美国国有企业发展及其近期私有化改革研究，本文主要内容关键词为：美国论文,企业发展论文,近期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F271
[文献标识码]A
[文章编号]0257-2834(2006)01-0114-07
一、引言
美国作为世界上私有经济最发达的自由市场经济国家，国有企业是在特定历史条件下，为解决特定问题而产生的，其企业规模、涵盖范围、运营方式以及与政府的关系也随着国家整个经济环境和经济政策的变化而变化。在1929—1933年世界性的经济大危机中，罗斯福总统采取了对整个国民经济进行全面干预的“新政”措施，建起了一大批重要的国有企业。二战后又陆续建立了一批新的国有企业，这些国有企业对当时美国经济的发展发挥了重要作用，同时也达到了美国国有企业历史上的最大规模。上世纪70年代，和其他资本主义国家一样，美国经济出现了“滞胀”的困扰，1981年上台的里根总统，面对国有企业出现的种种弊端，开始了对国有企业的整顿和调整。进入21世纪之后，小布什政府将“竞争招标”私有化新理念扩展到了国有企业和政府改革当中，美国国有企业进入私有化改革的新阶段。
美国国有企业的数量不是很多，经营范围亦仅限于国民经济中的少数行业和领域，国有经济在西方发达国家乃至全世界所有国家中比重最小，但是国有企业对美国社会经济生活，尤其是联邦政府为稳定社会经济而进行的宏观管理调控，有着重要的影响和作用。美国的国有企业作为成熟市场经济中的公有经济成分，在企业运行模式、国家规制以及近期国有企业的私有化改革上，有很多问题值得我们思考。
二、美国近期国有企业的私有化改革
美国作为最发达的市场经济国家之一，始终坚持市场至上的原则，认为只要是市场能做好的事情政府就不应加以干预，这一想法也体现在美国对国有企业的改造过程中。其国有企业能以占国民经济较小比重却具有较高经济效率，正是经过多次以私有化和市场化为主的国有企业改造的结果。上世纪80年代初，里根总统的改革措施开始了美国政府最近20多年来对美国国有企业的一次整体性改革和调整，后经过布什、克林顿和小布什三位总统进一步的私有化改革，从而使美国国有经济比重达到了历史最低水平。
(一)私有化改造是美国近期国有企业改革的主要内容
在美国近期的国有企业改革中，政府采取了各种各样的改革措施，但是每种改革措施的共同特点就是尽量减少国有经济成分的比重，将进行改革的政府机构和国有企业转由私人部门所有或经营，也就是说私有化是美国近期改革的一个主要内容。
1.美国国有企业“私有化”的主要含义
私有化(Privatization)是和国有化(Nationalization)相对的一个概念，所以有时也将私有化叫做非国有化(Denationalization)。狭义上的私有化一般是指所有权的私有化，在形式上表现为国有企业的出售或产权的转移。[1] (P100)但在美国国有企业的改革中，私有化并不单纯是指产权的私有化，它还包括经营权的私有化，诸如特许经营、放松政府管制、强化市场竞争等行为也引入了私有化的概念之内，所以美国的私有化更多的是一个广义的私有化概念。美国经济学家斯蒂夫·汉克认为：“私有化意味着资产服务功能由公营部门转移到私人手中，因此，它包括了从出售国有企业到公共事业出包给私人承包者等一系列做法。”[2] (P1)所以本文所指的私有化主要是指微观意义上的广义私有化概念。
2.美国国有企业私有化改革的主要原因
美国国有企业私有化改革是美国经济步入滞胀危机后而采取的一个主要应对措施，其目的就是通过对国民经济的私有化改革，利用大规模削减国有经济的比重来减轻国家财政压力，减少政府财政赤字和缓解通货膨胀的危机，同时也为供给学派所提倡的减税政策提供便利条件。
