共事务的善治。
三、参与民主——基层选举民主的有益补充
参与民主曾被看作直接民主的同义语而被列入激进民主的范畴。参与民主因其对地域和选民的小规模要求，而被认为不适合于地域宽广、人口众多的现代民族国家。本文无意讨论作为国家政体的民主化进程，而将重点置于我国乡村政治层面“民主因子”的建构及其支撑性条件。中国农村基层的现实状况恰恰吻合传统直接民主对地域和选民规模的基本要求，在非代议制的直接民主下，选民对公共事务的直接参与便成为其题中应有之意，中国农村基层的参与民主具有极强的可行性与必要性。
1.参与民主可以适用于中国基层民主发展
首先，中国的基层民主主要指行政村范围内的民主。因此，一般而言，实行民主参与的地域范围比较有限。在这样相对有限的地域内实行参与民主是可能的。其次，行政村（部分涉及乡镇）有限地域内的人口也相对较少⑩，因此户籍意义上的选民也相对有限。这也使得村民对村务的参与是可能的。再次，很多忽视参与民主的一个理由就是认为农民的素质太低。“我国政界和学界都存在许多关于农民政治意识、权利观念、组织能力的成见。……共同特点是有意无意地贬低农民。”(11) 这是一种无知的成见。实行基层民主必须将农民看作具有理性政治判断的公民，而不能再将村民看作“被教育、被改造和被控制”的农民。而且实践证明，“人大代表（浙江温岭新河镇）绝对看得懂财政预算，而且他们都很理性”。(12)
2.中国基层民主的完善需要进行参与民主
首先，公民对村务的直接参与是选举民主的要求。村委会的直接选举已经由《村委会组织法》界定为国家正式制度。在民主的理论范围内，必然要求选民直接参与管理、决策和监督。因为在地域和人口有限情况下的直选而非间接的代议制，选出的只是权力区分中的行政权部分，而没有相应的“立法权”部分。也就是说，只选出了“行政”的村官而没有选出“代议”的村官，即没有选出一个监督“村官”工作行为的机构。而“选官”的工作行为是必须受到监督的。因此，在只选举“村委会”的直接选举中，村民必须发挥民主监督的功能，只有公民参与日常的村务治理，选举民主才是完整的。
其次，公民参与是良好村务治理的需求。中国目前的基层民主出现了某种“选举无用论”，原因在于选出的村委会并不能很好地治理村务。一方面或是可用的村集体财产过于贫乏，“村官”有种“巧妇难为无米之炊”之感。另一方面存在“选举就等于民主、选举就等于村务良好治理”的误区，认为完成了选举就找到了村务良好治理的责任承担者，而普通村民也就完成了各自的“民主责任”，出现了某些认为“选举”即是参与的全部内容的偏执观念。另外，由于选举与参与的脱节，致使村民并不了解完整的村务内容，并不知晓村务还涵盖了大量的乡镇下达的行政任务。而各式各样的行政任务却消耗了“村官”大部分的工作时间，进而使得用于村务治理的时间有限。
再次，实行参与民主是新时期“立党为公，执政为民”的民主改革的需求。由革命党向执政党的转变带来了执政理念的深刻变革。“中国共产党人非常清楚地认识到，执政合法性的深刻基础存在于人民群众之中。共产党最大的政治优势是密切联系群众，党执政后最大的危险是脱离群众。”(13) 新的执政理念要求把党的群众路线落到实处，要求民众表达自己的意愿，践行自我管理。党的十七大报告明确要求“扩大基层群众自治范围，……完善政务公开、村务公开等制度”，(14) 保障人民参与权，也体现出转变执政理念，保障人民基本权利落实的决心。
3.基层参与民主的可行途径
实行参与民主首先要在思想上转变观念，将民主看作内涵丰富的战略性长期规划，要求对参与民主做出与选举同等重要的制度设计。
首先，局部人的参与。民主需要参与，但未必需要所有人的参与。如果脱离程序来谈民主，脱离利益关系谈民主，那个民主一定不行。民主必须和利益、程序结合起来。(15) 不同人有不同的利益需求，形成牵涉不同利益的利益攸关者。实行村务治理，大可不必一事一全体会议，在不主观排除任何人均等参与资格的前提下，尝试部分利益攸关者参与更容易形成一致意见，排除所谓的参与冷漠的假象。
其次，基层参与民主还要求设计相关制度使作为代表的“村官”能给村民参与提供充分的空间。如村务公开，可尝试建立每半月或一个月一次的村务公开制度，使村民能够对村务治理的事项内容、进展速度、取得的成效以及存在的困难等问题有明确清晰的认识。
再次，进行村民对乡镇政务处理的参与制度设计。毫无疑问，村民自治主要针对本村事务的自有、自管和自享的权利。但中国乡村的情况非常特殊。一方面，村民与自治组织（以及以前的管理上级）之间的“贡献——管理”关系非常微弱；另一方面，村级治理在很大程度上依赖于自治村委会以外的行政组织——乡镇政府。以往的村民“贡献”留在本村的资源极其有限，而费改税和取消农业税等一系列“减负”政策的推行，使村民的“贡献”降至了最低点。同时，很多村务治理都依赖于乡镇政府的辅助（来自于国家的转移支付）。因此，村民实际上是作为国家再分配政策的受益者的身份来参与乡镇与本村相关的政务的。所以，村民对镇级涉及本村政务的参与很大程度上影响着本村可获得的资源数量与使用方向，进而间接地影响村务治理的效果。
四、政府的引导性参与
参与民主，通常被认为是自下而上发起的民主机制（参与的动力来源于下层），而上级引导常常被排除在正当的参与过程之外，因此，由各自利益驱动的诱致性参与常被看做是参与的正当形式。这种观点通常认为，自上而下的“给予”式民主存在着天然的缺陷，所以，真正的民主必须是完全自下而上的。其实不然，中国的村民自治便是一次自上而下的引导式民主实践。中国基层民主的发展还必须有赖于政府自上而下的积极引导。
