京津冀地区基础设施一体化建设研究，本文主要内容关键词为：基础设施论文,京津冀论文,地区论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：2095-3151(2015)2-0028-20 对于经济社会发展而言，交通既是其重要内容，也是联系纽带。要实现京津冀区域经济的一体化发展，必先实现交通基础设施的一体化。 一、发展现状 京津冀地区是华北、华东、东北和西北四大经济区的交汇地，其交通设施不仅承担着该地区繁忙的客货运输任务，而且在四大经济区之间人员、物质的交流中发挥着主干通道的作用。中国人自建的第一条铁路——唐胥铁路就建设在这里。经过一个多世纪以来的建设，目前京津冀地区已基本形成了以北京为主中心(陆路及空路)、天津为副中心(水陆联运)的陆海空综合交通运输网络，并呈现为以首都北京为中心的放射式组织形态，是全国铁路和高速公路最密集的地区。截止到2011年年底，京津冀地区铁路网密度高达3.35公里/百平方公里，为全国平均水平的3.44倍，高速公路网密度为3.12公里/百平方公里，为全国平均水平的3.52倍。如表1所示。
(一)铁路 作为中国第一个形成完整铁路网的地区，京津冀地区铁路建设走在了全国前列，尤其是高速铁路(客运专线)和重载货运铁路建设已经达到了世界领先水平。其中在高速铁路(客运专线)建设方面，京津冀地区仅有10多年的历史，但自2003年10月12日中国第一条高速铁路客运专线——秦沈客运专线通车之后，逐渐进入了快速发展阶段。近年来，相继建成(在建)京津城际(2008年8月1日通车)、石太客专(2009年4月1日通车)、京沪高铁(2011年7月1日通车)、京广高铁(由京石高铁、石武高铁、武广高铁三段组成，北京、河北段2012年12月26日通车)、津秦高铁(2008年11月开工)、津保城际(2010年3月开工)、石济客专(2012年12月开工建设)等高速铁路(客运专线)，到2012年年底，已经通车的高速铁路(客运专线)达到1049公里，还有589.1公里的高速铁路正在进行建设(见表2)。而在货运重载铁路建设方面，通过对大秦铁路、朔黄铁路多次扩能改造，已经将这两条铁路的年运输能力分别提升到4亿吨和2亿吨，达到世界领先水平。目前，以北京枢纽为中心的放射铁路线主要包括京哈、京沪、京广、京九、京原、丰沙、京包、京通、京承等9条普速铁路和京津、京沪、京广3条高速铁路。连接天津的铁路干线有5条(7个方向)，即京沪线、津山线、津霸联络线(以上为普速铁路)和京津城际、京沪高铁，另有两条重要的铁路支线——与大秦重载铁路相连的津蓟线、与朔黄重载铁路相连的黄万铁路——通达北方第一大港天津港。此外，还有横贯河北省中南部的石太—石德铁路和邯长—邯济铁路，以及沧黄、唐港等疏港铁路。
(二)公路 高速公路的建设，近年来在京津冀地区受到了特别的重视。自1990年全国第一条跨省市高速公路——京津唐高速公路通车以来，京津冀地区已经形成了以全国性公路枢纽北京为中心，由国家高速公路的7条首都放射线(G1京哈高速、G2京沪高速、G3京台高速、G4京港澳高速、G5京昆高速、G6京藏高速、G7京新高速)、2条纵线(G25长深高速、G45大广高速)、3条横线(G18荣乌高速、G20青银高速、G22青兰高速)构成的国家高速公路主干网。国家高速公路网规划长度4658.883公里，截至2011年年底已经建成3746.215公里(见表3)。加上省道高速公路，京津冀地区高速公路长度达到6771公里。其中京津之间高速公路通道已经达到4条20车道(S32/S1京平/津蓟高速、G1京哈高速北京—宝坻段、S15/S30京津高速、G2京沪高速北京—天津段)。从秦皇岛港经曹妃甸港、天津港到黄骅港的环渤海湾高速公路，也于2012年12月全线贯通。此外，京津冀地区还拥有由国道的11条首都放射线及北京环线、2条纵线、3条横线构成的国道公路网。在京津冀地区的19.3475万千米公路中，二级以上的高等级公路占到18.8％，远高于11.5％的全国平均水平。
(三)港口 背靠京津冀地区的渤海湾沿岸，是与山西、陕北、蒙西三大煤炭基地最为接近的海岸线，已经形成了以天津港为枢纽的渤海西岸港口群，包括天津港、秦皇岛港、唐山港、黄骅港等大型港口，各个港口之间已经形成了明显的分工。其中天津港是我国重要的枢纽海港，腹地可达华北、西北和东北广大区域，主要承担集装箱货物的进出口；秦皇岛港为深水良港，是我国最大的煤炭等能源输出港；唐山港是渤海湾沿岸近年来新崛起的大港，由曹妃甸和京唐港两个港区组成，其中曹妃甸港区仅仅用了不到十年的时间就已经发展成为国内最大的铁矿石进口港之一；黄骅港是我国北煤南运第二条通道的海铁联运港。2011年各港口泊位和货物吞吐量情况如表4所示。其中天津港货物吞吐量居全国第3位，仅次于宁波—舟山港和上海港，唐山港、唐山港货物吞吐量分别居全国第3位和第9位，而黄骅港的货物吞吐量也超过了1亿吨。
(四)机场 由北京首都国际机场、天津滨海机场、石家庄正定国际机场、邯郸机场等民用机场和北京南苑机场、秦皇岛山海关机场、唐山三女河机场等军民两用机场组成的机场群已经形成。其中首都国际机场是我国最大的航空枢纽港，2011年旅客吞吐量为7867万人次，仅次于美国亚特兰大机场，居世界第二位。天津滨海国际机场、石家庄正定国际机场和北京南苑机场的旅客吞吐量分别居全国第24位、第36位和第40位，秦皇岛山海关机场、邯郸机场、唐山三女河机场旅客吞吐量分别居全国108位、115位、117位(见表5)。