美国的私有化改革是内部原因和外部动力共同作用的结果，绩效不佳是美国国有企业改革的直接动因。国有企业是政府这一垄断者来组织和实施的，他们缺乏有效利用资源和节约成本的动力，且不会因绩效不佳而受到市场的惩罚。生产效率低下、产品服务质量低劣、持续亏损和债务增加、过度的垂直一体化以及违法经营和腐败等问题，在国有企业等政府涉足领域中普遍存在，正是这些症状导致了对政府退出和私有化改革的呼唤。在美国的里根革命中，获得公众支持的口号就是：“让政府不再骑在我们的头上，让政府的手离开我们的钱包”，主张“更少的政府”(Less Government)，对国有企业实行私有化改造。
从私有化改革的外部动力上看，私有化运动的主要推动力有现实压力、经济水平、意识形态、商业利益等方面的动力以及平民主义的影响。[3] (P5)在政府企业绩效不佳的同时，政府活动成本和公众对高税收抵制的同时上升、公众经济水平的提升使之对政府物品和服务依赖的减少、私有化改革让渡的政府投资项目所蕴涵的巨大商业机会以及意识形态和平民主义都对国有企业私有化改革起到了一定的外部推动作用。
从具体措施和调查结果上看，节省开支是实行私有化的一个主要原因，另外减轻企业外部财政压力、提高工作效率和服务质量、增加企业机动性、减少腐败等也是私有化改革的原因，见表1。
表1 美国国有企业私有化改革的主要原因
预算制订者和立法者的观点 私有化国有企业的观点
节约成本
68.4％
缺少专家和职员
50.7％
缺少专家和职员53.9％
节约成本
36.6％
提高企业的机动性
32.8％
提高企业的机动性
27.1％
提高执行速度 14.4％
提高执行速度20.6％
高质量服务
9.2％
政治领导权 13.5％
改造和革新
1.3％
高质量服务 9.2％
资料来源：Segal G F.US Annual Privatization Report 2004[R].http://www.rppi.org/,2004.
可以看出，节约成本和缺少专家职员分别是政府和企业进行私有化改革的主要原因，而从根本上看，美国国有企业私有化的根本原因就是为了降低成本，提高经济效率。“节约成本背后的驱动力就是竞争”[4] (P1)，而通过市场是实现竞争的最好渠道之一，所以美国无论从政府还是企业角度都赞成对部分国有企业施行私有化改造。
3.美国国有企业私有化改革的主要方式
国有企业私有化就是向私人部门转移企业所有权或者是管理权，以减少政府对经济的干预，围绕这一中心的私有化措施当然也是多种多样的，如出售资产、立约承包、特许经营、放松管制等方法，不同方法具有不同的特点并适合不同行业和部门(见表2)。而上述这些私有化改革的方法，根据所涉及的所有权或者是管理权的转让，又可以划分为所有权转让和非所有权转让两大类模式。
表2 各种私有化改造的方式、目标和特点
私有化选择 私有化进行的目标 相关说明
1.所有权转让
1)直接出售公司
适合中小企业
不需要在证券市场上来进行
2)战略伙伴关系
公司
从战略伙伴处获得新技术和管理经验
政府仍占有一些股权
3)提供公共股票
私人或机构投资者 适合大公司
很多人参与所有权
4)管理者收购
现有的雇主或者是管理者
降低内部对私有化的反对
5)凭证交易所有居民 是一个快速过程
所有居民机会平等
克服国家储蓄不足
6)清算破产现有职员、管理者和投资者 快速私有化
7)拍卖
个人或公司 适合大中小型国有企业
是一个简单熟悉的方法
2.管理权转让
1)特许经营无(仍归政府所有) 政府保持对产出和价格的控制
2)管理合同无(仍归政府所有) 对政府是新的管理技巧
3.重建或者是商业化 无(仍归政府所有) 内部改进
4.放松管制
无(仍归政府所有) 通过竞争来提高效率和经济收入
在美国国有企业改革中，作为所有权转让中最主要、也是最彻底的私有化措施就是出售国有企业资产。美国政府曾相继制定了出售全国铁路客运系统、联邦铁路货运公司、电力公司等私有化计划。按上述计划，仅在1988—1992年间，美国联邦政府已出售国有资产和削减各项补助金就达250亿美元。如美国浓缩铀公司，就是一个在1990年为重建铀浓缩工业而建立起来的一个政府公司，但是在1998年通过美国证券交易市场(NYSE)进行了私有化改造。
