论小康社会进程中教育投资体制改革的经济价值取向，本文主要内容关键词为：小康社会论文,价值取向论文,进程论文,投资体制改革论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-054
文献标识码：A
文章编号：1002-0209(2003)06-0012-06
教育体制的变革与整个社会体制的变革是息息相关的，在建设小康社会的进程中，完善教育投资理念和投资体制改革经济价值取向的认识，对于实现小康社会的经济和社会发展目标以及加快小康社会进程具有重要的理论和现实意义。
一、我国教育投资体制环境与经济价值取向
（一）社会背景 目前我国的教育投资环境是多样化的。在境外教育力量投入方面，社会各方积极推动中外合作办学，吸引外资投入以获取市场效益；经营形态上，有少数公立学校转制或实施国有民办形式，采取与社会力量联合投入的模式，或保持公立性质，委托私人投资运作，或采取完全社会力量投入的方式，实现对学历教育、普通教育、职业教育和义务教育供给的补充；合作方式上，有少数教育界与企业界，乃至金融界的联办合作经营的投资模式，还有利用教育产业自身比较优势和实力，通过技能培训、联合培养、提供和销售相关服务（如公寓、广告、物业服务）及运作教育资金（包括贷款资金、基金资金、捐赠资金、储蓄资金），以及与其他方共享人力资本或无形资产的途径获取投入资金，这些都使近些年来的教育投资态式呈现多元化、社会化的景象。
其原因是由于公共教育支出相对递减，教育经费需求不断激增，使得教育生存扩张所需的部分经费筹措不得不寻求市场依托；另一方面，也是教育本身承担的社会义务和责任使其必须加强与社会的互动和沟通，以从容面对更为激烈的市场竞争及社会消费需求。然而，近些年的上述实际运作虽然通过经济和教育体制的改革，确实打破了我国旧的教育投资模式，改变了财政单一的供给方式，使多元化的投资态势初具规模，但适应小康社会进程发展要求的新型教育投资体制远未形成。
第一，还未改变教育投资中只重经费投入，不管投入效果的弊端。第二，教育事业至今仍未摆脱传统体制惯性束缚的行政化与强制性倾向，造成了运行机制的低效率，未能建立自身的“造血”机制。第三，由于产权归属问题、责权利不清等问题，教育单位难以形成自身经营的利益激励机制、风险约束机制和责任驱动机制，使之缺乏竞争力和自我发展力，投资经营绩效不佳，甚至根本没有经营理念和经营行为。第四，教育投资体制模式在市场经济和发展机遇面前，仍显束手束脚，模式单一，缺乏相应的适应性和灵活性，未能真正主动积极面向社会经济界去主动拓展市场，并根据市场需求灵活获取和共享“第三方资金”。第五，缺乏除政府投入和收费之外的稳定的投融资渠道，资金来源单调，不注重从大教育的角度看教育产业部门的整体性，尚没有探索出大教育系统的资源整合模式，没有实现小投资体制向大投资体制改革方向的转变。
而解决上述问题的思路必须是采取经营理念和市场效益取向，继续深化教育投资体制改革，真正建立多元化的投融资体制，向大教育大投资体制改革方向转变。这不仅可以解决教育经费不足的问题，更重要的是可以进一步提高教育活力，密切教育与小康社会经济和社会发展的关系。
（二）理论背景 学术界许多理论论述也倾向于认为非义务教育，在性质上相对较少地具有公共产品特性，而相对较多地带有私人产品特性。以公共产品理论来分析，教育具有三种特性：效用分割的容易性与困难性；消费排它的容易性与困难性；受益可阻止的容易性和困难性。
所谓困难，在于教育效用具有间接性、迟效性、长效性、多效性和外溢性，这些特性使之无论是理论上还是实际操作上，都使一个人享用教育效用的同时可以带给其他人一定效用，很难有效排除别人受益于某人接受教育所带来的外溢效用，各类效用之间的辨认和衡量也存在许多困难，包括诸如分割不同效用的困难、排他消费的困难和阻止他人受益的困难。