二、问题分析 交通基础设施一体化建设，是区域经济一体化进程中硬件建设的核心内容，其作用主要体现在以下三个方面： 1.完善连接一体化区域内部各个部分之间的各项交通基础设施，尤其是要为主要中心城市/交通枢纽与广大腹地之间人员和物资集散提供极大的便利，以促进区域内经济社会发展的一体化。 2.强化一体化区域自身的对外交通联系和区域内各种交通运输方式之间的合理衔接，重点是要打造能够满足一体化之后区域发展需要的铁路网、公路网、机场、港口及陆海空转运中心。 3.合理安排必须经由本一体化区域、但主要为过境旅客和货物服务的客货运输骨干通道。在保证过境需求得到充分满足的同时，要尽量减少过境货物运输对经过地区的干扰。 (一)京津冀地区内部交通运输网络的完善问题 在京津冀地区，随着高速公路网的大规模建设和公路国省道的全面改善，一体化区域内部各个部分之间的货物运输联系已经十分便捷，现在需要重点解决的问题是促进主要城市之间的大量人员流动。其中往来于北京、天津、石家庄三大中心城市与其他各个城市之间的城际客运需求占了绝大部分，目前只有京津之间的城际客运需求得到了充分的满足。而北京中心城区与周边河北省环京津地区之间的通勤客运需求也是非常庞大的，但还缺少相应的通勤交通网络。 1.城际客运需求。2008年8月1日京津城际高速铁路通车之前，往来于北京、天津、石家庄三大中心城市与其他各个城市之间的客流需求主要是通过普速旅客列车、长途客运汽车和自驾小型客车来实现的，其中普速旅客列车所占的比重近年来一直在下降，而自驾小型客车所占的比重则在迅速上升。以其中客流量最大的京津之间人员流动为例，2000～2007年间连接北京和天津两大中心城市的京津塘高速公路小型客车通行量以每年12.5％的速度增长。到2007年，京津塘高速公路小型客车通行量达到双向日均20375辆的历史最高点，折合日均单向客流量81499人。而同期京津之间普速旅客列车的客流量基本上处于零增长状况，2007年时的日均单向客流量只有25000余人，仅为高速公路小型客车客流量的30％。
2008年8月1日，京津城际高速铁路的通车，不仅彻底改变了京津之间客流需求的结构，也为京津之间创造了更多的客流需求。到2010年，京津城际高速铁路的日均单向客流量达到70000余人，再加上普速旅客列车客流量，京津之间铁路旅客日均客流量比2007年增长了近2倍，而京津塘高速公路小型客车日均双向客流量则下降到63828人，比2007年减少了20％多。按照2011年的增长速度8.3％推算，预计到2020年，京津之间的高速铁路旅客日均双向客运量将比2010年翻一番多，达到18万人以上。加上高速公路小型客车客流量、长途客运汽车客流量，预计2020年京津之间全部旅客日均双向客流量将超过25万人。 京津之间城际客运需求的迅速增长，充分证明了加快京津冀地区交通基础设施一体化建设的可行性和必要性。 根据经过适当修正的重力模型计算，如果京津冀地区城际轨道交通系统全部建成，并且各城市之间的城际客运需求达到京津之间2020年的水平，城际日客运需求总计将达到107.84万人。 预计在未来，京津冀地区的城际客运需求将会集中在以下几条主要的城际通道上，部分通道运力不足、高铁站点稀少且偏僻的问题亟待解决： 北京—天津—沧州城际客运通道，南北向城际客运通道，沿着现有的北京—天津城际客运通道一直向南延伸到沧州市，城际客运需求最大的区段在天津—北京之间，日客运需求达到25.5万人。这一通道现在问题比较大的是沧州市，100多公里的京沪高铁只设有沧州西一站，沿线的青县、东光、南皮、泊头等多个县级以上城市都不能搭上高铁。
北京—石家庄—邯郸城际客运通道，南北向城际客运通道，连接着保定、石家庄、邢台、邯郸等城市，其重要性仅次于北京—天津城际客运通道，其中城际客运需求最大的区段在北京—保定之间，日客运需求达到21.1万人。这一通道存在两个问题，一是京广高铁北京—石家庄段能力不能满足城际客运的需求，而是站点稀少且距石家庄之外的各个主要城市均较远。 北京—廊坊—天津城际客运通道，南北向城际客运通道，是与北京—天津城际客运通道相平行的一条城际客运通道，也是北京—天津—沧州城际客运通道的辅助通道，城际客运需求最大的区段在北京—廊坊之间，日客运需求达到11.9万人。这一通道存在的问题是，京沪高铁天津西北联络线尚未建成，难以满足廊坊与天津之间的城际客运需求。 北京—唐山—秦皇岛城际客运通道，东西向城际客运通道，城际客运需求最大的区段在北京—唐山之间，日客运需求9.6万人。这一通道存在的问题是，北京—唐山城际铁路距开工还很遥远，只能借道京津城际。 保定—天津—唐山城际客运通道，东西向城际客运通道，城际客运需求最大的区段在霸州—天津之间，日客运需求7.0万人。这一通道将在2014年全线建成。 张家口—北京—承德城际客运通道，东西向城际客运通道，城际客运需求最大的区段在张家口—北京之间，日客运需求4.7万人。这一通道的两条高铁(客专)——京沈高铁北京—承德段和京张城际尚未开工。