应该看到，20多年来美国国有企业改革的不断进行使美国可以出售的国有资产越来越少，所以，近年来非所有权转让中的立约承包已经成为国有企业改革中最重要的一个私有化方式。所谓立约承包(Contracting Out)就是政府通过和私人公司签订管理合同(Management Contract)，将国有企业、公用事业或者某一政府部门的管理权承包给私有投资者，而政府仍然持有股权或所有权，对承包者所提供的服务类别和质量可以进行管理和政策上的控制，甚至可以替换表现不好的承包者。在过去的25年，通过立约承包来提供公共服务已经变得越来越流行。《1994年放松管制和立约承包法案》(Deregulation and Contracting Out Act 1994)对立约承包的具体实施进行了立法，于是这种措施越来越成为私有化改造的一个最重要方法和措施，见图1。
最近几年，美国政府又开始了“竞争招标”(Competitive Sourcing)为中心的私有化新方法①，主要内容就是通过一系列努力使联邦政府的所有相关的商业性质活动都要通过竞争程序来实现。根据“竞争招标”原则，在《联邦活动资产注册改革法案》下，每一个政府企业或机构需要向联邦管理与预算办公室(OMB)提交一个活动清单，这个清单将所有联邦职工分成两大类工作：政府内部工作(只能由政府或应该由政府完成的工作)或商业活动(可以由私人部门提供的工作)，这样很多政府公司中可以由私人部门完成的工作就通过私有化改造转移到了私人部门。在美国的各部门的“竞争招标”活动中，尽管美国航天航空局(NASA)和海岸警卫队(Coast Guard)数量很大，但是最多的还是在国防部(DoD)的军工企业中完成的。从1995年到2000年，国防部完成了550项私有化改造，平均降低了34％的成本。从总体上来看，近年来联邦政府完成的“竞争招标”以将近16％的速度在不断增加，所以这一方法越来越成为美国私有化改造中一个重要的方法之一。
4.放松管制是制度层面的一个重要改革措施
政府对国有企业的管制权，就是政府在进行商业活动时为保证政府或公众特殊利益所具有的垄断权。但是过量管制权的存在将导致国有企业缺少市场竞争机制的训练，使他们缺少市场竞争力和盈利能力，并降低了社会福利，因为政府所进行的商业活动没有按最优效率来进行交易。政府对国有企业的管制既可以是法律上的也可以是经济上的，法律管制的例子有交通管制、税收管制、质量管制等；而经济管制的例子有职业许可证、专利、特许权以及国际贸易的配额等等。
政府管制下的国有企业要和私人进行竞争来达到更好业绩就要放松市场管制，主要是允许私人企业进入原来由国有企业垄断的行业和领域，以营造公平竞争的格局，促使国有企业转换经营机制。在放松市场管制中，重点是把一大部分国有项目交给私人企业承包或进行经营管理，具体措施就是通过完善法律法规，为私有企业参与国有企业的改造提供更多的机会。在美国一些企业放松管制，包括航空、电视、电话业务等，通过竞争和市场而不是管制者设置服务价格，有利于提高企业的经济效率并降低产品和服务的价格。
(二)美国国有企业私有化改革之后的主要表现
从政府的角度来看，国有企业的私有化改革减少了政府经营管理的企业数量，减少了财政对国有企业的投入，并从一定的私人公司经营中增加了税收收入(美国的国有企业是享受一般的税收豁免的)。根据美国管理与预算办公室的统计，5年来美国私有化改革所节约的成本大约有11.9亿美元，每年从完成的竞争性评估中所节省的成本将近2.37亿美元。同时，从企业的角度来看，私有化改革使企业减少或消除了政府对企业的干预和控制，为企业吸收投资、改善经营管理和进行自我决策提供了良好的经济环境和便利条件。
