高等教育管理体制改革的理论与实践——高教管理体制改革与转变政府职能，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,高等教育论文,高教论文,转变政府职能论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在过去计划经济体制下，我国高等教育管理实行的是国家统一计划，政府直接管理学校的体制。这种体制的主要表现形式是：所有高等学校都由政府举办，教育经费全部来自政府的教育拨款；高等学校的设立、结构、布局都纳入国家的经济和事业发展计划，因而形成了部门办学并直接管理学校的格局；学校的系、科、专业设置，课程教学大纲的制订，招生和毕业生分配等均须执行国家的指令和计划；学校的基本建设和经费使用须按主管部门下达的计划执行；学校的领导人由主管部门任命，学校的管理人员和教师具有国家干部的身份。这种由政府高度集中管理的体制在一定时期内与国家的计划经济体制是相适应的，曾经发挥过有效的作用。但这种体制的基本特征是，学校实际上成了政府的附属机构，权力集中在政府，学校基本上没有自主权，因而严重影响学校、教师自主性和积极性的发挥，办学缺乏活力。
80年代以来，国家实行了经济体制改革。计划经济向市场经济的过渡，一方面发展了多种经济成分，使高等教育开始出现多元化的投资主体；另方面，劳动力市场开始形成，大学毕业生的就业也逐渐由国家计划分配向在劳动力市场自主择业过渡。此外，由于政府的机构改革和职能转变，原来由政府部门直接管理学校的优势已经逐渐失去，许多部门所属学校办学出现了很大困难；原来高等学校与部门需求相对应的过窄的学科、专业设置已不能适应新的经济发展的需要。在这些情况下，原有高等教育管理体制已和新的社会经济体制不相适应。
中国的高等教育管理体制，自80年代中期开始，已经推行了一系列的改革。改革的方向是朝着国家逐步下放权力，扩大高等学校自主权发展的。一方面加大了地方政府对高等教育的统筹权，使地方政府能够根据本地区社会、经济发展的需要，统筹规划高等教育的发展目标，发挥地方政府的积极性，增加教育投入；另一方面也促进了高等学校和社会，特别是和社区的联系，激活了高等学校办学的活力。这些改革对促进高等教育的发展起了很好的作用。
90年代以来，围绕着高等教育管理体制的改革，应该说迈出了较大的步子，形成了比较明确的思路。通过"共建、合并、划转、协作、合作"的形式淡化了高等学校单一的隶属关系，促进了由"条块分割"向条块有机结合转化。把管理体制的改革和调整高等教育的结构、布局结合起来，使高等学校增强了适应性，提高了质量和效益。这是当前高等教育体制改革的比较现实可行的道路。
但是，目前所进行的体制改革，主要还是一种政府行为。在许多方面，政府仍然行使着直接管理的职能，高等学校没有真正改变其作为政府主管部门的附属机构的地位。在观念上长期形成的一种思维定势：即政府应该管理学校，学校必须依附和依赖于政府部门，并没有根本改变。学校如果没有一个"婆婆"，好像就不知应该怎么办。"共建"也好，"合并"也好，"划转"也好，无非是由这个"婆婆"换到那个"婆婆"，或由一个"婆婆"变成两个甚至多个"婆婆"。高等学校非要"婆婆"不可吗？能不能跳出这种思维定势，让高等学校自己寻找和创造生存发展空间，真正面向社会自主办学，这是我们应该考虑的下一个目标。从高等教育发展的历史经验及其发展规律来看，政府过强的直接干预，不利于高等学校主体性的发挥。毕竟直接面对社会和学生的是高等学校，它们应该有能力对社会作出反应，知道自己应该做什么和怎么做。