图1 京津冀地区各主要区段的城际客运需求(单位：万人/日) 2.以北京为中心的跨省市通勤客运需求。随着人口的大量增长和地价的大幅度提高，北京就业、京外置业正在成为京津冀一体化的一种重要形式。由此带来的以北京为中心的跨省市通勤客运需求也需要得到满足。但是，如果不在城际高铁沿线，直线距离50公里的公共交通(公交或城市轨道)几乎已经是通勤交通的极限范围。因此，以北京为中心的跨省市通勤客运需求主要集中在北京东/南方向的三河市、大厂回族自治县、香河县、廊坊市(市区)、固安县和涿州市的部分地区。其中： 三河市、大厂回族自治县、香河县(廊坊市北部三县市)，位于北京地铁八通线延长线方向，以三河市燕郊镇为代表，已经拥有10余条通往北京的公交线路，此外，还有到大厂县的817路(郎家园—大厂站)、到香河县的938路(北京站东—香河总站)。 廊坊市区，位于北京地铁亦庄线延长线方向，以廊坊市大学城为代表，目前主要依靠北京公交938支线5和805路实现通勤。 固安县，位于北京地铁大兴线延长线方向，北京公交943路和849路可以通达。 涿州市，位于北京地铁房山县延长线方向，北京公交917路和890路可以通达。 但是，由于上述市郊通勤线路没有实现轨道化，全程需要1.5小时至2小时，使得北京与河北省环北京地区的通勤交通需求未能被充分满足。 (二)京津冀地区的对外联系的完善问题 京津冀地区的对外交通联系主要包括了与相邻省区的陆路交通联系、对外空中交通联系和对外海上交通联系三部分。 1.与相邻省区的陆路交通联系。京津冀地区与相邻省区之间的交通联系，主要通过已经建成的普速铁路网(客货运)、高速公路网(客货运)和在建的高速铁路网(客运)来实现。目前，大部分方向的可通达性都不成问题。其中： 东北方向，三条普速铁路(津山/沈山、京承/锦承、京通)，两条高速公路(京哈、长深)、两条在建的高速铁路(津秦/秦沈、京沈)。 西/西北方向，六条普速铁路(张集/张承唐、丰沙/京包、大秦、京原、朔黄、石太、邯长)、四条高速公路(京新、京藏、京昆、青兰)、一条已建成的高速铁路(石太)。
图2 河北省环北京地区的通勤需求 南/东南方向，三条普速铁路(京沪、京广、京九)、五条高速公路(京沪、京港澳、长深、大广、青银)、两条已经建成的高速铁路(京沪、京广)。 但是，京津冀地区还缺乏一条向北直达蒙古高原的陆路交通干线，与矿产资源丰富的内蒙古中东部和外蒙古之间没有大运量的通道。 2.对外空中交通联系。随着城镇化和居民生活水平的提高，京津冀都市圈航空运输需求将持续增长。综合相关报告预测结果，2020年京津冀都市圈的旅客吞吐量为1.5亿～2亿人次，北京地区的旅客吞吐量在1.4亿～1.9亿人次的水平。 京津冀地区的对外空中交通联系主要依靠北京首都机场、天津滨海机场和石家庄正定机场三大机场。目前存在的问题，是三个机场的利用率有很大的差距。2011年，首都机场旅客吞吐量达到7867.45万人次，天津滨海机场吞吐量只有755.42万人次，仅为首都机场的1/10，而石家庄正定机场更只有402.12万人次。京津冀地区“三市四场”(首都机场、北京南苑机场、石家庄机场、天津滨海国际机场)中，首都机场旅客吞吐量占总量的87.7％，货邮吞吐量占总量的87.3％。整个京津冀地区的航空运输发展呈现出极不平衡的“马太效应”。其结果是北京首都机场拥挤不堪、不得不规划建设第二机场，而天津滨海机场和石家庄正定机场的航空资源却闲置，而天津、石家庄的旅客大批前来北京首都机场乘坐前往世界各地的飞机。 3.对外海上交通联系。京津冀地区的港口集中在渤海湾，秦皇岛港、唐山港(京唐港和曹妃甸港)、天津港、黄骅港等四大港口相距很近。京津冀各港口都在加大建设力度，同时又有新的港口出现。而每个港口规划的发展前景，通常都是向着高效益的综合性港口发展，未来港口功能将可能全面重复。天津市提出了“双城双港、相向拓展、一轴两带、南北生态”总体发展战略，在滨海新区内的大港区建设南港工业区；河北省经过对港口进行整合、调整，成立了港务集团，提出拓展和调整秦皇岛、唐山和黄骅三大港口功能。显然这样的分工定位和协调机制并未突破省级行政区划范围的限制，有悖京津冀一体化的发展方向。 天津的塘沽港作为京津两大中心城市共同的出海门户，其本应在北京的出海战略上发挥出重要作用。1993年7月，北京市政府与唐山市政府签订合同，两者共同建设唐山港，并进而将其正式改名为“京唐港”；京唐港虽投入巨资建立起来，然而由于其距北京(260多公里)超出了京津之间距离的1倍，再加之京唐港航线本身的制约，以至于现在不仅连北京的货物绝大部分还是从天津港走，而且连唐山本身的一些货物、如唐山钢铁公司的货物也要从天津港外出。相反，石家庄及其以南地区大量的出口货物舍近求远、借道青岛港出口。 (三)京津冀地区的过境交通系统的完善问题 京津冀地区的过境交通系统，主要是为山西(中北部)、内蒙古(中西部)、陕西(北部)提供煤炭出海通道，同时还是东北地区与关内地区之间人员和物资交流的重要通道。 山西(中北部)、内蒙古(中西部)、陕西(北部)煤炭出海通道，主要集中在京津冀地区，由陆路运输通道(铁路和公路)及煤港两部分组成。目前存在的主要问题是，港口吞吐能力与铁路运输能力不匹配、铁路运输能力不能满足煤炭运输需求。