尽管私有化改革之后的国有企业在市场竞争的环境中，具有了节约成本和提高效益的动力，但是私有化改革并不等于国有企业一定会改善经营状况。影响企业改革能否成功的因素有很多种，如内外部控制、竞争环境、人力资源管理、合作伙伴、领导核心等因素，所以，有些国有企业在进行私有化改革之后，失去了政府的财政支持和政策支持，经营状况没有得到改善反而恶化，同时也在一定程度上损害了消费者的福利，如一些行业私有化改革后出现的价格上涨、服务质量下降等问题。但总的来说，美国国有企业进一步的私有化改革是成功的，尤其在转变政府职能、减少财政赤字和提高市场活力上发挥了重要的作用。
(三)美国国有企业改革的特点和经验
作为市场经济高度发达和国有经济比重很小的美国，其国有企业私有化改革，具有不同于其他国家的特点：
第一，保持尽可能小的国有经济规模，并使国有企业充分参与市场竞争。美国始终相信“只要是市场能做好的事情，就要交给市场来完成”，所以，尽管美国国有经济的比重已经很小，但是美国仍在一些诸如自来水、电力、煤气、国防等自然垄断行业推行私有化改革，甚至一些监狱和铸币厂都已转由私人经营。
第二，对不同类型的国有企业采取不同的管理方式和改革措施。在美国，首先对属于公共服务和基础产业部门的国有企业，如邮政、电力、供水、铁路等行业，国有企业经营的主要目标是为社会经济发展提供良好的服务，因此，国家大多采取集中管理、直接经营的方式，同时通过引入内部竞争机制防止行业垄断经营所带来的弊端；其次，对其他竞争性或半竞争性产业部门的国有企业，则可放手让企业自主经营，用宏观经济手段实行间接调控，可采取国有民营、出售国有资产、放松管制等方式来进行改革。
第三，通过完善法律制度，从制度上实现对国有企业的管理和改造。美国国会对国有企业的管理首先是通过立法进行的，美国的很多国有企业是依据特别法律建立的，这些法律代表国会的意志，政府只是受国会委托，根据有关法律的规定对国有企业实行管理。同时以《谢尔曼法》、《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》为主所逐步建立的以宏观调控法为核心的经济法体系，使政府可以通过法律来监督和管制企业的活动。
第四，以非所有权转让中的出租承包为中心的国有企业改革措施。这种承包制度规定，在规定的租期内，承租企业有经营自主权，承租人可以利用国有企业的生产能力自行决定生产和销售，政府不得干预，承租方只要符合法律规定并定期向国家交纳租费或税收即可。美国采取这一改革措施，一方面是因为美国较少的国有经济成分大都集中在非竞争领域和公共事业上，完全由私人拥有产权将会导致垄断经营和公众福利损失；另一方面美国市场发育成熟，私人资本实力十分雄厚，这一改革措施兼顾了政府所有和私人经营的优点。
三、美国国有企业改革对我国的启示
近些年来，以私有化为主要特征的国有企业改革在全球范围内广泛展开，但多是在发展中国家或是国有经济占很大比重的国家。我国经过20多年的改革开放，国有企业改革已经取得了很大成效，但是，随着我国市场经济体制的不断发展和完善，国有企业改革将逐渐面临和美国国有企业相似的问题。所以，美国国有企业私有化改革的经验，即如何在市场经济高度发达和国有经济比重极小的情况下进一步深化国有企业改革，对前进中的我国国有企业改革具有很大的启示作用。
美国国有企业改革的核心内容是私有化，而私有化反映的一个最重要经济思想就是以价格机制、竞争机制为核心的市场经济体制和以监督机制为核心的宏观调控体制，具体的借鉴意义有以下几个方面：
1.从国有企业改革的目标上看，要明确国有企业不同的经营目标，分类经营