然而问题并不仅仅存在于这一个方面。不可否认的是，当高等教育的权力下放还只是迈出有限的步子，一些我们可以称之为"乱"的现象也同时发生了。诸如乱招生、乱收费、乱发文凭等等，这种情况的出现，社会不满意，政府也不满意。显然，政府对高等教育的宏观管理是不可缺少的。世界上还没有哪一个国家政府对高等学校是撒手不管的，我们这样的国家尤其不能如此。问题是要搞清楚政府到底要管什么和如何管。我们总是说要建立一种高等学校能够自我发展，自我约束的机制。这又是一种怎样的机制？如何建立？这实质上归结到两个问题：一是政府对高等教育的管理应具有什么职能？二是通过怎样的机制来约束高等学校的行为？
在高等教育管理方面，转变政府职能势在必行。不改变政府部门直接管理高等学校的状况，学校自主办学就是一句空话。政府的职能必须由直接管理学校转变为宏观调控和加强服务。
首先，作为基本原则应该确立下来的是：政府的行政职权和学校的办学权必须分离。高等学校是开展教学和研究活动的主体，是独立办学的主体。学校的教学活动、研究活动、内部管理与社会的联系、学术交流等都是学校职权范围内的事，学校应该独立地行使自己的职权并承担相应的责任。政府不应以行政手段干预学校的内部事务，更不应代替学校去行使这些属于学校的职权。政府（主要指教育行政部门，而非其他业务部门）的职能应集中在制订教育发展战略和政策，进行宏观规划，建立必要的教育标准，评价和监督学校的教育活动等方面。
其次，在观念上要确立管理即服务的思想。加强政府主管部门为高等学校的服务。传统的管理，把管理看作是单纯的统制，管理者有君临于人的气概，乏服务于人的热忱。现代管理思想，应强调一种服务意识。只有通过作好服务工作，才能更好地促进管理目标的实现。
具体说来，政府对高等教育宏观管理的职能主要是下列几项：
制定教育发展战略和进行宏观发展规划。教育发展战略是指关于教育发展的较长期的、全局性的谋划，包括确定教育发展的总的指导方针，制定在一定时期内的发展目标，明确发展阶段的划分，选择实现目标的方法和道路等。由于战略选择具有全局性，必须在国家的层次上来考虑，而规划则是在战略指导下的具体筹划，包括确定教育发展的速度、规模、结构和布局等。制订战略和规划的依据是国家社会经济文化发展的总目标和环境、资源等背景，因此只有掌握全局的国家政府才能胜此任务。
建立教育标准。教育是一项有目的的活动。高等学校培养的人才要达到一定的质量标准，实施教育的学校必须具备相应的能力和条件，教育者必须具备相应的道德和文化水平。这些为实现教育目标而必须达到的要求，就体现为各种教育标准，例如高等学校的设置标准、教师任职资格标准、学位和证书标准等。这些标准体现国家的要求，也是教育质量的保证，必须由政府来制订。
制定有利于教育发展的政策，并通过政府的实施对高等教育进行宏观调控。制订和实施政策是教育行政的重要手段。一个好的政策，比直接的行政性干预，可以发挥更大更好的作用。例如鼓励企业资助学校的政策，对学科建设成绩突出者的奖励政策，对社会急需的学科给以重点扶持的政策等等，这些政策的正确实施可以成为宏观调控的有效手段。
对教育活动进行监督和评价。这既是政府的一项职能，也要发挥社会其他组织的作用。没有监督和评价就不会有有效的约束。
提供良好的服务。高等教育的发展需要有良好的综合服务体系，如后勤保障体系，图书、仪器、设备的生产供应体系，信息交流网络等。这些是高等教育发展的重要条件，政府应协调好社会各方面的关系，促进服务体系的发展。
提出上述设想的基本出发点就是政府的职能要转到宏观管理方面，学校的事让学校自己去做。当然，学校的行为也是应该受到约束的。就像经济领域一样，企业自主经营需要遵从一定的规则，这就是各种经济立法。在教育领域，学校自主办学也必须遵从一定规则，这就需要完善各种教育立法，使学校有法可依，明确自己的权利、责任和义务。