前者体现在，大秦铁路、朔黄铁路的运输能力大于秦皇岛港、黄骅港的吞吐能力，不得不通过联络线分流到天津港和唐山港。后者表现为，由于铁路运力总体不足，大量集港煤炭只能用汽车经由河北、北京境内的公路(高速公路)运达天津港和唐山港，既浪费了宝贵的石油资源，又对相关的高速公路及沿线地区造成损害。尤其是北京的五环快速路，由于不收费，在允许货车上路的夜间，几乎成为了公路重载煤炭运输通道。 东北地区与关内地区之间人员和物资交流的重要通道，在京津冀地区主要从山海关入境，通过区内密集的铁路网和高速公路网实现过境运输，其重要性超过了另一条进出关通道——烟台大连轮渡。这一通道存在的主要问题是，大量过境的公路货运车流从天津滨海新区穿过，与当地的车流相互混杂，对滨海新区的高速公路交通有一定的干扰。 (四)问题成因分析 从根本上讲，京津冀基础设施建设一体化问题是由于现行的行政管理体制障碍造成的。 各类基础设施的规划、建设及营运分由不同部门管理，线网状工程经过多个行政区，在项目规划、选址、建设进度、管理机制、技术标准等方面常有分歧。由于缺乏区域基础设施建设一体化协调机制，难以对区域性基础设施进行综合性管理和有效协调，在一定程度上形成“多头管理、诸侯割据”的发展模式，致使资源的整合与一体化的要求还有一定差距。 目前，京津冀依然是三个独立的行政区，这就决定了三方政府在制定政策时，只是把其他利益主体和整个区域的利益作为影响自己利益实现的因素来考虑，而不会把其他主体的利益和区域利益作为行动目标来考虑，区域经济目标的实现仍然要受到行政区目标的制约。在这种情况下，如果集体利益同个体利益之间存在矛盾，这种矛盾的消除和协调就成为了新的社会问题。对于行政区经济所产生的区域经济问题，则产生了对更高层次政府协调的需要。 对区域整体发展有利但对本区域发展影响不利或不明显的基础设施建设就一般难以受到重视。由于认识上的分歧，京冀之间尚有很多断头路，北京城市轨道交通线路一直未能延伸到河北省环北京地区。相反，尽管目前津冀多个港口都“吃不饱”，但各自仍在不断加大投资扩建力度。 针对这些问题，京津冀三地建立了一些沟通协调机制，但是由于没有相应的配套政策和利益共享机制，这些机制措施往往是具体的相机行事，起作用往往取决于高层领导的关注，具有明显的短期应急性质，很难长时间发挥作用。例如，近年来，内蒙古煤炭开发强度越来越大，但内蒙古缺少直达天津、秦皇岛等港口的铁路，公路运输成为煤炭向港口输送的主要运输方式。内蒙古、山西等地进京必经张家口地段，诸多车辆汇集后拥堵必然发生。京藏拥堵之时，北京、河北、内蒙古三地加强了信息互通和车辆调度分流，有效缓解了京藏高速压力。当大规模拥堵结束以后，三地协调的机制却没有沿袭下来，制度上的缺陷让京藏高速畅行失去一大屏障。 总体上看，由于缺乏一个在不同行政区划、不同专业部门、不同交通模式之间进行协调的机制，包括协调负责长期规划的部门与负责日常运营的部门，基础设施布局建设协调管理难度较大，区域性基础设施共建共享步履缓慢，并进一步制约了区域基础设施一体化的发展。 三、发展思路 交通运输基础设施建设需要大量的投资。因此，交通运输基础设施一体化建设的基本发展思路，是用较小的投资取得较大的社会效益。基础设施一体化发展的基本思路是，打破行政区划和部门界限，将京津冀作为紧密联系的有机整体，通盘考虑交通基础设施的规划、建设和运营，从整体上提高投资效率。 (一)优先发展城际轨道交通和环北京地区通勤交通 2008年京津城际高速铁路的通车，对于京津一体化的实现起到了重要的推动作用。2007年，天津市GDP的增长速度仅比全国平均水平高1.3个百分点，人均GDP比北京市少12126元。2008年，京津城际高速铁路通车以后，天津经济全面借力首都北京，进入了快速增长阶段。2008～2011年，天津市GDP增长速度分别比全国平均水平高出6.9～7.3个百分点，成为全国GDP增长最快的省市区之一，人均GDP与北京市之间的差距迅速缩小、直至2011年比北京市高出了3555元。
图3 京津城际高速铁路通车对京津一体化的作用 数据来源：《中国统计年鉴(2012年)》。 京津城际高速铁路项目建设的总投资为123.4亿元，由铁道部、天津市和北京市共同出资建设。从对天津市GDP增长的带动作用和对京津一体化的促进作用来看，京津城际高速铁路项目的投资确实是物有所值。因此，优先发展城际轨道交通应当成为京津冀地区交通运输基础设施一体化建设的重点任务。尤其是北京—石家庄之间和北京—唐山之间的城际轨道交通项目，可以将京津冀地区四个最大的中心城市北京、天津、石家庄、唐山更加紧密地联系在一起，加速京津冀地区经济一体化的实现。 与此同时，环北京地区通勤交通建设也应当尽快提上议事日程。这对于疏散北京市区过密的人口、带动河北省环北京地区经济社会发展将会是非常有效的。 (二)加快建设沿海港口和疏港通道 京津冀地区与长三角地区、珠三角地区、甚至环渤海地区其他省份的一体化发展方面的最大差距，是缺乏整体的国际竞争力，这与渤海湾沿岸集装箱港口的发展状况有一定的联系。2011年，京津冀地区的货物吞吐量已经达到11.67亿吨，超过了长三角地区和珠三角地区，但对区域经济一体化更为重要的集装箱吞吐量却十分有限，年集装箱吞吐量超过100万TEU(国际标准箱)的只有天津港，少于辽东半岛沿岸(大连、营口两个)和山东半岛沿岸(青岛、烟台、日照三个)，每千人集装箱吞吐量仅为1.1TEU，只有辽宁省的4成、山东省的2/3。 因此，京津冀地区仍然需要加快港口建设，尤其是集装箱泊位的建设。其中唐山港和黄骅港都有着面积广大的腹地，后方的疏港高速公路也早已建成，已经具备了发展集装箱运输的条件。如果渤海湾沿岸能够建成多个具有一定规模的集装箱港口、参与集装箱运输的竞争，将会大大降低区域内外贸出口企业的运输成本、提升京津冀地区的整体竞争力。