从国有企业的经营目标上看，可以分为社会目标和利润目标。国有企业的双重目标，即社会目标和利润目标客观上存在着矛盾，国有企业在经营管理中对多重目标的追求，会影响到任何一个目标的实现，这就要求我们建立我国的国有企业分类体系，明确国有企业改革的方向。同时，美国的经验告诉我们，处于竞争性行业或以追求国有资产保值增值为目标的国有企业可以大胆地进行非国有化改革，充分引入市场竞争机制，而对于提供公共产品的基础部门、服务部门以及国家扶植的战略性部门，也可以通过行业内部的分块独立核算，实现部门内部竞争的改革战略。
2.从国有企业改革的范围上看，要尽量缩小国有经济的比重
美国的国有企业比重很小，然而美国认为在那些具有自然垄断性的铁路、航空、邮电、供热、供排水、供气等公用事业领域，只要相应的技术条件和组织方式合适，依然可以进行私有化改革。上世纪90年代以后，通过一系列的民营化改革，美国的铁路、航空、长途电话通讯、热力和天然气供应等行业，政府已放开经营，引入了竞争机制，取得了较好效果，绝大部分都达到了价格合理和服务改善的预期目的。美国的经验证明了私有化改革可以在更大的范围内展开。目前，在我国自然垄断行业中开展非国有化改革还具有一定难度，但是，在传统竞争性行业的市场化改革基础上，在钢铁、石油、汽车、煤炭等支柱产业中深入开展国有企业改革具有一定的紧迫性和可行性。
3.从国有企业改革的方式上看，要重视立约承包这一形式的使用
美国政府服务活动、政府企业和国有资产的私有化方式通常可以分为三类：委托授权、政府撤资和政府淡出[3] (P128)，其中使用最多的私有化方式就是委托授权中的立约承包，美国最常见的64项市政服务中，平均有23％以合同方式外包给私营企业。立约承包方式可以较好地解决政府控制力和企业竞争力之间的矛盾问题，有利于理顺政府和企业之间的权、责、利等关系。所以，我国的国有企业，尤其是处于竞争性领域的国有企业，可以借鉴美国的合同管理方法，通过签订多种形式的商业合同把国有企业承包给民营企业经营。鉴于我国的现状，在合同条款拟订上要相对严格，可以有体现某些社会目标的针对性条款，同时政府要具有一定的相机管理和监督的权力，但要尽量保证企业的市场化经营。
4.从国有企业的管理主体上看，要改变政府直接管理的宏观管理模式
美国对国有企业的管理，主要依靠社会职能部门和检查、监督机构来完成，而所谓的企业主管部门更多的是来体现政府对国有企业的所有权，美国审计总署、财政部、商务部、联邦储备委员会等职能部门在宏观管理中发挥着更重要的作用。借鉴美国的经验，就是要将政府的国有资产管理职能从政府的行政职能中分离出来，交付给独立专业的国有资产管理职能部门和经济审计、资产评估、信息咨询、法律服务等社会中介机构，建立起符合市场经济要求的宏观管理体系。应该看到，我国国有资产监督管理委员会的建立，在国有企业管理主体的改革上已经迈出了重要一步，同时，我们还要认真探讨组建国家控股公司，由控股公司实施对国有企业的控制和管理。
5.从国有企业的制度环境上看，要重视国有企业监督管理的立法工作
美国成熟的市场经济体制的一个重要体现就是完善的法律制度环境，国有企业的建立、管理和经营一般要依据议会颁发的特别法进行，将国有企业私有化，也须议会通过专门法案。我国正处于深化国有企业改革的过程中，对国有企业的管理和改造，也应纳入法制化轨道，来保证国有企业改革的稳定性和持续性。具体看，要完善国有企业的产权制度，规范对国有企业的监督机制，同时要减少对国有企业不必要的管制措施，通过完善我国的《公司法》、稽查特派员制度和财务总监制度，并对国有企业管制机制进行立法，以此推动我国国有企业改革的进一步深化。
注释：
①“竞争招标”是总统管理议程(President' s Management Agenda,PMA)的一个主要部分，PMA是为了提高联邦政府决策和管理水平的一些原创性制度安排，主要包括人力资本战略管理、竞争招标、预算评估一体化、改良的财政业绩、电子政府5个部分。
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