与之相反的一面是容易，即教育服务的直接消费收益实际上是被受教育者个人直接获取的。个人获取的知识，特别是文凭等凭证具有一定独占性，个人可以因此受益，并使他人无法分享。教育服务的效用只是“非常明显的增加了直接受教育者的福利水平。对社会中的其他人来说，上述收益不存在明显的普遍社会溢出效应”，“人力资本的开发也首先为学生个人及其家庭提供收益”，“投资于人力资本的个人将通过其收入而得到这种生产力提高的补偿”[1]。而且，教育可以通过各种机制安排实现消费排除，如规定必须有某种资格才能参加全国统一考试，要求达到一定合格水准或分数线，以及必须交纳一定费用等，从而使有限的教育机会只提供给部分社会成员。
换言之，教育效用及受益面既具有外溢性和扩展性，又具有内延性和范围性，可将其视为收益外在化的公共性产品或服务，但又可视之为一种收益内在化的私人性产品或服务（注：这种双重性不仅在非义务教育领域表现非常明显，即使对于提供基础教育的义务教育而言，这种公共性与私人性的特质也依然存在。因为义务教育同样不能排除其市场性特性所表现出来的私人产品属性，其在种类和质量提供上也存在差异性，存在消费排他性、效用可分割性，如“择校生”的存在，以及其供给和营利上，既有政府全额资助或部分津贴的公立非营利中小学校，也有商业性或非商业性的机构与组织，如慈善机构、社会福利机构、行业协会、基金组织、企业或个人举办的非牟利性或牟利性中小学校。不过按公共性程度划分看，相比较而言，非义务教育较之义务教育而言私人产品性较强。因此本文探讨的教育包含义务教育。）。教育的这种双重性是理解教育投资体制改革经济价值取向的基本出发点和关键，因此教育作为公共性与私人性兼而有之的产品，其内在发展目标要求市场效率性与公共公平性目标的相互协调。但是在各个发展阶段如何应用或者如何有所侧重呢？
二、目前我国教育投资体制改革应然的经济价值取向
从目前我国建设小康社会涉及的教育目标看，要致力于“提高全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质”，“形成比较完善的现代国民教育体系，使人民享有接受良好教育的机会”，“基本普及高中阶段教育，消除文盲，形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”[2]。北京地区教育事业发展目标更提出建设高质量教育系统，以及提供优质教育的要求，包括在高标准普及九年义务教育和高中阶段教育、实现高等教育大众化的基础上，率先进入高等教育普及化阶段，率先构建起终身学习和学习化社会的基本框架，教育基础设施、教育质量、教育普及程度和市民平均受教育年限基本接近发达国家首都同期平均水平，成为世界上教育发达的城市之一等[3]。
为实现上述重大目标，首要的还是解决教育投资问题。而加大政府投入，使教育经费占财政支出的比例逐年提高固然重要，但由于财政收入占GNP比例的降低严重影响着公共教育经费的比例，使政府可分配的资金相对不足，公共教育经费占国民生产总值的比重降低，而生产生活方式的知识化演进，现代工业文明分工的日益精细，及人们对精神文化追求的日渐强烈和迫切，都使教育供给相对其发展需求显得力不从心。在此情况下，“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”[2]提醒我们：从我国经济社会发展的现状和未来趋势看，一方面，现代教育有着巨大的市场需求，另一方面，教育发展有足够的市场供给动力，虽然政府稳定有力的财政支持是进一步完善教育投资体制的关键，不能削弱，但是转换市场机制和提高效率可能是比制造公平成为更现实和更合理的现实目标。
那么，这是否意味着教育投资体制改革的经济价值取向是效率而非公平？公平意味着非营利、公众利益和公共性；效率意味着营利、私人利益性和市场性。从某种意义上看，教育公平与效率有相互替代的关系，追求效率，意味着排斥公平，甚至有违公平目标的实现。单纯遵循公平，或是单一寻求效率都是不可取的，试图挖掘和寻求二者结合的中庸之道又难以操作。在这二要素中，牺牲多少公平以达到一定效率，或是牺牲多少效率达到一定公平，都要看所处的现实情况中，采取何种方式能够以最小的成本、最快的效率满足或达到最大可能的帕雷托改进，这样的公平与效率之间就不一定是对立冲突的关系，二者既是手段与目的的关系，又是相互包含的关系，效率本身包含公平的意义，公平本身包含效率的内容。