除了集装箱泊位之外，渤海湾沿岸用于煤炭外运的散货泊位和将山西(中北部)、内蒙古(中西部)、陕西(北部)煤炭运往渤海湾的铁路货运能力都严重不足，造成了大秦铁路和朔黄铁路这两条重载货运铁路的煤炭运输能力未能全部被消纳，而具有消纳煤炭出口能力的天津港和唐山港，又由于没有直达主要煤炭产区的铁路重载货运干线，只能依靠公路运输煤炭到港口货场。为此，需要增加渤海湾沿岸各港口的散货吞吐能力和建设新的以天津港和唐山港为终点的铁路重载货运干线。 (三)建设北京高速铁路客运枢纽 京津冀地区的高速铁路建设已经走在了全国的前列，已经建成的有京沪高铁、京广高铁等长大干线和京津城际、石太客专，北京、天津、石家庄也因此而成为全国第一批高铁枢纽。随着在建中的津秦高铁、津保城际的建成，到2014年京津冀地区的高铁网络将初具雏形。再往后，还有规划中的京沈高铁、京张城际、京唐城际、石济客专、京九高铁、京石城际等高铁线路也将陆续开工。预计到2020年或以后，北京将成为京津城际、京沪高铁、京九高铁、京广高铁、京石城际、京张城际、京沈高铁、京唐城际等8条高铁/客专的汇聚点，而天津、石家庄也将分别成为六向、五向高铁/客专的汇聚点。为此，需要合理规划建设北京、天津、石家庄高速铁路客运枢纽，充分发挥高铁网络的效用。 目前，天津高速铁路客运枢纽和石家庄高速铁路客运枢纽的建设都基本上已经完成，这两个高铁枢纽都呈十字形布局，各个方向之间高铁车流的互通还算比较便利。尤其是天津—天津西地下直径线和石家庄铁路地下化工程，不仅大大减少了高速铁路对地面交通的阻碍，也为高速铁路车站布局在中心城区、利用长距离高铁实现城际间快速通达和借助高铁/客专实现部分通勤交通提供便利。但是，作为8条高铁/客专的汇聚点的北京，高速铁路客运枢纽规划尚未完成，多条高铁/客专之间高铁车流的互通需要在市区内的既有线上运行，这显然不利于高铁网络效用的发挥。尤其是几乎所有的高铁跨线车流都要经过北京西站、北京站和北京南站，甚至需要与普速客运共用繁忙的咽喉和线路，使得北京枢纽成为高铁的梗阻。 针对北京枢纽高铁线路众多的状况，建设北京高速铁路枢纽环线是解决跨线互通车流高效运行、并减少对高铁对北京城区的干扰的重要举措。这条环线近期可以从京广高铁高碑店东站与涿州东站之间引出，在京九高铁固安站与京九高铁交会，在廊坊站与北京南站之间与京沪高铁交会，在京津城际亦庄站与京津城际交会，在京唐城际通州站与香河站之间与京唐城际交会，在京沈高铁顺义西站与京沈高铁交会，在京张城际昌平西站与八达岭站之间接入京张城际，形成北京高铁枢纽环线东半环。远期，再建设连接京张城际、京石城际和京广高铁的北京高铁枢纽环线东半环，这样，北京枢纽内的高铁互通车流就不必经由北京西站、北京站、北京南站，大大地减轻了高铁对北京城区的压力。 (四)整合机场资源并实现空铁联运 为了解决我国区域航运尤其是京津冀区域航运发展极不均衡问题，2012年7月《国务院关于促进民航业发展的若干意见》提出，“要整合机场资源，加强珠三角、长三角和京津冀等都市密集地区机场功能互补。” 如前所述，目前首都机场运营压力巨大，北京南苑机场的地面和空中保障能力均已接近饱和，且受条件所限很难扩建，首都第二国际机场虽已确定建设地址，但完全建成投入运营还需几年时间。同时像石家庄机场这些周边主要干线机场的航空资源却闲置。因此，京津冀之间要实现航空资源的有效配置，毗邻北京的石家庄机场与天津滨海国际机场无疑成为首都机场分流的首选。前者可重点分担客流，后者则集中在货流方面。
图4 北京高铁枢纽环线设想 结构合理、分工协作的区域机场体系的形成有赖于高效的地面交通网络。高速铁路与民航客运之间有着极为密切的关联性，京津冀地区的高铁网可以为北京首都机场、天津滨海机场和石家庄正定机场提供客源。目前，在石家庄高铁枢纽和天津高铁枢纽内，都已经为实现空铁联运作了充分的考虑。其中刚刚通车的京广高铁在石家庄正定机场附近设有石家庄机场站，目前每天有十余对高铁列车在石家庄机场高铁站停车，目前亟须加快建设空铁联运换乘服务区。而正在建设中的京津城际铁路延长线，也将分出一条支线连接天津滨海机场，正在建设中的天津滨海机场航站楼已经预留了高铁车站。相比之下，北京首都机场和北京新机场虽然对于高铁的引入都有所考虑，但还没有确定建设。在此情况下，利用北京高速铁路枢纽环线连接北京首都机场和北京新机场是一个不错的选择。 四、重点任务 在“十二五”和“十三五”期间，京津冀地区交通运输基础设施一体化建设重点任务主要涉及城际高速铁路网、沿海港口与疏港铁路、东北过境高速公路通道、环北京城市轨道交通延伸线等四个方面。 (一)城际高速铁路网建设 京津冀地区城际高速铁路网目前正处在建设的关键时期，部分在建项目由于“723事件”而延后了工期，部分规划项目也因此而延误了开工。因此，摆在京津冀地区新一届领导班子面前的城际高速铁路网建设任务十分繁重。其中以下一些项目，在“十二五”和“十三五”期间应当尽快建成： 1.津秦高速铁路。津秦高速铁路起自天津站，终点为秦皇岛站，正线全长257.5公里，设计速度350公里/小时。全线设天津站(已建成)、军粮城北站、滨海站、滨海北站、唐山站、滦河站、北戴河站、秦皇岛站。其中：军粮城北站、滨海站、滨海北站、滦河站为新建站，其他为改造既有站。津秦高速铁路东连秦沈客运专线，西经天津高铁枢纽连接京津城际、京沪高铁、津保城际，既是东北到关内高铁/客专干线的组成部分，又构成了天津—唐山—秦皇岛城际客运通道，并且可以通过京津城际和津保城际、连接北京和石家庄。原计划2013年年底竣工通车，现正在加紧建设之中。 2.津保城际铁路。津保城际铁路起自天津西站，终点为保定站，正线全线长157.925公里，将新建铁路133.006公里，利用既有线24.919公里，其中天津西—霸州西段为设计速度250公里/小时的客运专线，霸州西—保定段为设计速度200公里/小时的客货运铁路。全线设天津西站(已建成)、胜芳站、霸州西站、白沟站、白洋淀站、徐水东站、保定站等7个车站。其中胜芳站、霸州西站、白沟站、白洋淀站、徐水东站为新建站，其他为改造既有站。津保城际铁路可连接京广高铁、京沪高铁、京津城际和津秦城际4条高铁，以及京广线、京九线、京沪线和津山线4条普速铁路，既是东北到京广方向高铁/客专干线的一部分，也是河北省中南部与冀东地区之间城际客运通道。原计划2013年年底竣工通车，现正在加紧建设之中。 3.京沈高速铁路。京沈高速铁路起自北京站，终点为沈阳站，正线全线长705.165公里，将新建铁路699.083公里，设计速度350公里/小时。北京、河北段设北京站、星火站、顺义西站、怀柔南站、密云东站、兴隆西站、承德南站、平泉北站8个车站。其中，北京站、星火站为改造既有站，其余均为新建站。京沈高速铁路是高标准的东北到关内高铁/客专干线的组成部分，与哈大高铁一起形成了北京—哈尔滨高速铁路干线。在北京、河北境内，京沈高铁则起着北京—承德城际客运通道的作用。原计划2009年开工，因北京段调整走向耽误至今未开工，现正在环评中。 4.石济客运专线。石济客运专线起自石家庄站，终点为济南东站，正线全长319.39公里，设计速度250公里/小时。河北段设石家庄站(已建成)、石家庄东站、藁城南站、辛集南站、衡水北站、龙华北站，除石家庄站外均为新建站。石济客运专线是太原—石家庄—济南—青岛高铁/客专干线的组成部分、并连接京广、京沪两条高铁干线。作为城际客运通道，石济客运专线连接石家庄和衡水、并经由德州东转京沪高铁可达沧州。2012年12月，石济客运专线开工建设，预计2015年12月通车。 5.京张城际铁路。规划京张城际铁路起自北京北站，终点为张家口南站，新建线路全长168.646公里，规划设计速度为200公里/小时及以上。全线设北京北站(已建成)、清华园站、清河站、昌平西站、东花园南站、沙城站、下花园北站、宣化北站、张家口南站9个车站，其中昌平西站、东花园南站、下花园北站、宣化北站为新建站，其他为改造既有站。京张城际铁路除了可以起到北京—张家口城际客运通道的作用之外，还可以与集张铁路、集包第二双线相连，构成北京—呼和浩特—包头的铁路客运干线。目前该线路仍在规划阶段。 6.京唐城际铁路。规划京唐城际铁路起自北京站，终点为唐山站，线路全长约163公里，规划设计速度为200公里/小时以上。全线设北京站(已建成)、通州站、香河站、宝坻站、鸦鸿桥站、唐山机场站及唐山站(已建成)等7个车站。除北京站、唐山站外均为新建站。京唐城际铁路除了可以起到北京—唐山城际客运通道的作用之外，还可以与津秦高铁、秦沈客专相连，形成北京—沈阳间距离最短的高铁/城际干线。目前该线路仍在规划阶段。 7.京石城际铁路及丰台站。2012年12月26日京广高速铁路全线通车，其同时也起着北京—石家庄—邯郸城际客运通道。但是，京广高铁除北京站和石家庄站是进既有站之外，都是进距中心城区有一定距离的新站，这使得其作为北京—石家庄—邯郸城际客运通道较为勉强。更重要的是，京广高铁作为长大干线、并连接这石太、郑西、汉宜、长昆等高铁/客专，有大量的直通/跨线车流，能够用于满足城际客流需求的运力十分有限。因此，有必要尽快在城际客流需求最大的北京—石家庄间修建一条主要进既有站的城际铁路。考虑到京广高铁始发站北京西站能力已经饱和，京石城际铁路应该与规划中的新丰台站同步建设。 8.北京高速铁路枢纽环线(东半环)。连接已建、在建和规划的京张城际铁路、京沈高速铁路、京唐城际铁路、京津城际高速铁路、京沪高速铁路、京广高速铁路的北京高速铁路枢纽环线(东半环)，虽然主要是为通过北京枢纽的高铁/客专长途客流服务的，但对于满足京津冀地区范围的城际客流需求也有着重要的作用。一是可以缩短石家庄—承德、石家庄—张家口等区段城际旅客的旅行时间，二是可以增加北京两站、北京南站、北京站高铁/客专的城际列车发送能力。 (二)沿海港口与疏港铁路 京津冀地区的港口承担着山西(中北部)、内蒙古(中西部)、陕西(北部)大部分煤炭外运的任务，要求沿海港口吞吐能力与疏港铁路运输能力之间能够相互匹配。