引导式参与不同于强制性参与或给予式参与，是在诱致性参与的基础上，合理引导村民政治参与的方式、手段、内容和形式，是将各种非制度性诱致性参与纳入体制内的有效形式，从而实现有效的制度创新。因此，政府引导是政治参与制度化、合法化的重要途径。
2006年中央一号文件明确提出“社会主义新农村建设”的若干意见，明确提出“全面贯彻落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村和‘多予少取放活’的方针，按照‘生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主’的要求”建设社会主义新农村。这要求地方政府在社会主义新农村建设中要发挥重要作用，但这种作用不是基于行政隶属的指令关系，而是一种指导或引导关系。要求地方政府结合本地实际对实行自治的广大农村地区进行有益指引。十七大报告明确提出“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利，发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用”，(16) 更把这种指引关系圈定到民主建设范围。
实践中，引导式参与也显示出了其制度创新的优越性并且得到了社会的认可。有的学者曾提出将村委会与乡镇人大衔接起来的理论构想，以解决村民自治进程中乡村关系的偏离问题。(17) 而在更早的1999年，浙江泽国镇便开始了旨在让村民参与乡镇财政预算的“民主恳谈”，到2005年7月，温岭新河镇将这一非制度化的“恳谈”与乡镇人大结合，将其纳入政府体制内，通过“两上两下”的操作模式，政府主动地将乡镇财政预算置于公民的监督之下，“为中国乡镇以民主方式参与公共财政探索一条社会主义市场经济下的实践道路”。(18) 实践证明，政府积极介入的引导式参与是一个积极、有效的参与引入方式。
五、结语
经过二十多年的自治实践，选举民主已经成为农村政治架构中的稳定制度。同时，单一的选举所无法解决的民主问题（如权力监督、公共服务供给、经济发展等）也逐渐地突显出来。问题的存在、时代的演进、政党执政理念的变化，要求不断发展和完善参与民主。可行的制度设计便是在充分发挥国家政权引导功能的同时，让村民真正的参与到村务治理中来，而不仅仅是介入一次性的选举。健全的民主制度在完成民主选举过程之后，还要求民主管理、民主决策和民主监督。乡村居民对政治事务的积极参与，对公共事务治理的广泛介入，是建设和谐农村的必然要求，也构成和谐农村建设的当然政治基础。
［导师马骏教授点评］
村民自治是一种民主实践，对于践行民主理念意义重大。基层民主的深层扩展需要多维的实践参与和制度支撑，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督构成了基层民主的核心，共同指向参与价值。本文突出基层民主的参与价值，具有一定的理论和现实意义。
注释：
①② 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版，第30、29页。
③ 徐勇：《中国民主之路：从形式到实体——对村民自治价值的再发掘》，《开放时代》2000年第11期。
④ 俞可平：《民主是个好东西》，http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/5224247.html。
⑤ 理查德·C·博克斯：《公民治理——引领21世纪的美国社区》，中国人民大学出版社2005年版。
⑥ 查尔斯·J·福克斯，休．T.米勒：《后现代公共行政——话语指向》，中国人民大学出版社2002年版。
⑦ 中国和谐社会网http://www.chinahexie.org/Article_Show.asp?ArticleID=4748。
⑧ 徐勇：《以民主政治建设增强村级组织的“草根性”》，《中国（海南）改革发展研究院简报》总第536期，2004年12月。
⑨ 陈吉元：《中国农村社会变迁（1949～1989）》，山西经济出版社1993年版，第637页。
⑩ 项继权：《乡镇规模扩大化及其限度》，《开放时代》2005年第5期。
(11) 于建嵘：《要在政治上重新认识当代中国农民》，三农中国：http://www.snzg.net/shownews.asp?newsid=96。
(12) 胡念飞：《浙江温岭试验乡镇治理新模式》，《南方周末》2006年3月16日。
(13) 刘林元：《论中国共产党的执政理念》，《南京政治学院学报》2004年第6期。
(14) 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版，第30页。
(15) 王振耀：《中国的村民自治与民主化发展道路》，《战略与管理》2000年第2期。
(16) 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版，第59页。
(17) 金太军：《村民自治背景下乡村关系的冲突及其对策》，《中国行政管理》2000年第10期。
(18) 胡念飞：《浙江温岭试验乡镇治理新模式》，《南方周末》2006年3月16日。
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