而效率取向或公平取向最终需要诉诸和落实到政府和市场的功能上来。一般地说，效率的实现主要通过市场和市场机制来实现，而公平的实现则主要通过政府和福利政策来实现，也就是说，涉及教育公平的问题需要政府出面解决，涉及教育效率的问题则应主要通过市场来实现。这已经成了一般共识。可是，由于存在“第二种市场失灵”和“第二种政府失灵”（注：所谓第二种市场失灵指的是：市场不仅在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时，市场也有一些功能缺陷。第二种政府失灵指的是：政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面，政府也有失灵之处。参见秦晖：《全球化进程与入世后的中国第三部门》，《南方周末》，2002年8月29日第22版。），所以在那些市场化程度较高的国家，公平的实现也不一定只是政府的责任，第三部门、私营部门与个人都可在一定程度上为维护社会公平而努力。效率的实现也不一定只是市场的责任，由于目前我国社会市场化程度和经济发展水平仍然较低，保证效率的市场机制还显薄弱，而保证公平的机制也不可能单纯通过政府来解决，必须发挥市场的动力和能力，并加之政府兼顾多方利益、民主而科学的决策方式来充分保证一定的教育公平和效率。
总之，我国教育正处在一个不断发展变化的经济转型社会中，正在经历着从供给型向需求型阶段迈进的过程，由政府起到分配并配置资源的主要作用，并不能使教育公平发挥最大经济和社会价值，也不能使其摆脱产业自身发展中自我设限的问题，特别是在政府公共资金严重短缺，依靠市场可以获取大量资金支持的今天。教育投资体制改革应该采取效率和市场效益的取向，以此为阶段性手段，其发展过程始终应是使教育既能获取市场带来的效益，又不丧失政府支持及维持和保存教育的公平性，最终更好促进公共利益或福利最大化的实现。
三、对小康社会进程中我国教育投资体制改革的建议
运用小康社会进程中教育投资体制改革的应然经济价值取向，对于正确理解和解决小康社会及教育发展目标的主要任务及问题具有较强的理论指导意义和现实价值。
（一）改进“我国教育经费所占比重太小的现状”
教育投入是教育发展的基础，随着整个经济体制改革的深入，社会发展环境和国家综合实力的加强，政府对教育经费投入不断增加将是不争的事实。我国《纲要》规定的财政性教育支出占GDP4%的比例与国际相比较只是最低限度的要求。但由于综合国力和财税体制等种种原因，距离目标还有很大差距。加大政府资金投入力度，尽快实现4%政策目标，是我国教育首要政策选择。从1999年国务院批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》中所指出的，“落实科教兴国战略，必须转变把教育投资作为消费性投资的观念，要切实把发展教育作为基础设施建设，把教育投资作为一种基础性的投资，千方百计增加教育投入”，以及要“逐步提高中央本级和省级财政支出中教育经费支出所占的比例。自1998年起，中央本级财政按同口径每年提高1个百分点，2000年，将此比例提高3个百分点左右”的目标看，国家对要加大对教育财政性投入的决心和努力程度是非常大的。如果按照GDP为7%的增长速度，全国财政性教育经费每年都保持增长0.2个百分点，预计2005年就可以实现4%的目标。
但是，目标的实现所要求伴随的必须是——效率机制的建立，非义务教育经营理念和经营理性的提升和完善。社会办学力量投入的加大和推动，公办教育成本运营效率的提高与改善等，是实现目标不可或缺的配套方案。而且，4%的投入也是在我国经济快速增长，人民生活水平不断提高的条件下，更好地挖掘、刺激、拉动、开发与利用教育产业发展空间和教育消费市场的良好基础上所能达到的一个更高的水平。
（二）全面理解“基本普及高中阶段教育”
基本普及高中阶段教育不等于实现十二年义务教育制。从表1看，2000年高中阶段在校生为2541.1万人，毛入学率仅为42.8%，学龄段人口为5937.15万人，九五期间在校生年递增率平均为5%左右。考虑递增的人口数以及在校生的年增长率，普及高中阶段教育将是一项非常庞大的工程（据有关专家的战略预测[4]，到2010年，高中阶段在校生规模将超过4100万人左右，高中阶段教育毛入学率将达到73%；2011-2020年，基本实现为每一个初中毕业生提供升入高中阶段教育入学的机会，城镇和经济较发达地区稳步推进高品质、高水准的普及高中阶段教育，到2020年，高中阶段在校生规模将稳定在4200万人左右，高中阶段教育毛入学率将超过85%），它要的是各方力量、各种形式和模式的投入来实现。