同时，集装箱运输是京津冀地区除天津港之外其他各个港口的薄弱环节，需要尽快增强。 1.天津港及天津—保定—大同铁路重载运输通道。天津港是目前已经是中国北方第一大港，集装箱、散货、石油等各类货物的吞吐量都很大。但天津港的疏港铁路系统也是最薄弱的，没有一条直接与广大的腹地相连接的铁路重载运输干线。因此，占天津港吞吐量比例最大的煤炭，一部分来自大秦铁路(经由蓟港铁路)、一部分来自朔黄铁路(经由黄万铁路)、一部分来自丰沙大铁路(经由京沪铁路及李港铁路)、一部分来自石太铁路(经由石德、京九、津霸铁路及李港铁路)。但是，还有更多的是由大型货车经公路运到天津港散货物流中心的，因为天津港是距离山西(中北部)、内蒙古(中西部)、陕西(北部)煤炭产地直线距离最近的一个港口，在铁路煤炭运输能力严重不足的情况下，对煤商们的吸引力很大。针对这一情况，规划建设由山西(中北部)、内蒙古(中西部)、陕西(北部)煤炭产地穿越太行山、经保定附近直达天津港的铁路重载运输干线具有非常重大的意义。如果能够建设一条与大秦铁路运输能力相当的铁路重载运输干线，同时对天津港进行大规模的扩建，天津港的货物吞吐能力，有望在现有基础上再实现翻番。 2.唐山港及张家口—承德—唐山铁路重载运输通道。唐山港(曹妃甸港区)目前是中国北方最大的铁矿石进口港，同时也承担着铁路重载运输干线大秦线运输的部分煤炭下水的任务，石油、集装箱等货物的吞吐能力也在逐步实现。但是，由于后方疏港铁路仍然比较薄弱，缺乏直通的铁路重载运输干线，大量的煤炭还是由大型货车经公路运到唐山港(曹妃甸港区)，进口铁矿石的转运业主要是由大型货车经公路完成的。因此，为了更好地发挥唐山港的作用，需要加快唐山港后方的张家口—承德—唐山铁路重载运输通道的建设，并且使得唐山港的货物(煤炭)吞吐能力能够与疏港铁路的能力相匹配。同时，唐山港(曹妃甸港区)的集装箱码头也应当加快建设，形成与天津港之间相互竞争的格局。 3.黄骅港及神木—朔州—黄骅重载铁路运输通道。黄骅港与神木—朔州—黄骅重载铁路运输通道是中国少有的路港一体模式的典范。但是，黄骅港煤炭吞吐能力的增长得速度一直落后于铁路运输能力增长的速度，不得不为此修建了黄万铁路，把一部分到达黄骅港的运煤列车分流到天津港。而朔黄铁路的运输能力也只有大秦铁路的60％左右，仍然有着很大的发展潜力。因此，在对朔黄铁路进行扩能改造的同时，亟须对黄骅港进行扩建。而且，黄骅港还是距冀中、冀南和晋中等腹地地区最近的港口，应当在增加煤炭吞吐能力的同时，大力发展集装箱运输。 4.秦皇岛港。秦皇岛港是我国第一条铁路重载铁路运输通道——大秦铁路的终点，随着大秦铁路年运输能力扩容到4亿吨以上，秦皇岛港的煤炭吞吐能力已经严重不足。因此，需要尽快扩建秦皇岛港，使之与大秦铁路的运输能力相匹配。 (三)东北到关内过境高速公路通道 京津冀地区的高速公路网已经相当完善，目前能力不足的主要是山西(中北部)、内蒙古(中西部)、陕西(北部)煤炭外运通道(如京昆高速石家庄—太原段、京新高速北京段)，以及东北到关内(京沪、京广方向)的过境高速公路通道(如长深高速天津段)。其中前者主要是大量本应由铁路运输的煤炭改走公路导致的拥挤，而后者则是因为通道数量不足。由于山西(中北部)、内蒙古(中西部)、陕西(北部)煤炭外运应当依靠铁路，京津冀地区需要重点强化的高速公路通道主要是东北到关内(京沪、京广方向)的过境通道。应在现有的京哈高速(G1)、长深高速(G25)基础上，尽快打通大广高速(G45)承德—赤峰段。特别是在东北到关内通道必经的天津市境内，增加一些平行的高速公路通道，缓解长深高速(G45)天津段多年来一直拥堵的难题。 (四)环北京城市轨道交通延伸线 随着在北京城际工作的人们大量地在周边河北省辖区内购房，北京市区与河北省环北京地区之间的通勤客流需求增长很快。尤其是在河北省三河市燕郊镇，距北京市中心只有30余公里，人口已经增加到40余万人，其中每天往返北京的通勤旅客有10余万人，已经具备了建设城市轨道交通的条件。因此，可以以燕郊为试点，将北京城市轨道交通线路延伸到河北省环北京地区。比较理想的方案是，对八通线、亦庄线、大兴线、房山线等郊区线进行延伸。如果资金比较缺乏，亦可通过对京哈线通县—燕郊段、京沪线黄村—廊坊段、京九线黄村—固安段、京广线丰台—涿州段等国铁线路进行扩能改造，像北京北—延庆间一样开行S线列车。 五、对策措施 通过京津冀的进一步合作来实现基础设施一体化，应是往后京津冀区域合作中必须要引起高度重视的一个问题。京津冀地区的交通运输基础设施一体化建设要在打破行政区划之间限制的基础上，深入研究京津冀地区交通运输基础设施的规划定位，加大交通运输基础设施投资建设和运营管理改革力度，为推进京津冀地区交通运输基础设施一体化提供强有力的体制机制保障。 (一)完善规划衔接机制 京津冀地区作为一个整体，交通运输基础设施的规划定位要考虑交通运输基础设施的综合性和协调性，以充分发挥各条交通运输通道的能力、促进京津冀地区一体化为核心。京津冀三方应该联合制定现代化区域交通网络规划。着眼于区域网络联系的目标模式，来构建现代化的交通网络体系，着力提升京津冀区域内的快速通行能力。将城镇交通的建设纳入到整个区域交通网络内，将航空、铁路、港口的合作建设规划置于整个区域内来考虑。 北京市、天津市、河北省的交通运输基础设施建设规划都要按照实现京津冀一体化的要求，相互之间做好衔接。北京市作为首都、人口已经超过2000万、建成区已经扩大到五环快速路以外，不适合布局过多的过境通道。河北省是京津冀地区几乎所有的各条交通运输通道都必须经过的地区，在铁路网和公路网布局上一定要有大局观念，尤其是要为山西(中北部)、内蒙古(中西部)、陕西(北部)煤炭外运提供充足的通道，在渤海湾港口疏港通道建设方面也要充分考虑到天津港的需要。天津市作为东北到关内高速公路过境通道的必经之地和山西(中北部)、内蒙古(中西部)、陕西(北部)煤炭外运距离最短的港口，要重视与河北省之间在重载铁路和高速公路方面的衔接。 京津冀地区铁路网、公路网、港口和机场的建设规划要相互衔接。在旅客运输系统建设规划方面，重点是要实现高速/城际铁路网与北京首都机场、北京新机场、天津滨海机场、石家庄正定机场等已建和规划机场的无缝衔接。在货物运输系统建设规划方面，重点是要让每一个主要港口(天津港、唐山港、秦皇岛港、黄骅港)都能够有一条重载货运铁路直接通达。此外，还要对北京市与河北省环北京地区之间的通勤交通系统进行规划，形成由市郊铁路(地方政府投资、利用国铁既有线)、城市轨道交通(地方政府投资新建)、城际轨道交通市郊段(如京津城际北京南—永乐段)组成、并且相互之间可以换乘的北京首都圈轨道通勤网络。 (二)平衡各方利益 京津冀地区交通基础设施一体化建设需要大量的投资，而交通基础设施又会对经过地区的居民形成干扰，如何平衡交通基础设施投资者、使用者和经过地区居民(地方政府)的利益，是交通运输基础设施一体化建设成功的关键。 京津冀地区的高速公路、港口、机场建设，一直以来都是按照市场化的原则来进行的。最终成本主要由使用者付费的模式，保证了京津冀地区高速公路、港口、机场建设的顺利进行。虽然一些地方政府也给予了高速公路、港口、机场以政府投资和财政补贴，但与这些投资为当地提供的回报相比显然是值得的。 京津冀地区的高速铁路、城际铁路建设，是由铁道部与所经过的各省市共同投资的，沿途地区对高速铁路、城际铁路的站点设置有很强的影响力。除了京沪高铁作为中国有史以来最大的交通运输基础设施建设项目，在天津—德州间只设有沧州西一站，基本上没有考虑到沿途旅客需要外，其他几条高铁在一定范围内都可以起到城际铁路、甚至通勤铁路的作用。例如，京广高铁的北京西—涿州东(通勤)—石家庄(城际)、京沪高铁的北京南—廊坊(通勤)—沧州西(城际)、津秦高铁的天津—滨海北(通勤)—唐山(城际)、京沈高铁的北京—密云(通勤)—承德(城际)。但是，从平衡各方利益的角度来看，高速铁路、城际铁路是有很大不同的。长距离的高速铁路单位里程投资少，容易获利，短距离的城际铁路总票款收入少，容易赔本。因此，铁道部更倾向于修建高铁长大干线(如京沈高铁)，而地方政府更热衷短途城际铁路(如京唐城际)。而从京津冀一体化的角度来看，短途城际铁路的重要性要远远大于高铁长大干线。因此，要在短途城际铁路的建设中更多地引入市场机制，通过提高票价、增加地方投资比率等手段加快建设。 京津冀地区的重载铁路货运干线建设，以往都是由铁道部或其他央企(如神华集团)等主导的，但由于这些线路都必须经过河北省，所以河北省的态度也是十分重要的。现在这一地区已建、在建的三条重载货运铁路干线分别指向河北省的秦皇岛港、黄骅港和唐山港，而同处渤海湾，与山西(中北部)、内蒙古(中西部)、陕西(北部)煤炭产地距离更近的天津港却没有自己的重载货运铁路干线，不得不经由能力很低的津蓟铁路、黄万铁路，从大秦铁路和朔黄铁路分一杯羹的同时，主要依靠公路运输煤炭进港。因此，如何更好地平衡河北省和天津市的利益，建设蒙西—大同—灵丘—保定—天津重载货运铁路干线，是值得有关部门研究的。 (三)改善运营管理 京津冀地区交通基础设施一体化建设以往存在着重规划建设、轻运营管理的现象，尤其是没有充分考虑到京津冀之间在城际交通和通勤交通方面的需求。例如京津城际，沿线共设有亦庄、永乐、武清三个车站，但现在只开通了武清站。这使得居住在北京东部/东南部的旅客，不能利用京津城际亦庄站换乘已经建成的地铁亦庄线方便地来往京津之间。而京津城际永乐站未开通，亦使得与永乐站只有一步之遥的廊坊市区不得不依靠市郊公共汽车实现通勤。根据京津冀地区交通基础设施一体化建设的进展，以及京津冀地区主要交通运输通道的需求特征，可以从以下方面来改善交通基础设施的运营管理： 设立多边交通运输管理协调机构，协调京津冀地区一体化所依赖的交通基础设施的运营管理。重点协调城际客运系统、市郊通勤系统及其与地方公共交通系统之间的衔接。例如，实现北京市公交一卡通和天津市城市卡在对方城市的通用，以及在京津城际上的使用。这样，利用一张IC卡就可以实现北京—天津之间的所有交通，可以大大方便需要即到即走的城际旅客和通勤旅客。 统一京津冀地区高速公路运输标准，对京津冀地区高速公路超载处罚实施统一政策。尤其是要从源头做起，就可以避免超载货车进入北京城区、天津城区，减少对京津两市及河北省公路系统的干扰。
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