表1 “九五”时期我国高中阶段教育的发展情况
年份1990
1995
1996
1997 1998 1999
2000
普通高中在校生（万人）
717.3 713.2 769.3 850.1 938.0 1049.7 1201.3
职前中职教育在校生（万人） 604.7 969.4 1010.4 1089.5 1134.3 1140.6 1060.1
职后高中阶段教育在校生（万人） 206.6 326.7 337.5 306.9 381.5 345.3 279.7
高中阶段在校生（万人） 1528.6 2009.3 2117.2 2246.5 2453.8 2535.6 2541.1
高中阶段毛入学率(%) 26.0
33.6
38.0
40.6
40.7
41.5
42.8
注：(1)高中阶段教育（全口径）的统计口径为：普通高中、职前中等职业教育（包括职业高中、普通中专和技工学校）、职后高中阶段教育（包括成人高中、成人中专等）；高中阶段学龄人口为15-17周岁组。
资料来源：参见国务院妇女儿童工作委员会，http://www.nwccw.gov.cn。
除了各级政府大幅度增加对高中阶段教育的投入外，社会各经济主体更要加大投入；除了投入主体多样化外，还要有投入表现形式的多样化，不仅有资金方面的，还有其他形式诸如对高中阶段校舍、图书、仪器设备的投入，以及教师资源的投入等；除了资源的投入，还有政策的投入，包括政府出台各种相关优惠政策，包括办学政策、捐赠、集资、贷款政策等；除了政府这个主要主体，还要调动社会各方力量办学，集聚社会各方闲散资源，以多种形式向高中阶段提供各类教育资源；除了全日制高中阶段学校教育形式外，也应大力发展包括电视、广播、函授、网络、自考等的高中阶段教育形式，满足大量高中阶段教育需求者的需要；除了对高中阶段的直接投入外，还要加强高中阶段与高等教育阶段的联系和沟通，实现资源分享和对话沟通。另外，这里有一个发达地区先发展，有条件的地区坚持高标准、高水平、均衡化的普及高中阶段教育的发展取向，并带动落后地区发展的问题。政府可以通过结构的优化，地区间的资金平衡实现整体目标的快速推进。
（三）重新认识“完善国家资助贫困学生的政策和制度”
关注弱势群体的受教育问题是政府作为公共部门的职责所在，政府在小康社会建设中将致力于“完善国家资助贫困学生的政策和制度”。那么，在“完善国家资助贫困学生的政策和制度”中，必须组合政府与市场的各自角色，恰当地实现公共机制和市场机制的最佳契合。
从我国教育从计划向市场经济体制转化的政策和体制环境上看，助学贷款是保护弱势群体受教育权利、维护教育公平的重要手段。因为助学贷款的出现，其实意味着成本分担补偿中，助学将由政府行为改为商业性行为。而且，只有建立在市场效率原则基础上的助学贷款及助学贷款的规范市场运作才能真正解决高等教育的长远发展问题，因为当代社会应提供的是一种公平机制，而不是靠政府全权达到所谓的受教育机会均等。
对于政府而言，通过有方向地发放国家助学贷款，有利于人力资本的知识结构和分布结构的调整向着国家希望的方向发展，这对于产业结构，地区经济结构和人均收入结构的调整都有着深远意义；对于个人来说，如果认为接受教育具有一定经济回报和非经济回报，那么现在的有偿消费是对自己未来的有效投资，而不是指望免息贷款或不还贷款；对银行而言，助学贷款也是获取营业收入的投资，是一种拓展消费信贷业务领域、改善金融信贷结构和扩大新市场份额的一种有效行为，而不是把它看作政策性业务，虽然与此同时银行面临一定的风险，但是这应该是银行开发市场所应付出的成本，特别是在银行和政府之间新型关系建立起来的过程中，银行要解决的就是如何降低这方面的成本，顺应经济发展潮流，洞悉市场需求，积极稳妥开发助学贷款市场，否则只会使其在未来丧失一片广袤的业务领域。